BGE 116 IB 50
116 Ib 50
7. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 14. März 1990 i.S. Erben von X. und Mitbeteiligte gegen G.,
Gemeinden Egg und Oetwil a.S. und Regierungsrat des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 9 und 30 Abs. 2 USG, Art. 27 GSchG, Art. 24 RPG; Planungs-
und Bewilligungspflicht einer Abfalldeponie; Koordination in
materieller und formeller Hinsicht; Massgebliches Verfahrens für die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP).
1. Planungspflicht: Für eine Abfalldeponie, die wegen ihres
Ausmasses und ihrer Auswirkungen auf die Nutzungsordnung nur in einem
Planungsverfahren angemessen erfasst werden kann, ist die Festsetzung
eines Nutzungsplans erforderlich (E. 3).
2. Pflicht zur materiell und verfahrensmässig koordinierten
Rechtsanwendung im Leitverfahren (hier: Nutzungsplanung), soweit die
verschiedenen für die Bewilligung einer grösseren Deponie anwendbaren
Vorschriften einen engen Sachzusammenhang aufweisen (E. 4a-c).
- Verhältnis zur UVP-Pflicht: Das Leitverfahren ist für UVP-pflichtige
Anlagen das massgebliche Verfahren i.S. von Art. 5 Abs. 3 UVPV. Die
Überprüfung einer Anlage auf ihre Übereinstimmung mit den Vorschriften
über den Schutz der Umwelt hat vor allem auch die Anliegen der Raumplanung
miteinzubeziehen. Art. 3 UVPV enthält keine abschliessende Aufzählung
der zu prüfenden Bestimmungen (E. 4d).
- Bundesrechtliche Rechtsmittel (E. 4e).
3. Eine Deponiebewilligung nach Art. 30 Abs. 2 USG setzt auch
voraus, dass die Vorschriften betreffend Lärmschutz, Luftreinhaltung
etc. eingehalten werden (E. 5).
Sachverhalt
A.- Am 10. Juli 1978 hat der Zürcher Kantonsrat den kantonalen
Gesamtplan erlassen. Im dazugehörenden Landschafts- sowie Versorgungsplan
ist beim Weiler Unter Neuhus, Gemeinde Egg, der Standort für eine
Multikomponentendeponie festgelegt. Deren Sammelbereich erstreckt
sich nach dem Bericht zum kantonalen Gesamtplan auf die Gemeinden
des Bezirks Meilen (ohne Erlenbach, Küsnacht und Zumikon) und umfasst
zusätzlich die Gemeinde Egg. Die jährlich aus dieser Region anfallende
Abfallmenge beträgt etwa 25'000 Festkubikmeter. Als die von der Firma
G. betriebene Deponie "Neuhus" mit einem bewilligten Volumen von 220'000
Kubikmetern kurz vor der Erschöpfung ihrer Aufnahmekapazität stand,
wurde die Bereitstellung einer Nachfolgendeponie vorbereitet. Zu diesem
Zweck beantragte der Regierungsrat dem Kantonsrat am 29. Mai 1985, den
Landschafts- sowie Versorgungsplan durch die Aufnahme einer Deponie
(Kl. III) nördlich von Chrüzlen, Gemeinden Oetwil a.S. und Egg, zu
ergänzen und den Bericht zum Gesamtplan mit den entsprechenden Zusätzen
zu versehen. Der Kantonsrat hat am 26. Mai 1986 in diesem Sinne Beschluss
gefasst. Gegen diese Teilergänzung des kantonalen Gesamtplans durch den
Kantonsrat haben X. und Y. staatsrechtliche Beschwerde erhoben, auf welche
das Bundesgericht mit Urteil vom 21. Juli 1986 mangels Legitimation der
beiden Beschwerdeführer nicht eingetreten ist.
Am 11. März 1987 ersuchte G. die Direktion der öffentlichen Bauten
des Kantons Zürich (Baudirektion) um Erteilung der erforderlichen
Bewilligungen für den Bau und den Betrieb einer Regionaldeponie und
Kompostieranlage auf dem Gelände Chrüzlen im Gemeindegebiet von Oetwil
a.S. und Egg. Den Gesuchsunterlagen fügte der Gesuchsteller den Bericht zur
Umweltverträglichkeit vom 9. Februar 1987 bei. Die Koordinationsstelle
für Umweltschutz des Kantons Zürich leitete bei den kantonalen
Umweltfachstellen das Mitberichtsverfahren ein und veranlasste in den
beiden Standortgemeinden die Auflage des Projekts sowie des Berichts zur
Umweltverträglichkeit. Das Amt für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW) liess
überdies die Frage der Deponieabdichtung durch ein Gutachten des Leiters
des Instituts für Grundbau und Bodenmechanik an der ETH Zürich abklären.
Mit Verfügung vom 26. September 1988 erteilte die Baudirektion
gestützt auf Art. 30 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom
7. Oktober 1983 (USG) sowie Art. 27 des Bundesgesetzes über den Schutz der
Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz,
GSchG) und § 25 Abs. 3 des kantonalen Einführungsgesetzes zum
Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) die beantragte
Deponiebewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Die Beurteilung des
Berichts zur Umweltverträglichkeit durch die kantonalen Fachstellen wurde
zum Bestandteil der Erwägungen des Gesuchsentscheids erklärt. Gegen diese
Verfügung gelangten die Erben von X. sowie weitere Mitbeteiligte an den
Regierungsrat, der die Rekurse mit Entscheid vom 28. Juni 1989 abwies.
Schon am 18. August 1988 hatte G. vom Gemeinderat Egg und am
22. August 1988 vom Gemeinderat Oetwil a.S. die erforderlichen
baurechtlichen Bewilligungen mit Einschluss der Bewilligungen nach
Art. 24 Abs. 1 RPG betreffend zonenwidrige Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen erhalten; letztere allerdings unter dem
Genehmigungsvorbehalt der Baudirektion. Beide kommunalen Bewilligungen
enthalten zudem weitere Vorbehalte, insbesondere betreffend die gewässer-
und umweltschutzrechtliche sowie die forstrechtliche Bewilligung der
kantonalen Behörden. Die Baubewilligungen der beiden Standortgemeinden, die
vor der umstrittenen Verfügung der Baudirektion betreffend Art. 30 Abs. 2
USG und Art. 27 GSchG erteilt wurden, sind bei der Baurekurskommission II
des Kantons Zürich angefochten worden und sind dort noch pendent. Während
der Hängigkeit des vorliegenden Verfahrens vor Bundesgericht wurde der
Bericht zur Umweltverträglichkeit hinsichtlich des Lärms zuhanden des
baurechtlichen Bewilligungsverfahrens ergänzt.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 28. Juni 1989 über die
Bewilligung gemäss Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG führen die Erben
von X. sowie sieben Mitbeteiligte Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Gemäss Art. 22quater Abs. 1 BV haben die Kantone eine der
zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes
dienende Raumplanung zu schaffen. Dazu werden namentlich Richt- und
Nutzungspläne erlassen sowie Baubewilligungsverfahren durchgeführt. Diese
Instrumente stehen untereinander in einem Zusammenhang und sollen ein
sinnvolles Ganzes bilden, in dem jeder Teil eine spezifische Funktion
erfüllt. In einem Verfahren, das Rechtsschutz (Art. 33 f. RPG) und
demokratische Mitwirkung (Art. 4 RPG) sichert, entstehen aufgrund einer
umfassenden Abstimmung und Abwägung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1
RPG) nach Massgabe des Richtplans (Art. 6 ff., Art. 26 Abs. 2 RPG) die
für die Privaten verbindlichen Nutzungspläne (Art. 14 ff. RPG). Das
Baubewilligungsverfahren dient dagegen der Abklärung, ob Bauten und
Anlagen der im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung
entsprechen (Art. 22 RPG). Es bezweckt einzelfallweise Planverwirklichung,
soll aber nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen. Das
Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich nötige
Instrumentarium, noch ist es bezüglich Rechtsschutz und demokratische
Legitimation geeignet, den Nutzungsplan im Ergebnis zu ergänzen oder
zu ändern. Auch Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG haben den
planerischen Stufenbau zu beachten. Ihr Entscheidungsbereich reicht zwar
weiter als derjenige der Baubewilligung, weil sie für Vorhaben erteilt
werden, welche nicht dem Zweck einer Nutzungszone ausserhalb der Bauzone
entsprechen. Für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem
Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, dürfen aber keine
Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Wann ein nicht zonenkonformes
Vorhaben hinsichtlich seines Ausmasses und seiner Auswirkungen auf die
Nutzungsordnung so gewichtig ist, dass es erst nach einer Änderung oder
Schaffung eines Nutzungsplans bewilligt werden darf, ergibt sich aus
der Planungspflicht (Art. 2 RPG), den Planungsgrundsätzen und -zielen
(Art. 1 und 3 RPG), dem kantonalen Richtplan (Art. 6 ff. RPG) sowie der
Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz festgelegten
Verfahrensordnung (Art. 4 und 33 f. RPG; BGE 115 Ib 151 E. 5c, 114 Ib 315
E. 3a, 113 Ib 374 E. 5, Urteil vom 20. April 1988 i.S. Einwohnergemeinde
Oensingen, Umweltrecht in der Praxis 1988, S. 210, E. 6, je mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Fall steht eine Regionaldeponie zur Diskussion,
welche nach der Verfügung der Baudirektion vom 26. September 1988
ein Gesamtvolumen von 390'000 Kubikmetern aufweist und in vier
Etappen aufgefüllt werden soll. Bis zur Inangriffnahme der vierten
Etappe ist die dafür in Aussicht genommene Fläche als Kompostierplatz
vorgesehen. Nach dem Bericht zur Umweltverträglichkeit vom 9. Februar 1987
(UVP-Bericht) können auf dem Areal Chrüzlen ca. 500'000 Kubikmeter Abfall
(verdichtet) deponiert werden. Seit 1981 sei die Materialanlieferung
in der zu ersetzenden Deponie "Neuhus" konstant geblieben. Bei einer
gleichbleibenden Abfallmenge - gerechnet wird mit einem jährlichen
Anfall von 25'000 Kubikmetern (verdichtet) - reiche das Deponievolumen
der vorgesehenen Ersatzdeponie Chrüzlen für ca. 20 Jahre oder bis ca. ins
Jahr 2005 aus. Im UVP-Bericht wird weiter ausgeführt, im Bauzustand werde
die Vegetationsdecke etappenweise auf jeweils einer Teilfläche von ca.
11'000 m2 (ca. 1,1 ha) entfernt. Während einiger Wochen, bis zur Schüttung
eines ersten Dammkörpers, sei diese Narbe in der Landschaft aus Richtung
Unterchrüzlen sowie vom nächstgelegenen Einzelgehöft von Oberchrüzlen
aus mindestens teilweise einsehbar. In bezug auf den durchschnittlichen
Lastwagenverkehr sei mit ca. 11 bis 13 Fahrbewegungen pro Stunde oder
ca. 95 bis 105 Bewegungen pro Tag zu rechnen. Unter Abzug des bisherigen
Deponieverkehrs (Deponie "Neuhus") verblieben als echter Mehrverkehr am
Standort Chrüzlen rund 50 Lastwagenbewegungen pro Tag, was nicht ganz 10%
des durchschnittlichen täglichen Lastwagenverkehrs entspreche.
Bereits diese Angaben über die geplante Regionaldeponie Chrüzlen führen
unter Berücksichtigung der oben dargelegten Grundsätze zur Planungspflicht
zum Schluss, dass für die Realisierung dieses Vorhabens zusätzlich zur
bereits erfolgten Festsetzung des Deponiestandortes auf Richtplanstufe im
kantonalen Gesamtplan die Festsetzung eines Nutzungsplans, am ehesten
wohl eines kantonalen Sondernutzungsplans, notwendig ist, wie dies
auch in anderen Kantonen gemacht wird (vgl. zur Publikation bestimmtes
Urteil vom 5. Oktober 1989 i.S. Pro Mendrisio sowie den im Kanton Aargau
gestützt auf § 122 Abs. 2 BauG-AG und § 25 EG GSchG-AG erarbeiteten
kantonalen Überbauungsplan Deponie Jakobsberg). Dabei ist zu beachten,
dass im Rahmen einer solchen Nutzungsplanung eine umfassende Beurteilung
sämtlicher raum- und umweltrelevanter Gesichtspunkte vorgenommen werden
muss. Inhaltliches Merkmal der Raumplanung ist die auf die erwünschte
Entwicklung ausgerichtete Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten (Art. 1
Abs. 1 Satz 2 RPG). Dies zu erreichen ist die spezifische Aufgabe der
Planung (Art. 2 Abs. 1 RPG). Damit ist klar, dass an die Nutzungsplanung
für die Verwirklichung einer Deponie nach den für die Raumplanung
massgebenden Grundsätzen keine geringeren Anforderungen gestellt werden
dürfen als an eine Baubewilligung nach Art. 24 RPG (vgl. BGE 114 Ia 125
f., 113 Ib 230 E. 2c, 374 f.; zur Publikation bestimmtes Urteil vom 13.
Dezember 1989 i. S. M. c. Stadt Sempach, E. 6b). Der hinsichtlich Standort
und Zweck zu treffende Grundsatzentscheid ist auf die massgebenden
umweltschutzrechtlichen Bestimmungen auszurichten und hat auch den
Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen zu umfassen (Art. 3
Abs. 3 lit. b RPG; BGE 114 Ia 125 f., 113 Ib 231 ff. mit Hinweisen). Im
Planungsentscheid über den Deponiestandort sind somit auch vorsorglich
die Anliegen des Umweltschutzes mitzuberücksichtigen (vgl. auch Art. 1
Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 2 und 4 lit. c und Art. 17 Abs. 1 RPG).
Muss zur Realisierung einer Deponie das Enteignungsrecht in
Anspruch genommen werden, so kann auch dieses Problem bei entsprechender
Ausgestaltung des kantonalen Rechts bereits anlässlich der Festsetzung
des Deponieplans gelöst werden, indem mit der Planfestsetzung das
Enteignungsrecht erteilt ist. In diesem Fall muss allerdings gegen die
Enteignung ein kantonales Gericht zur Überprüfung des Nutzungsplans
angerufen werden können (Art. 6 Ziff. 1 EMRK; BGE 115 Ia 67 ff. E. 2;
114 Ia 127 f.).
Der Kanton Zürich nimmt in Aussicht, sein Bau- und Planungsrecht
teilweise in diese Richtung zu ergänzen (vgl. § 44a des Antrags des
Regierungsrats vom 11. Oktober 1989 (3027) betreffend die Revision des
Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs-
und Baugesetz, PBG, vom 7. September 1975)).
Erwägung 4
4.- a) Im vorliegenden Verfahren hat die Baudirektion und danach der
Regierungsrat als Rekursbehörde im angefochtenen Entscheid über zwei
Spezialbewilligungen nach Art. 30 Abs. 2 USG (Deponiebewilligung) und
nach Art. 27 GSchG (gewässerschutzrechtliche Bewilligung für Deponien)
entschieden. Dabei wurden im wesentlichen Fragen geprüft, die in gleicher
Weise auch in den von diesem Deponiebewilligungsverfahren völlig getrennt
geführten baurechtlichen Bewilligungsverfahren im Rahmen der umfassenden
Interessenabwägung (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG) zu beurteilen sind. Wenn für
ein Vorhaben in mehreren getrennten kantonalen und kommunalen Verfahren
die gleichen bundesrechtlichen Vorschriften umfassend anzuwenden sind,
so dass aus verfassungsrechtlichen Gründen eine wirksame materielle und
verfahrensmässige Koordination erfolgen muss (Art. 22quater Abs. 3 BV),
ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht der Grundsatz zu beachten, dass
das kantonale Recht nicht so ausgestaltet oder angewendet werden darf,
dass dadurch die Verwirklichung des Bundesrechts vereitelt, verunmöglicht
oder wesentlich erschwert wird (BGE 107 Ib 397 f.; 103 Ib 146; 100 Ib 370,
je mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl.,
Bern 1983, S. 92 ff.). Dies verlangt, dass die Koordination gewährleistet
wird. Der Grundsatz gilt nicht nur für das Rechtsmittel-, sondern
insbesondere auch für das erstinstanzliche kantonale Verfahren. Andernfalls
besteht die Gefahr materiell unkoordinierter, mitunter sogar einander
widersprechender Entscheide sowie der Vereitelung des Bundesrechts, was dem
Prinzip der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV)
widerspräche und zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen (Art. 4 BV) führen
könnte. So hat das Bundesgericht in einem Fall entschieden, dass ein
kantonales Verwaltungsgericht gegen Art. 4 BV und Art. 2 ÜbBest. BV
verstossen hat, weil es sich gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht mit
der Rüge der Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes nicht befasste,
obwohl ein enger Sachzusammenhang zwischen materiellem eidgenössischem
und kantonalem Recht bestand, der eine Aufteilung der zu beurteilenden
Fragen nicht erlaubte. Damit war die Durchsetzung des Bundesrechts ohne
sachliche Gründe erschwert worden (BGE 114 Ib 351 ff.).
b) Sind für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene
materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen
Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt
und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese
Rechtsanwendung materiell koordiniert erfolgen (vgl. BGE 114 Ib 129
f. E. 4). Dies wird am besten erreicht, wenn dafür eine einzige erste
Instanz zuständig ist. Sind zur Beurteilung einzelner der materiellen
Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche
Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise
abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt
wird. Die koordinierte Anwendung des materiellen Rechts kann durch die
Kantone somit auf verschiedene Weise sichergestellt werden. Die in der
Regel wohl zweckmässigste Möglichkeit besteht darin, die verschiedenen
anwendbaren bundes- und kantonalrechtlichen Vorschriften durch eine
Instanz erstinstanzlich beurteilen zu lassen. Wird das nicht gemacht, so
müssen die verschiedenen zuständigen kantonalen und gegebenenfalls auch
kommunalen Behörden die Rechtsanwendung im erstinstanzlichen Verfahren
zunächst materiell koordinieren und anschliessend verfahrensmässig so
vorgehen, dass die verschiedenen getrennt erlassenen Entscheide in einem
einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden können. Das kann
etwa so geschehen, dass mehrere getrennt zu treffende Entscheide, in denen
materielle Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang beurteilt werden,
gleichzeitig eröffnet werden, am besten gesamthaft und zusammengefasst
durch die erstinstanzliche Behörde, die für dasjenige Verfahren zuständig
ist, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht (Leitverfahren,
massgebliches Verfahren; vgl. Art. 5 Abs. 3 UVPV). Bei einer solchen
einheitlichen und gleichzeitigen Eröffnung verschiedener getrennt
getroffener kantonaler bzw. kommunaler erstinstanzlicher Entscheide
durch eine Behörde ist, aus Gründen des Sachzusammenhangs, ein gegen alle
Entscheide zulässiges Rechtsmittel vorzusehen. In Rechtsmittelbelehrungen
ist auf dasjenige Rechtsmittel hinzuweisen, das für das Leitverfahren
gegeben ist. Werden die getrennt zu treffenden Entscheide zwar zeitlich
und inhaltlich koordiniert, aber getrennt eröffnet, - was sich in der
Regel als unzweckmässig erweist, - so ist trotz dieses Vorgehens ebenfalls
dasjenige Rechtsmittel offenzuhalten, welches gegen den Entscheid besteht,
der im Leitverfahren getroffen wird. Nur so kann bei bestehendem engem
Sachzusammenhang die sachgerechte Anwendung des materiellen Rechts
gewährleistet werden (vgl. BGE 114 Ib 129 ff. E. 4). Diese Grundsätze
gelten bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen sowohl für nicht
UVP-pflichtige als auch für UVP-pflichtige Vorhaben. Bei UVP-pflichtigen
Projekten entspricht das Leitverfahren dem massgeblichen Verfahren im
Sinne von Art. 5 UVPV.
Ein von diesen Darlegungen abweichendes Vorgehen drängt sich auf,
wenn die zur Bewilligung eines Vorhabens zu beurteilenden Rechtsfragen
mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich teils durch Bundesbehörden
und teils durch kantonale Behörden zu beurteilen sind. Dies ist etwa
der Fall, wenn ein Projekt, für das mehrere kantonale Bewilligungen
erforderlich sind, noch einer in der Zuständigkeit einer Bundesbehörde
liegenden Bewilligung bedarf (z.B. Rodungsbewilligung nach Art. 25bis
FPolV, SR 921.01, vgl. BGE 113 Ib 150 E. 2c, 403 ff.). In solchen
Fällen muss die materielle Koordination zwischen den erstinstanzlichen
Behörden auch sichergestellt werden. Eine verfahrensrechtlich und
zeitlich verbundene Eröffnung der Bewilligungen mit anschliessendem
einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist indessen hier bei der gegebenen
Rechtslage nicht möglich. Wie in solchen Fällen vorzugehen ist, muss im
vorliegenden Fall nicht entschieden werden. Denkbar wäre beispielsweise
bei der Erteilung von Rodungsbewilligungen nach Art. 25bis FPolV, dass
die Bundesbehörde im Koordinationsprozess im erstinstanzlichen und in
allfälligen kantonalen Rechtsmittelverfahren bis zur letzten kantonalen
Instanz mitwirken würde. Sie wäre dabei vorbehältlich neuer Erkenntnisse
im Laufe des Verfahrens an ihre gegenüber der ersten kantonalen Instanz
abgegebene Stellungnahme gebunden. Würden aber im weiteren Verfahren
etwa durch betroffene Dritte neue Gesichtspunkte vorgebracht, hätte die
Bundesbehörde diese zu berücksichtigen und allenfalls von ihrer ersten
Stellungnahme abzurücken. Eine anfechtbare Bewilligung der in ihre
Zuständigkeit fallenden Rodung hätte die Bundesbehörde in der Regel erst
dann zu erteilen, wenn die damit zusammenhängenden kantonalen Entscheide
von der letzten kantonalen Instanz beurteilt worden wären. Würden
die kantonalen Entscheide auf unterer Verfahrensstufe rechtskräftig,
so könnte der Entscheid der Bundesbehörde schon im Anschluss daran
getroffen werden. Ein solches zeitlich gestaffeltes Vorgehen dürfte
den Anforderungen an die gebotene materielle Koordination genügen.
Möglicherweise kann dieses Zusammenwirken von Behörden des Bundes und
der Kantone aber auch auf andere Weise sachgerecht sichergestellt werden.
c) Bei der Bewilligung von grösseren Deponien ist nach den
vorstehenden Ausführungen ein Nutzungsplanungsverfahren durchzuführen
(vgl. vorne E. 3). Daneben ist die Erteilung der mit der Planungsfrage
zusammenhängenden Bewilligungen notwendig, jedenfalls soweit für die
Planfestsetzung unentbehrliche Anordnungen zu treffen sind. In der Regel
dürfte es sich dabei um den wesentlichen Inhalt der Deponiebewilligungen
nach Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG handeln. Im vorliegenden Fall
scheint nach den Akten überdies eine Rodungsbewilligung der kantonalen
Volkswirtschaftsdirektion erforderlich zu sein. Da im Verfahren, in
welchem der Nutzungsplan erlassen wird - in der Regel dürfte es sich um
einen nach kantonalem Recht ausgestalteten Sondernutzungsplan handeln
-, eine umfassende Prüfung sämtlicher kantonal- und bundesrechtlicher
Anforderungen erfolgt, stellt es das Leitverfahren und für UVP-pflichtige
Vorhaben zugleich das massgebliche Verfahren dar (Art. 5 Abs. 3
UVPV). Koordiniert mit der Festsetzung dieses Nutzungsplans können die
genannten Spezialbewilligungen eröffnet werden. Anschliessende Rechtsmittel
sind in einem einheitlichen Verfahren zusammenzufassen. Wird anstelle
eines Nutzungsplanungsverfahrens ein Ausnahmebewilligungsverfahren nach
Art. 24 RPG durchgeführt, so gilt nichts anderes: Da in diesem Fall
die umfassende Interessenabwägung in diesem Verfahren vorzunehmen ist
(Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG), bildet dieses bei einer Verfahrensordnung,
wie sie derzeit im Kanton Zürich gilt, richtigerweise das Leitverfahren
und bei UVP-pflichtigen Vorhaben zugleich das massgebliche Verfahren im
Sinne von Art. 5 UVPV. Die Spezialbewilligungen sind zusammen mit dem
Ausnahmebewilligungsentscheid anfechtbar, und zwar mit dem gegen diesen
zulässigen Rechtsmittel, womit die vom Bundesrecht verlangte umfassende,
volle Überprüfung durch eine Rechtsmittelinstanz (Art. 33 Abs. 3 lit. b
RPG) sichergestellt ist.
Wie erwähnt gelten diese Grundsätze bei Vorliegen der entsprechenden
materiellrechtlichen Voraussetzungen allgemein. Sie sind für UVP-pflichtige
Vorhaben zum Teil auch in der UVPV enthalten. Soweit das nicht der Fall
ist, sind sie auch bei UVP-pflichtigen Projekten in Ergänzung der genannten
Verordnung zu beachten.
d) Die dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegende Verfügung
der Direktion der öffentlichen Bauten vom 26. September 1988 ist
gestützt auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ergangen. Dass
die umstrittene Deponie einer solchen Prüfung im Sinne von Art. 9 USG
bedarf, ist unbestritten und geht überdies aus Ziffer 40.5 des Anhangs
zur UVPV hervor. Wird der vorliegende Fall unter dem Gesichtspunkt der
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) betrachtet,
so ist zu beachten, dass nach Ziff. 40.5 des Anhangs zur UVPV zwar
das massgebliche Verfahren zur Durchführung der UVP durch das kantonale
Recht zu bestimmen ist, der kantonale Gesetzgeber sich bei dieser Wahl des
Verfahrens allerdings an die dafür bestehenden bundesrechtlichen Grundsätze
zu halten hat. Das bedeutet für den vorliegenden Fall, dass im Hinblick
auf Art. 5 Abs. 3 UVPV das Nutzungsplanungsverfahren das massgebliche
Verfahren gewesen wäre. Was im speziellen die Koordination mit den
erforderlichen Bewilligungen betrifft, ist Art. 21 UVPV zu berücksichtigen.
Soweit die vorn dargelegten Grundsätze darin nicht enthalten sind, gelten
sie ergänzend dazu. Aufgrund der Ausführungen in E. 4a-c hiervor ist bei
Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang von der Pflicht einer materiell
abgestimmten, umfassenden Prüfung auszugehen. Das muss in besonderem Masse
für UVP-pflichtige Projekte gelten. Daraus ergibt sich zwingend, dass die
Prüfung der zuständigen Behörde, ob das Vorhaben den Vorschriften über
den Umweltschutz entspricht (Art. 18 Abs. 1 UVPV), umfassend sein muss und
vor allem auch die Anliegen der Raumplanung miteinzuschliessen hat. Auch
Art. 3 UVPV ist in diesem Sinne zu verstehen. Die dortige Aufzählung von
Rechtsgebieten kann aus materiellrechtlichen Gründen sachgerechter Weise
nur als beispielhafte, nicht abschliessende Aufzählung verstanden werden.
e) Der Rechtsschutz ist durch die bundes- und kantonalrechtlichen
Vorschriften der Raumplanungsgesetzgebung (vgl. Art. 33 und 34 RPG)
und des Umweltschutzrechts (Art. 54 ff. USG) gewährleistet. Auch
wenn ein Deponieplan im Sinne eines Sondernutzungsplans regelmässig
verfügungsgleiche Wirkungen aufweist, ist auf Bundesebene die
planungsrechtliche Problematik - mit Ausnahme derjenigen von Art. 5
und 24 RPG - dem Bundesgericht mittels staatsrechtlicher Beschwerde
zu unterbreiten (Art. 34 RPG). Nach der Praxis des Bundesgerichts
ist indessen die Festsetzung der Lärm-Empfindlichkeitsstufen (Art. 43
f. LSV) dann im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln,
wenn es sich bei dem in Frage stehenden Plan um derart detaillierte,
das nachfolgende Baubewilligungsverfahren präjudizierende Anordnungen
handelt, dass sie einer Verfügung (Art. 5 VwVG) gleichkommen. Werden die
Empfindlichkeitsstufen nicht im Rahmen eines Plans mit verfügungsgleicher
Wirkung festgesetzt, so sind die die Empfindlichkeitsstufen betreffenden
Fragen als zum Planinhalt gehörende Fragen zusammen mit anderen Aspekten
der Nutzungsplanung mit staatsrechtlicher Beschwerde vorzubringen
(BGE 115 Ib 351). Die weiteren bundesrechtlichen Fragen, namentlich
des Umweltschutzrechts, sind dem Bundesgericht grundsätzlich mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu unterbreiten, sofern es sich abgesehen
von Art. 5 und 24 RPG nicht um solche der Raumplanung handelt. Wird der
Weg über eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG eingeschlagen, was bei
kleineren Vorhaben nach wie vor ohne weiteres zulässig ist, so unterliegen
auch die planungsrechtlichen Aspekte der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht (Art. 34 Abs. 1 RPG; BGE 115 Ib 350 E. 1a, 114 Ib
132 E. 2, 112 Ib 96, 156 E. 1a).
Erwägung 5
5.- Der Regierungsrat und vor ihm bereits die Baudirektion haben die
Überprüfung des vorliegenden Projekts in bezug auf den Lärmschutz und die
Luftreinhaltung bewusst unterlassen. Sie sind der Auffassung, diese Prüfung
habe im baurechtlichen Bewilligungsverfahren zu erfolgen. Die Erteilung
einer Deponiebewilligung im Sinne von Art. 30 Abs. 2 USG setzt jedoch,
wie auch das BUWAL zutreffend darlegt, voraus, dass die Vorschriften des
Bundesumweltschutzrechts betreffend den Lärmschutz und die Luftreinhaltung
eingehalten werden. Dies geht auch aus der Botschaft des Bundesrats zum
Umweltschutzgesetz hervor, wo ausgeführt wird, die Abfallbeseitigung dürfe
zu keinen Schäden für die Umwelt führen. Deshalb unterstehe sie auch den
Bestimmungen über die Luftreinhaltung, den Lärm und umweltgefährdende
Stoffe etc. Die Bewilligungspflicht für den Betrieb der Anlage erlaube es,
Auflagen für die Betriebsführung zu machen und namentlich die Abfallarten
zu bezeichnen, die abgelagert werden dürften. Bei bereits bewilligten
Deponien könnten durch Abänderung der Bewilligung noch Massnahmen zur
Verminderung von schädlichen oder lästigen Einwirkungen im Sinne dieses
Gesetzes angeordnet werden (BBl 1979 III 808).
Erwägung 6
6.- a) Die Behörden des Kantons Zürich haben für die
Verwirklichung des Regionaldeponieprojekts Chrüzlen in sorgfältiger
Weise umfangreiche Vorarbeiten geleistet, welche auf die Durchführung
eines Ausnahmebewilligungsverfahrens nach Art. 24 RPG ausgerichtet
waren. Bei Beginn der Planungsarbeiten für die Deponie Chrüzlen war die
bundesgerichtliche Praxis zur Planungspflicht noch nicht bekannt. Auch
die nach dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes entstandene
Koordinationsproblematik war damals zu wenig geklärt. Die diese Fragen
teilweise regelnde Verordnung zur Umweltverträglichkeitsprüfung lag zudem
überhaupt noch nicht vor. Im Hinblick auf diese intertemporalrechtliche
Situation ist es im vorliegenden Fall ausnahmsweise zulässig, den
eingeschlagenen Weg weiterzufolgen und die Regionaldeponie Chrüzlen im
Bewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG zu beurteilen und gegebenenfalls
zu bewilligen. Allerdings ist in diesem Fall die umfassende Abwägung von
sämtlichen für und gegen die Deponie sprechenden öffentlichen und privaten
Interessen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG koordiniert durchzuführen,
was die materielle Prüfung sämtlicher vom Sachzusammenhang erfasster
Bereiche (hier insbesondere Raumplanungs-, Umwelt-, Gewässerschutz-
und Forstrecht) erfordert (vgl. BGE 114 Ib 227 f., 113 Ib 154).
Das Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG hat in diesem Fall
auch als das massgebliche Verfahren zur Durchführung der UVP im Sinne
von Art. 5 UVPV zu gelten.
Für das vorliegende Projekt ist indessen die Baudirektion als
zuständige Behörde im Sinne von Art. 5 UVPV und das Bewilligungsverfahren
vor der Baudirektion nach Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG als
massgebliches Verfahren bezeichnet worden, was im übrigen den am 12. April
1989 nachträglich vom Regierungsrat erlassenen Einführungsbestimmungen für
die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung entspricht. Das BUWAL
hat in seiner Vernehmlassung diese Regelung der Zuständigkeiten nicht
beanstandet. Im Lichte der vorstehenden Erwägungen ergibt sich indessen,
dass mit dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrats, der die Verfügung
der Baudirektion bestätigt, die verfassungsrechtliche Koordinationspflicht
sowohl in materieller als auch in formeller Hinsicht verletzt worden ist.
Auch wenn das vorliegende Deponiebewilligungsverfahren lange Zeit vor
Inkrafttreten der UVPV angehoben worden ist (vgl. Art. 24 UVPV), durfte
es nicht in einem Verfahren durchgeführt werden, das keine Gewähr für die
umfassende frühzeitige Koordination bietet. Der angefochtene Entscheid
verletzt deshalb Bundesrecht (Art. 104 lit. a OG).
b) Im Kanton Zürich findet zur Erteilung einer Bewilligung nach Art. 24
RPG und damit zur Durchführung dieses ausnahmsweise noch als zulässig
bezeichneten Leitverfahrens für die Deponiebewilligung grundsätzlich
ein kommunales Bewilligungsverfahren vor der örtlichen Baubehörde (§
318 PBG) statt. Der nach Art. 25 Abs. 2 RPG erforderliche Entscheid
einer kantonalen Behörde erfolgt aufgrund des Meldeverfahrens gemäss §
18 der kantonalen Bauverfahrensordnung vom 19. April 1978 (BauVO). Die
Baudirektion entscheidet demnach innert dreissig Tagen seit der Meldung des
Bauvorhabens, ob sie dieses ihrer Genehmigung unterstellen will oder nicht
(§ 18 Abs. 3 BauVO und Ziff. 2.23 Anhang BauVO; vgl. W. HALLER/P. KARLEN,
Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 16,. N 28).
Die vom Gemeinderat Egg am 18. August 1988 und vom Gemeinderat
Oetwil a.S. am 22. August 1988 erteilten baurechtlichen Bewilligungen
sind gegenwärtig vor der Baurekurskommission II hängig. In diesem
Rekursverfahren kann die in den vorstehenden Erwägungen umschriebene
umfassende Prüfung des Deponieprojekts auf seine Übereinstimmung mit
sämtlichen für die Bewilligung massgebenden Vorschriften über den
Schutz der Umwelt (vgl. Art. 3 UVPV und vorne E. 4d) noch vorgenommen
werden. Dabei ist jedoch auch die Verfügung der Baudirektion über die
Genehmigung oder die Nichtunterstellung unter Art. 24 RPG in die umfassende
Prüfung miteinzubeziehen (BGE 115 Ib 402 ff).
Wäre das Verfahren noch im Anfangsstadium, so müssten die genannten
von den kantonalen Behörden zu treffenden Verfügungen im erstinstanzlichen
Verfahren mit den kommunalen baurechtlichen Bewilligungen koordiniert, und
danach mit einheitlicher Weiterzugsmöglichkeit an die Baurekurskommission,
gleichzeitig eröffnet werden. Da das baurechtliche Bewilligungsverfahren
mit Einschluss eines Teils des Verfahrens im Sinne von Art. 24 RPG und
damit das Leitverfahren und das massgebliche Verfahren im vorliegenden
Fall schon vor dieser Kommission hängig ist und diese eine umfassende
Prüfungsbefugnis besitzt, können die erforderlichen, von den kantonalen
Behörden zu treffenden Verfügungen ausnahmsweise unabhängig von den
bereits ergangenen kommunalen baurechtlichen Bewilligungen getroffen
und eröffnet werden. Dabei ist allerdings auf die Möglichkeit
der Anfechtung dieser Verfügungen bei der Baurekurskommission II
hinzuweisen. Es bleibt den zuständigen Behörden im übrigen unbenommen,
von dieser Abkürzungsmöglichkeit wie auch von der intertemporalrechtlich
begründeten Möglichkeit, ausnahmsweise kein Nutzungsplanungsverfahren
durchzuführen, nicht Gebrauch zu machen. Die Baurekurskommission II wird
bei der Anwendung des genannten abgekürzten Verfahrens dafür sorgen, dass
den Verfahrensbeteiligten das rechtliche Gehör in ausreichender Weise
gewährt wird. Da alle Bewilligungen, die einen engen Sachzusammenhang
im geschilderten Sinne aufweisen, in einem mit dem Verfahren im Sinne
von Art. 24 RPG zusammenhängenden Verfahren zu beurteilen sind, müssen
die kantonalen Behörden zudem prüfen, ob noch weitere Verfügungen zu
erlassen sind, bevor die Baurekurskommission II das in der dargelegten
Weise vervollständigte Verfahren weiterführt und abschliesst.
c) Der Vollständigkeit halber ist im übrigen darauf hinzuweisen,
dass die umfassende Interessenabwägung mit Einschluss der
vollen Ermessensüberprüfung nicht im Beschwerdeverfahren vor dem
Verwaltungsgericht, das nicht als erste Rechtsmittelinstanz entscheidet,
erfolgen kann, da dessen Kognition auf Rechtsverletzungen und unrichtige
oder ungenügende Sachverhaltsfeststellungen beschränkt ist (§§ 50
f. VRG; vgl. W. HALLER/P. KARLEN, aaO, § 18, N 10). Der Entscheid der
Baurekurskommission ist jedoch beim Verwaltungsgericht anfechtbar (§
329 Abs. 2 PBG).