BGE 116 V 161
116 V 161
29. Urteil vom 22. März 1990 i.S. L. gegen Bundesamt für
Militärversicherung und Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft
Regeste
Art. 12 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 MVG, Art. 5 VwVG: Bedeutung
des Vorschlages auf Erledigung und des dagegen erhobenen Einspruches.
Rechtsfolgen bei unterbliebener Annahme.
- Der innert Frist nicht ausdrücklich angenommene Vorschlag auf
Erledigung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 MVG weist keinen Verfügungscharakter
auf. Deshalb stellt auch das durch einen Einspruch ausgelöste, in
Art. 12 Abs. 3 MVG vorgesehene weitere Verfahren kein eigentliches
Einspracheverfahren dar.
- Kündigt die Direktion der Militärversicherung nach erhobenem
Einspruch und erneuter Prüfung eine Verschlechterung der Rechtsstellung
im Vergleich zu der im Vorschlag enthaltenen Regelung an (wozu sie zur
Wahrung des rechtlichen Gehörs vor Erlass einer entsprechenden Verfügung
verpflichtet ist), kann der Betroffene daher durch nachträglichen Rückzug
des Einspruchs nicht mehr bewirken, dass der ursprüngliche Vorschlag
rechtskräftig wird, und damit die drohende Schlechterstellung abwenden.
Sachverhalt
A.- Das Bundesamt für Militärversicherung (BAMV) teilte dem 1928
geborenen Peter L. im Rahmen eines Rentenrevisionsverfahrens mit Vorschlag
vom 12. April 1985 mit, dass die laufende Invalidenrente von 40% per
31. Mai 1985 aufgehoben und ab 1. Juni 1985 durch eine Invalidenrente von
15% und eine Integritätsrente ersetzt werde. Auf Einspruch des Versicherten
hin hob das BAMV die Invalidenrente von 40% mit Verfügung vom 11. Oktober
1985 indessen auf den 1. Juni 1985 vollumfänglich auf und sprach Peter
L. mit Wirkung ab 1. Juni 1985 eine Integritätsrente zu.
Beschwerdeweise liess der Versicherte beantragen, unter Aufhebung der
Verfügung vom 11. Oktober 1985 sei die Militärversicherung zu verpflichten,
ihm ab 1. Juni 1985 weiterhin eine Invalidenrente von 40% auf unbestimmte
Zeit auszurichten. - Das Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft
hob die angefochtene Verfügung mit Entscheid vom 10. September 1986 ohne
materielle Prüfung auf und wies die Sache an das BAMV zurück, damit es dem
Versicherten vor Erlass einer neuen Verfügung Gelegenheit einräume, sich
zu einer allfälligen sich zu seinen Ungunsten auswirkenden Änderung des
Vorschlages vom 12. April 1985 zu äussern. Dabei vertrat das kantonale
Versicherungsgericht die Auffassung, es sei der Militärversicherung
grundsätzlich nicht verwehrt, die in einem Vorschlag enthaltene
Regelung zuungunsten des Versicherten abzuändern, doch dürfe eine solche
Verschlechterung der Rechtsstellung nicht ohne vorherige Anhörung des
Betroffenen erfolgen. - Das Eidg. Versicherungsgericht wies die vom BAMV
gegen den kantonalen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde
mit Urteil vom 10. August 1987 ab.
Am 21. September 1987 teilte das BAMV Peter L. mit, es halte an der
Aufhebung der Invalidenrente fest, und verwies zur Begründung auf die
Verfügung vom 11. Oktober 1985. Gleichzeitig räumte es dem Versicherten
eine Frist von 30 Tagen ein, um zur vorgesehenen Verschlechterung Stellung
zu nehmen. Mit Eingabe vom 8. Oktober 1987 zog der Versicherte den gegen
den Vorschlag vom 12. April 1985 erhobenen Einspruch zurück und stimmte
dem ursprünglichen Vorschlag zu.
Mit Verfügung vom 3. November 1987 bestätigte das BAMV diejenige
vom 11. Oktober 1985. Zur Begründung führte es aus, nach Ablauf der
Frist zur Annahme des Vorschlages bzw. Erhebung des Einspruchs stehe
dem Versicherten kein Wahlrecht über das weitere Vorgehen mehr zu; dies
namentlich dann nicht, wenn die Direktion wegen des erhobenen Einspruchs
den Fall überprüfe und eine Schlechterstellung des Versicherten für
angebracht halte; das Eidg. Versicherungsgericht habe im Urteil vom
10. August 1987 ausdrücklich festgehalten, dass die Militärversicherung
auf die im Vorschlag mitgeteilte Absicht zuungunsten des Versicherten
zurückkommen könne; diese Möglichkeit würde unterhöhlt, wenn nachträglich
noch eine Zustimmung zum Vorschlag erfolgen könnte, um diesen in
Rechtskraft erwachsen zu lassen; die Überprüfungsmöglichkeit könnte sich
damit einzig zugunsten des Versicherten auswirken.
B.- Beschwerdeweise liess Peter L. beantragen, in Aufhebung
der Verfügung vom 3. November 1987 sei die Militärversicherung zu
verpflichten, ihm ab 1. Juni 1985 eine Invalidenrente von 15% auf
unbestimmte Zeit auszurichten; die angefochtene Verfügung missachte
den Rückzug des Einspruchs und setze die reformatio in peius trotz des
erfolgten Rechtsmittelrückzugs durch; weil der Vorschlag vom 12. April 1985
mit dem Rückzug des Einspruchs am 8. Oktober 1987 rechtskräftig geworden
sei, müsse die angefochtene Verfügung als unzulässig qualifiziert werden,
weshalb der Versicherte die Aufhebung der Verfügung und die Festsetzung
der Invalidenrente gemäss dem rechtskräftigen Vorschlag vom 12. April 1985
beantrage.
Das BAMV stellte den Antrag auf Abweisung der Beschwerde; eventuell sei
der Vorschlag vom 12. April 1985 im Sinne einer Wiedererwägung aufzuheben
und die Verfügung vom 11. Oktober 1985 bzw. vom 3. November 1987 zu
bestätigen. Im wesentlichen machte das Bundesamt geltend, dem Versicherten
das rechtliche Gehör gewährt zu haben; die gegenüber dem ursprünglichen
Vorschlag reformatorische Verfügung stelle keine reformatio in peius im
klassischen Sinne dar; mache der Versicherte innert der 30tägigen Frist
von seinem Recht der Zustimmung zum Vorschlag keinen Gebrauch, laufe das
Verfahren weiter.
Das Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft wies die
Beschwerde mit Entscheid vom 26. Oktober 1988 ab. Es kam zum Schluss, beim
Einspruch gegen einen Vorschlag handle es sich nicht um ein eigentliches
Rechtsmittelverfahren, sondern lediglich um ein besondern Regeln
unterworfenes Verfahren zur Gewährleistung des rechtlichen Gehörs; der
Vorschlag stelle keine Verfügung dar, weshalb der Rückzug des Einspruchs
und die damit verbundene Zustimmung zum Vorschlag diesen nachträglich
nicht mehr zur verbindlichen Anordnung werden liessen.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt Peter L. beantragen,
in Aufhebung des kantonalen Entscheides seien die Verfügung des BAMV vom
3. November 1987 aufzuheben und die Militärversicherung zu verpflichten,
ihm ab 1. Juni 1985 eine Invalidenrente von 15% auf unbestimmte Zeit
auszurichten.
Das BAMV schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Wie das Eidg. Versicherungsgericht bereits im Urteil vom
10. August 1987 festgehalten hat, ist die Militärversicherung eine
selbständige Verwaltungsabteilung des Bundes (Art. 61 Abs. 1 MVG), auf
deren Verfahren das VwVG Anwendung findet (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a
VwVG); zusätzlich sind die weitergehenden Verfahrensbestimmungen des
Art. 12 MVG - weil dem VwVG nicht widersprechend - anwendbar (Art. 4 VwVG).
Gemäss Art. 12 Abs. 1 MVG teilt die Militärversicherung dem
Gesuchsteller ihre Absichten in Form eines schriftlichen und begründeten
Vorschlages auf Erledigung mit, der über Anerkennung oder Ablehnung
seiner Ansprüche und gegebenenfalls über Art und Mass der ihm bewilligten
Leistungen Aufschluss gibt; in diesem Vorschlag ist der Gesuchsteller
darauf aufmerksam zu machen, dass er gehalten ist, innert 30 Tagen
schriftlich zu erklären, ob er ihn annimmt oder gegen ihn Einspruch
erhebt. Der ausdrücklich angenommene Vorschlag erlangt laut Abs. 2
dieser Bestimmung die Rechtskraft einer endgültigen Verfügung, unter
Vorbehalt der Revision nach Art. 13 MVG. Wird Einspruch erhoben oder hat
sich der Gesuchsteller in der gesetzten Frist nicht geäussert, so gehen
die Akten nach Art. 12 Abs. 3 MVG an die Direktion der Versicherung, die
nach erneuter Prüfung eine begründete Verfügung trifft; in derselben ist
der Gesuchsteller auf sein Klagerecht, die für die Anbringung der Klage
zu beobachtende Frist und Form sowie auf die zuständige Gerichtsinstanz
aufmerksam zu machen.
b) Im Urteil vom 10. August 1987 hat das Eidg. Versicherungsgericht
die Frage offengelassen, ob die in Art. 12 Abs. 3 MVG normierte spezielle
Ordnung ein eigentliches Einspracheverfahren darstellt oder lediglich
dazu dient, dem Versicherten das rechtliche Gehör zu verschaffen. Es
hielt indessen ausdrücklich fest, aus Art. 12 Abs. 3 MVG folge, dass es
dem BAMV grundsätzlich nicht verwehrt sei, auf die im Vorschlag nach
Art. 12 Abs. 1 MVG mitgeteilte Absicht zuungunsten des Versicherten
zurückzukommen, sofern der Betroffene vorher angehört werde. Nicht
bestätigt hat das Eidg. Versicherungsgericht jedoch, entgegen der
Darstellung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die von der Vorinstanz
im Entscheid vom 10. September 1986 noch vertretene Auffassung, wonach
das zu gewährleistende rechtliche Gehör auch die Möglichkeit umfasse, den
erhobenen Einspruch zurückzuziehen und damit den Vorschlag nachträglich
rechtskräftig werden zu lassen.
Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass für die Charakterisierung
der in Art. 12 Abs. 3 MVG vorgesehenen Verfahrensregelung
ausschlaggebend ist, ob der Vorschlag nach Art. 12 Abs. 1 MVG als
Verfügung zu gelten hat. Nur wenn in Gestalt des Vorschlags bereits
eine Verfügung vorliegt, kann das in Art. 12 MVG normierte Verfahren
als eigentliches Einspracheverfahren angesehen und damit einer drohenden
Verschlechterung der Rechtsstellung des Versicherten dadurch entgangen
werden, dass der gegen den Vorschlag gerichtete Einspruch zurückgezogen
wird mit der Wirkung, dass dieser ohne weiteres in Rechtskraft erwächst;
notwendiges Begriffsmerkmal des eigentlichen Einspracheverfahrens ist
nämlich, dass sich der Einsprecher in einer Rechtsstellung befindet,
die auf einer Verfügung beruht (KEISER, Die reformatio in peius in der
Verwaltungsrechtspflege, Diss. Zürich 1979, S. 30).
Der Verfügungsbegriff ist in Art. 5 Abs. 1 VwVG umschrieben. Danach
gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich
auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
a. Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
b. Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von
Rechten oder Pflichten;
c. Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder
Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche
Begehren.
Erwägung 2
2.- a) Das Eidg. Versicherungsgericht hat die Frage nach dem
Verfügungscharakter des Vorschlages im Sinne von Art. 12 Abs. 1 MVG bis
anhin nicht entschieden. In BGE 105 V 95 Erw. 3 hielt es lediglich fest,
dass die in Art. 11 Abs. 5 MVG vorgesehene, dem Vorschlag vorausgehende
Mitteilung (der sog. "Préavis") als Teil des Erhebungsverfahrens keinen
Verfügungscharakter aufweist. In der Literatur wird die Frage, ob es sich
beim Vorschlag auf Erledigung nach Art. 12 Abs. 1 MVG um eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 VwVG handelt, nicht einheitlich beantwortet. Während
MAURER die Frage offenlässt (Schweizerisches Sozialversicherungsrecht,
Bd. II, S. 586; vgl. auch Bd. I, S. 441), scheint GYSIN demgegenüber
anzunehmen, dass es sich um eine Verfügung handelt (Die Durchsetzung von
Leistungsansprüchen im Bereich der sozialen Sicherheit, SZS 1974 S. 12).
b) Zunächst ist der Vorinstanz darin beizupflichten, bereits der
Wortlaut von Art. 12 Abs. 1 MVG deute darauf hin, dass der Vorschlag
keine Verfügung darstellt. Der Vorschlag beinhaltet nur die Absicht
der Militärversicherung bezüglich der Anerkennung oder Ablehnung
der Ansprüche des Versicherten. Er soll folglich nicht bereits eine
verbindliche hoheitliche Regelung über diese Ansprüche treffen, sondern
lediglich über die Absichten der Verwaltung informieren.
c) Entscheidend ist indessen - wie das kantonale Gericht ebenfalls
zutreffend erkannte - die Ordnung des Art. 12 Abs. 3 MVG, wonach auch
bei Stillschweigen des Gesuchstellers innert der vorgesehenen Frist die
Akten an die Direktion der Militärversicherung gehen, welche nach erneuter
Prüfung eine begründete Verfügung erlässt. Der Botschaft des Bundesrates
betreffend Änderung des Bundesgesetzes über die Militärversicherung vom
26. März 1963 ist zu entnehmen, dass die Verantwortung für eine solche
Verfügung beim Direktor der Versicherung bleiben solle; den Kreisen
der Versicherung hingegen werde nicht mehr ermöglicht, Verfügungen zu
erlassen; ihnen komme lediglich die Kompetenz zu, dem Versicherten das
Ergebnis ihrer Erhebungen in Form eines schriftlichen und begründeten
Antrages auf Erledigung mitzuteilen; nur im Falle der ausdrücklichen
Zustimmung des Versicherten solle dieser Antrag die Rechtskraft einer
endgültigen Verfügung erhalten; alle streitigen Fälle hingegen seien
Gegenstand reiflicher Überlegung in Form einer doppelten Prüfung, indem
bei Einspruch unter Stillschweigen des Versicherten die Direktion den Fall
ein zweites Mal überprüfe und anschliessend die rechtskräftige Verfügung
erlasse (BBl 1963 I 854).
Daraus ist zu folgern, dass dem Vorschlag als solchem nach Sinn und
Zweck der dargestellten Ordnung die einer Verfügung begriffsnotwendig
zukommende Kraft fehlt, eine Rechtslage verbindlich festzulegen. Im
eigentlichen Einspracheverfahren dagegen ist es nach den zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz gerade der Normalfall, dass die erlassene
Verfügung - wenn innert der vorgesehenen Frist keine Einsprache erfolgt
- ohne weiteres in Rechtskraft erwächst und damit verbindlich über die
zu beurteilende Rechtslage entscheidet. In offensichtlichem Gegensatz
dazu führt das Stillschweigen des Versicherten auf den Vorschlag nicht
zu dessen Rechtskraft, sondern nur dazu, dass das Verfahren zum Erlass
einer Verfügung auf die Direktion der Militärversicherung übergeht.
Erwägung 3
3.- Unter diesen Umständen kann der Vorschlag nach Art. 12 Abs. 1
MVG nicht als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG qualifiziert werden.
Die in Art. 12 Abs. 3 MVG normierte spezielle Ordnung stellt deshalb
auch kein eigentliches Einspracheverfahren dar, sondern dient lediglich
dazu, dem Versicherten ein weiteres Mal das rechtliche Gehör zu
verschaffen. Dieser Verfahrenscharakter bewirkt, dass der Rückzug des
Einspruchs und die damit vom Beschwerdeführer beabsichtigte Zustimmung
zum Vorschlag diesen nachträglich nicht mehr zur verbindlichen Anordnung
im Sinne einer Verfügung werden lassen. Mit dem erhobenen Einspruch
hat der Versicherte zu den ihm mit dem Vorschlag zur Kenntnis gebrachten
Absichten der Militärversicherung Stellung genommen mit der Folge, dass
das Verfahren zum Erlass einer verbindlichen Verfügung auf die Direktion
überging. Damit hat der Vorschlag seine der Verschaffung des rechtlichen
Gehörs dienende Funktion erfüllt. Der Rückzug des Einspruchs vermag an
diesem Verfahrensablauf nichts mehr zu ändern.
Erwägung 4
4.- Das kantonale Gericht wie auch der Beschwerdeführer übersehen
indessen, dass damit das mit dem Einspruch gegen den Vorschlag vom
12. April 1985 eingeleitete Verfahren noch nicht beendet ist. Weder die
Vorinstanz noch das Eidg. Versicherungsgericht haben bisher den Antrag
des Beschwerdeführers, es sei ihm über den 31. Mai 1985 hinaus weiterhin
eine Invalidenrente von 40% zuzusprechen, materiell beurteilt. Nachdem
das BAMV im Anschluss an das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts
vom 10. August 1987 Peter L. das rechtliche Gehör gewährt hatte, zog
dieser den gegen den Vorschlag vom 12. April 1985 erhobenen Einspruch
in der Annahme zurück, somit wenigstens die im ursprünglichen Vorschlag
angekündigte 15%ige Invalidenrente weiterhin beanspruchen zu können. Es
blieb ihm deshalb konsequenterweise keine andere Wahl, als in der gegen die
Verfügung vom 3. November 1987 erhobenen Beschwerde eine Invalidenrente
von 15% zu beantragen. Auch dazu haben weder die Vorinstanz noch das
Eidg. Versicherungsgericht in materieller Hinsicht Stellung genommen.
Die Sache ist daher an das kantonale Gericht zu überweisen, damit es
die Beschwerde gegen die Verfügung des BAMV vom 11. Oktober 1985 bzw. gegen
diejenige vom 3. November 1987, welche die ursprüngliche bestätigt,
materiell behandle. Dabei ist zu beachten, dass der Beschwerdeführer
an seinen im zweiten Beschwerdeverfahren aus prozessualen Gründen
gestellten Antrag auf Gewährung einer 15%igen Invalidenrente nicht
gebunden ist. Vielmehr wird die Vorinstanz auch über die Richtigkeit des
ursprünglich gestellten Antrages um weitere Ausrichtung einer 40%igen
Invalidenrente ab 1. Juni 1985 zu befinden haben, da ihr nach dem
Grundsatz der Einheit des Verfahrens wie dem Eidg. Versicherungsgericht
umfassende Überprüfungsbefugnis zukommt (Art. 132 OG; vgl. GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 237).
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen. Die Sache wird
dem Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft überwiesen, damit
es im Sinne der Erwägung 4 verfahre.