BGE 116 IB 469
116 Ib 469
57. Estratto della sentenza 23 novembre 1990 della I Corte di diritto
pubblico nella causa DFI c. Comune di P., Patriziati di P.e.B. e Consiglio
di Stato del Cantone Ticino (ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Rodungsbewilligung zur Förderung der baulichen Entwicklung einer
Gemeinde.
1. Erlass einer Gewerbezone und Berücksichtigung des
Walderhaltungsgebots (Art. 18 Abs. 3 RPG); Voraussetzungen für die
Erteilung einer Rodungsbewilligung. Von der Rechtsprechung entwickelte
Kriterien (E. 2a, b und c).
2. Im konkreten Fall ist das Erfordernis der relativen
Standortgebundenheit gemäss Art. 26 Abs. 3 FPolV erfüllt und es liegen
keine polizeilichen Gründen vor, die gegen die Rodung sprechen würden
(E. 3a und b).
3. Es fehlt hingegen ein überwiegendes Interesse an der Durchführung
der Rodung, da die Gründe, die eine harmonische Entwicklung der geplanten
Industrie- und Gewerbezone gefährden könnten, nicht mehr bestehen (E. 3c).
Sachverhalt
A.- Le particelle n. 516 e 837 del Comune di P. appartengono ai
Patriziati di B. e P. I mappali, che sorgono su un ammucchiamento di
detriti, sono posti sulle rive di un canale artificiale (le cui acque
scorrono in un letto di cemento), distano una trentina di metri dalla
strada nazionale N2 e confinano a nord con la strada d'accesso alla zona
industriale del Comune di B. Il fondo n. 837 è ricoperto da una superficie
boschiva di circa 1000 m2; l'area silvestre del mappale n. 516 è ridotta
attualmente a una striscia della lunghezza di circa 40 m e della larghezza
massima di 11 m.
Con istanza del 2 febbraio 1986 il Comune di P. postulava il rilascio
di un'autorizzazione di dissodamento per un'area di 1800 m2 ai fondi
n. 516 e 837, allo scopo di realizzare la zona artigianale-industriale
prevista dal piano regolatore comunale, adottato dal Consiglio comunale
il 18 novembre 1985 e approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni
del 6 luglio 1988 e dell'11 luglio 1990.
Il 13 febbraio 1990 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha accolto
la richiesta del Comune di P., autorizzando il dissodamento di 1800 m2
(considerando erroneamente della lunghezza di 90 m la striscia boschiva
del mappale n. 516) di area silvestre alle particelle n. 516 e 837;
l'autorizzazione è stata sottoposta a diversi oneri e condizioni.
Contro la risoluzione governativa il 21 marzo 1990 il Dipartimento
federale dell'interno (DFI) è insorto al Tribunale federale. Con ricorso di
diritto amministrativo postula l'annullamento dell'atto impugnato, mancando
a suo modo di vedere sia la necessità del dissodamento per lo sviluppo
edilizio del comune sia il presupposto dell'ubicazione vincolata, ossia
l'esigenza di permettere l'ampliamento dell'azienda meccanica nell'area
all'esame, al fine di salvaguardare altre zone libere per la rotazione
agraria; contesta pure che la vegetazione da dissodare manchi di pregio.
Il Comune di P., i Patriziati di B. e P. e il Consiglio di Stato
postulano il rigetto dell'impugnativa. Nel secondo scambio di scritti le
parti - ricorrente compreso - mantengono le loro posizioni.
Il 21 settembre 1990 una delegazione del Tribunale federale ha
esperito un sopralluogo alla presenza delle parti. In quest'occasione è
stato consigliato il ritiro del ricorso limitatamente all'area boschiva
della particella n. 516. Aderendo a questa proposta, con scritto del 5
ottobre 1990, il DFI ha parzialmente ritirato il ricorso, dichiarando
nel contempo di mantenere il gravame al riguardo dell'area silvestre che
ricopre il fondo n. 837.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 2
2.- a) Il ricorrente sostiene che l'inclusione di una foresta
nella zona artigianale entra in linea di conto soltanto se, oltre alle
condizioni concernenti la sistemazione del territorio, sono soddisfatte
anche quelle restrittive per il rilascio di un permesso di dissodamento. A
tal fine il comune deve dimostrare la necessità del dissodamento in
favore del suo sviluppo edilizio. Il Comune di P. disporrebbe invece di
sufficienti superfici libere da adibire a scopi industriali. Per di più,
la risoluzione impugnata lederebbe l'art. 26 cpv. 4 OVPF, omettendo di
tener debito conto della protezione della natura e del paesaggio, la
superficie da dissodare dovendo essere considerata vegetazione riparia
giusta l'art. 18 cpv. 1bis LPN.
b) Secondo l'art. 31 cpv. 1 LVPF, l'area boschiva della Confederazione
non può essere diminuita. Qualsiasi autorizzazione di dissodamento
costituisce un'eccezione; l'autorità competente deve imporsi quindi un
certo riserbo nell'analizzare se siano adempiuti i presupposti del suo
rilascio (DTF 113 Ib 412 consid. 2a e richiami). Conformemente all'art. 24
cpv. 1 OVPF la superficie boschiva svizzera dev'essere salvaguardata in
considerazione delle sue funzioni produttive, protettive e benefiche,
tanto nell'estensione, quanto nella distribuzione regionale. In linea di
principio, in virtù di questo precetto che vieta la diminuzione dell'area
forestale, sono irrilevanti la qualità, il valore e la funzione del bosco
concretamente esistente. L'applicazione di questi criteri si impone anche
per un'area trascurata e di modeste dimensioni; al fine di preservare lo
scopo originale del bosco è necessario vietare la ripetuta concessione
di permessi di dissodamento anche per superfici ridotte (DTF 113 Ib 413
consid. 2a e rinvii).
Secondo l'art. 26 OVPF un dissodamento può essere autorizzato
soltanto se è provata l'esistenza di una necessità preponderante,
cioè di una ragione più valida dell'interesse alla conservazione della
foresta (cpv. 1): per ossequiare tale disposto, in ogni procedura
dev'essere previamente effettuata una ponderazione degli interessi
in gioco. Conformemente al capoverso 2 non devono esistere ragioni
di polizia che si oppongano al dissodamento. Il terzo capoverso esige
che l'opera prevista sia ad ubicazione vincolata, precisando che gli
interessi finanziari, come il miglior sfruttamento del suolo o la ricerca
di terreno a buon mercato, non sono considerati necessità preponderante
giusta l'art. 26 cpv. 1 OVPF. Da ultimo, nella ponderazione degli opposti
interessi si deve tener debitamente conto della protezione della natura
e del paesaggio (consid. 4). I criteri elencati si applicano anche alle
domande di dissodamento presentate da enti di diritto pubblico (DTF
113 Ib 345 consid. 3, 152 consid. 3b e richiami, 103 Ib 52 consid. 5b)
e sono quindi pure valide nei casi in cui il dissodamento postulato da
questi enti sia destinato alla formazione di una zona di utilizzazione.
Secondo la prassi del Tribunale federale, l'interesse preponderante al
dissodamento per la creazione di un'opera pubblica è dimostrato soltanto
quando almeno un piano generale sia stato esaminato e approvato dai
competenti organi dell'autorità edilizia (DTF 113 Ib 152 consid. 3b). Il
dissodamento chiesto, non già per realizzare un'opera ben determinata,
bensì per creare una zona di pianificazione, può avvenire soltanto ove
siano approvati i rispettivi piani di utilizzazione; per questo occorre
coordinare la procedura pianificatoria con quella forestale (DTF 114 Ib 227
consid. 5b e 230 consid. 8, 112 Ib 258; sentenza inedita del 31 maggio 1989
nella causa DFI e LSPN c. Comune politico di Uors-Peiden/GR, consid. 3a).
c) Nell'ambito della pianificazione locale l'art. 18 cpv. 3
LPT impone il rispetto dell'area boschiva definita e protetta dalla
legislazione forestale. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale,
il precetto della salvaguardia dell'area boschiva non impedisce a priori
l'inclusione di una superficie silvestre in un comprensorio edificabile;
l'uso dell'area boscata a scopi edilizi presuppone tuttavia il rilascio
di un'autorizzazione di dissodamento (cfr. DTF 114 Ib 230 consid. 8; 108
Ib 383 all'inizio, 512 consid. 6). Il criterio che una determinata opera
o una zona edilizia siano realizzabili solo in un luogo ben preciso non è
assoluto, il quesito dell'ubicazione vincolata essendo uno degli aspetti da
valutare nella ponderazione degli interessi giusta l'art. 26 cpv. 1 OVPF
(DTF 113 Ib 344 e rimandi). Ove il concetto dell'ubicazione vincolata
sia inteso in modo relativo, l'interesse pubblico alla realizzazione di
un'opera può prevalere in casi specifici su quello alla conservazione
del bosco, in particolare quando il progetto include diversi terreni,
per la maggior parte non sottoposti alla legislazione forestale (DTF 108
Ib 174 consid. 5b e rinvio). Per ammettere il presupposto dell'ubicazione
vincolata di carattere relativo, occorre esaminare anticipatamente se
non sussistano luoghi alternativi altrettanto adatti all'attuazione
del progetto.
Quando è stata fissata una zona di utilizzazione comprensiva di un'area
silvestre, non basta, per concedere il dissodamento, esaminare la relazione
tra la superficie boschiva e l'area libera, ma occorre che l'eliminazione
delle piante risponda a un interesse pubblico che concerne la zona
edilizia nel suo complesso e in generale l'attuazione della pianificazione
dell'intero territorio comunale. Dato che il taglio di alberi per la
creazione di una zona fabbricabile costituisce un'eccezione del principio
della conservazione della foresta, suscettibile di creare molti pregiudizi,
il rilascio del relativo permesso presuppone uno speciale riserbo da parte
dell'autorità preposta. Il dissodamento può essere autorizzato quindi
soltanto ove siano adempiute le premesse restrittive per la creazione di
aree edificabili elaborate dalla giurisprudenza. Questa situazione si
verifica per esempio in comuni con importanti superfici boschive dove,
conclusa la procedura di pianificazione, ci si accorge che l'ordinamento
del territorio non può essere attuato senza il sacrificio di bosco (DTF
103 Ib 51 consid. 5a e rimandi; sentenza inedita del 18 febbraio 1987
parzialmente pubblicata in: ZBl 88/1987, pag. 502 consid. 3 cb; DUBS,
Rechtsfragen der Walderhaltung in der Praxis des Bundesgerichts, in:
Schweizerische Zeitschrift für Forstwesen 1974, pag. 287 bb). La necessità
dell'inserimento dell'area boschiva nel comprensorio edificabile dev'essere
convenientemente dimostrata dalle esigenze della pianificazione regionale
(DTF 103 Ib 51 consid. 5a).
Erwägung 3
3.- a) Nella fattispecie si deve ammettere il presupposto
dell'ubicazione vincolata di carattere relativo giusta l'art. 26 cpv. 3
OVPF; la mancanza di posti alternativi da adibire a scopi artigianali
e industriali è stata accertata in occasione del sopralluogo. In tutto
il territorio comunale esiste in effetti una sola area, posta a sud del
vecchio nucleo del paese, adatta a quest'utilizzazione. Si tratta però di
fondi pregiati per l'agricoltura, inseriti nel piano direttore cantonale
come terreni agricoli di prima priorità e - a detta del pianificatore
cantonale presente al sopralluogo - suscettibili di essere attribuiti alla
superficie di avvicendamento colturale (SAC), che il piano di coltivazione
della Confederazione impone ai cantoni. È inoltre provata l'esigenza di
una zona artigianale per il Comune di P., la cui creazione è auspicata
anche dalle autorità del limitrofo Comune di B., al fine di regolare la
precaria situazione nel campo degli alloggi. Infatti, all'insediamento di
alcune industrie nella regione - in particolare appunto a P. - farebbe
seguito un incremento di popolazione, atto a risolvere l'assillante
problema degli appartamenti sfitti.
b) Al dissodamento della particella n. 837 non si oppongono nemmeno
ragioni di polizia.
c) L'interesse all'attuazione dell'auspicato intervento non appare
tuttavia preponderante. A differenza di quanto è detto nella risoluzione
impugnata, la superficie da dissodare non è direttamente adiacente alla
zona industriale del Comune di B., ma separata da quest'ultima da un
terreno boscato e da fondi inseriti in una zona per edifici e attrezzature
pubbliche. È esatto che il fondo silvestre limitrofo a quello in esame
è oggetto di una mozione già accettata dal Consiglio comunale di B. Il
progetto consiste nel coprire il canale artificiale - che in tal punto
forma il confine comunale - al fine di poter creare un secondo campo
di calcio. Tuttavia, il Consiglio di Stato non è stato finora chiamato
a determinarsi sulla relativa variante di piano regolatore e nemmeno
sul dissodamento necessario alla realizzazione dell'opera. Per di più,
avendo il ricorrente ritirato il suo gravame concernente il fondo n. 516,
non sussistono più i motivi che si opponevano allo sviluppo armonico di una
zona industriale e artigianale in territorio del Comune di P. Ne deriva
la mancanza della premessa dell'interesse preponderante al dissodamento
dell'area boschiva che ricopre la particella n. 837; di conseguenza
l'autorizzazione governativa dev'essere annullata. In queste circostanze
non è più necessario esaminare se la vegetazione del fondo n. 837 sia
da definire riparia (art. 21 LPN) e se il suo dissodamento presupponga
anche il rilascio di un permesso straordinario giusta l'art. 22 LPN.