BGE 116 IB 418
116 Ib 418
52. Sentenza 25 aprile 1990 della I Corte di diritto pubblico nella causa
Associazione svizzera del traffico e Fondazione svizzera per la tutela
del paesaggio c. Comune di Medeglia, Consiglio di Stato e Gran Consiglio
del Cantone Ticino, Dipartimento militare federale (ricorso di diritto
amministrativo) Regeste
Anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 97 OG und Art. 5 VwVG;
Beschwerdelegitimation gemäss Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art.
55 Abs. 1 USG und Art. 12 Abs. 1 NHG.
1. Der Beschluss (decreto legislativo) des Grossen Rates, mit dem nach
dem Recht des Kantons Tessin der Bau einer Strasse genehmigt wird, kommt
einer Baubewilligung gleich und kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden (E. 1a). Rechtliche Natur einer Vereinbarung zwischen
Kanton und Bund über die Subventionierung: Frage offengelassen (E. 1b).
2. Ob eine Anlage der Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sei,
ist eine Frage der materiellen Beurteilung und nicht im Zusammenhang mit
der Beschwerdelegitimation gemäss Art. 55 Abs. 1 USG zu untersuchen (E. 2).
3. Beschwerderecht, Voraussetzung der formellen Beschwer.
- Grundsätze, die sich aus Art. 103 lit. a OG ergeben; Ausdehnung
auf Art. 103 lit. c OG (E. 3a).
- Bisherige Rechtsprechung zu Art. 12 Abs. 1 NHG (E. 3b) und zu
Art. 12 Abs. 3 NHG (E. 3c).
- Art. 55 Abs. 3 USG verpflichtet die beschwerdebefugten
Umweltschutzorganisationen, sich schon am unterinstanzlichen Verfahren
zu beteiligen (E. 3); daraus folgt, dass das in Art. 103 lit. c OG
vorgesehene Beschwerderecht in der Regel von der Teilnahme der Organisation
am letztinstanzlichen kantonalen Verfahren abhängt, und zwar nicht nur,
wenn sich diese auf Art. 55 Abs. 1 USG beruft, sondern auch, wenn sie sich
auf Art. 12 Abs. 1 NHG stützt (Änderung der Rechtsprechung, E. 3e). Im
vorliegenden Fall erfüllt diese Lösung auch allein das Gebot von Art. 33
Abs. 3 lit. b RPG (E. 3f).
- Diese Grundsätze sind auf Verfahren nach Art. 24 RPG jedenfalls
nicht direkt anwendbar (E. 3g); für das Beschwerderecht der Bundesbehörde
gemäss Art. 103 lit. b OG haben sie keine Geltung (E. 3h).
4. Das Tessiner Recht entspricht den sich aus Art. 55 Abs. 3 USG
ergebenden Anforderungen hinsichtlich öffentlicher Bekanntmachung und
Einsprachemöglichkeit. Im vorliegenden Fall ist die Beschwerdeführerin
ihrer Pflicht zur Teilnahme am kantonalen Verfahren nicht nachgekommen,
so dass auf ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden
kann (E. 4).
Sachverhalt
A.- La legge ticinese sulle strade del 23 marzo 1983 (LS) prevede
che, dopo l'adozione di un piano direttore determinante le finalità della
politica stradale (art. 8-10 LS), sono elaborati, in collaborazione con
i comuni, i piani generali, soggetti a pubblicazione, reclamo e ricorso
(art. 11-17 LS). In una terza fase sono allestiti dal Consiglio di
Stato in collaborazione con i comuni i progetti esecutivi (art. 18-19
LS). Previo avviso sul Foglio Ufficiale, negli albi dei comuni coinvolti e
agli interessati, questi disegni e il preventivo del finanziamento vengono
esposti durante 30 giorni presso le cancellerie comunali (art. 20 cpv. 1
LS), mentre sono indicate sul terreno le modifiche da apportare allo
stato dei luoghi (art. 20 cpv. 2 LS). Nei quindici giorni successivi alla
scadenza della pubblicazione, i comuni e tutte le persone che dimostrano
un interesse legittimo hanno facoltà di sollevare opposizione (art. 21
cpv. 1 LS), salvo che per gli oggetti già decisi con i piani generali
(cpv. 2). Il Consiglio di Stato giudica sulle opposizioni e, quando la
spesa è superiore ai fr. 200'000.--, sottopone poi i progetti al Gran
Consiglio (art. 21 cpv. 3 LS). Davanti al legislatore cantonale possono
ricorrere soltanto i comuni (art. 21 cpv. 4 LS). Il Gran Consiglio approva
i progetti esecutivi, vota i crediti necessari e statuisce sui ricorsi
dei comuni (art. 22 cpv. 1 LS). Nella susseguente procedura espropriativa
sono improponibili opposizioni all'espropriazione e domande volte alla
modificazione dei piani (art. 23 LS).
B.- Il 25 febbraio/22 aprile 1985 il Direttore del Dipartimento
cantonale delle pubbliche costruzioni e il Consigliere federale preposto
al Dipartimento militare sottoscrissero una convenzione che, sotto riserva
dell'approvazione dei crediti da parte delle Camere federali e del Gran
Consiglio ticinese, garantiva un contributo della Confederazione pari al
70% dei costi per la costruzione della circonvallazione di Medeglia. Con
risoluzione del 14 maggio 1985, pubblicata nel Foglio Ufficiale n. 40
del 17 maggio 1985, il Consiglio di Stato notificava di aver concluso
l'elaborazione del progetto esecutivo, illustrava il finanziamento della
spesa prevista (fr. 13'000'000.--) in base all'accordo stipulato con la
Confederazione e previa deduzione di un contributo fisso di fr. 150'000.--
a carico del Comune di Medeglia, rammentava il diritto e il termine
di opposizione e preannunciava la stesura di un messaggio speciale
all'indirizzo del Gran Consiglio.
Contro tale progetto esecutivo furono insinuate da privati cinque
opposizioni, su cui il Consiglio di Stato si pronunciò con decisioni del
24 settembre 1985, che non furono impugnate. Il Comune di Medeglia non
adì l'autorità di ricorso. Con messaggio del 23 marzo 1988 il Consiglio di
Stato sottopose l'oggetto, implicante una spesa riveduta di 16,6 milioni
di franchi, al Gran Consiglio. La commissione della gestione presentò due
rapporti: uno, di maggioranza, in favore del tracciato e delle condizioni
sostenute nel messaggio, l'altro, di minoranza, che invitava a respingere
il credito sollecitato, lamentando una carenza di ragguagli in particolare
su una possibile sistemazione della strada esistente e sull'impatto
ambientale del nuovo percorso. Previa discussione, il Gran Consiglio
adottò il 25 ottobre 1988 un decreto legislativo del seguente tenore:
Art. 1. È approvato il progetto per la costruzione della
circonvallazione
di Medeglia e stanziato un credito lordo di fr. 16'600'000.--.
A detta spesa la Confederazione (DMF) contribuirà con il 70%, cioè fr.
11'620'000.--, e il Comune di Medeglia con un importo di
fr. 150'000.--.
Art. 2. Il credito lordo verrà iscritto al conto investimenti del
Dipartimento pubbliche costruzioni (810.501); i contributi e i sussidi
alle corrispondenti entrate del medesimo conto (810.660.01
risp. 662.10).
Art. 3. Al termine dei lavori i due tratti di strada cantonale,
nell'abitato di Medeglia e l'accesso alla frazione Canedo, verranno
ceduti in proprietà e manutenzione al Comune di Medeglia.
Art. 4. Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum,
il
presente decreto è pubblicato nel Bollettino ufficiale delle leggi e
degli atti esecutivi ed entra immediatamente in vigore.
Il decreto è stato pubblicato nel Foglio Ufficiale del 4 novembre
1988, con indicazione del termine per la domanda di referendum, che non
è stato utilizzato.
C.- L'Associazione svizzera del traffico, sezione della Svizzera
italiana, e la Fondazione svizzera per la tutela del paesaggio hanno
introdotto il 5 dicembre 1988 un ricorso di diritto amministrativo al
Tribunale federale contro questo decreto e contro la convenzione 15
febbraio/22 aprile 1985.
Le ricorrenti considerano il decreto impugnato come una decisione ai
sensi dell'art. 5 PA e deducono la loro legittimazione dagli art. 55 LPA
e 12 LPN. Nel merito, esse sostengono che la contestata approvazione
dell'opera da parte del Gran Consiglio lede l'art. 9 LPA essendo stato
omesso l'esame dell'impatto sull'ambiente, indispensabile perché la nuova
strada graverebbe in notevole misura il territorio circostante. Simile
obbligo avrebbe vincolato anche le autorità federali chiamate ad accordare
contributi, ossia ad adempiere un compito della Confederazione secondo
gli art. 2 lett. c e 3 cpv. 2 lett. c LPN. Le ricorrenti concludono
pertanto che siano annullati tanto il decreto legislativo del Gran
Consiglio quanto la convenzione 25 febbraio/22 aprile 1985.
D.- Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, agendo anche in
rappresentanza del Gran Consiglio, contesta che il decreto impugnato
abbia carattere di decisione, nega che le ricorrenti siano legittimate
ed eccepisce la tardività del gravame, nessuna opposizione essendo stata
presentata dalle due organizzazioni al momento della pubblicazione del
progetto. Nel merito, esso adduce che l'impugnativa è infondata, perché
un esame d'impatto sull'ambiente non sarebbe stato necessario e perché
le verifiche eseguite dagli organi competenti dimostrerebbero comunque
che il progetto stradale rispetta sostanzialmente le norme applicabili.
Il Comune di Medeglia aderisce alle osservazioni del Consiglio di Stato
e propone di respingere il ricorso, confermando il decreto legislativo
del 25 ottobre 1988.
E.- Il Dipartimento federale dell'interno è stato invitato ad
esprimersi. Agendo per il tramite dell'Ufficio federale dell'ambiente,
delle foreste e del paesaggio (UFAFP), esso propende a considerare
determinante per l'approvazione del progetto la risoluzione 14
maggio 1985 del Consiglio di Stato, pubblicata nel FU del successivo
17 maggio, e da ciò inferisce la tardività del gravame. Esso opina
inoltre che le organizzazioni ricorrenti non sono legittimate ai sensi
dell'art. 55 LPA, poiché l'impianto controverso non sottostà all'esame
dell'impatto ambientale giusta l'art. 19 LPA e la relativa ordinanza
(OEIA). Per contro, sotto il profilo della LPN, esso è dell'avviso che
la legittimazione debba esser riconosciuta alla Federazione svizzera
per la tutela del paesaggio e che il gravame di questa sia tempestivo:
trattandosi però di sovvenzioni facoltative, la competenza a deciderlo
spetterebbe al Consiglio federale.
F.- In un secondo scambio di allegati le ricorrenti, il Consiglio di
Stato e l'UFAFP hanno sostanzialmente ribadito le loro opinioni.
G.- A richiesta del Giudice delegato, il Dipartimento militare federale
si è espresso a proposito dei sussidi federali e delle previsioni circa
il traffico di veicoli militari. Alle ricorrenti è stata data occasione
di formulare le loro osservazioni a tal riguardo.
H.- L'effetto sospensivo richiesto dalle ricorrenti è stato conferito,
a titolo superprovvisionale, il 22 dicembre 1988.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Il Tribunale federale esamina d'ufficio e liberamente se sono
adempiute le condizioni di ammissibilità del rimedio giuridico proposto
(DTF 115 Ib 350 consid. 1; 114 Ib 308 consid. 1a, Ib 216 consid. 1
e rinvii). Giusta l'art. 97 OG in combinazione con l'art. 5 PA, il
ricorso di diritto amministrativo è ammissibile contro decisioni delle
istanze enumerate all'art. 98 OG che sono fondate sul diritto federale o
avrebbero dovuto esserlo, ove non ricorra nessuno dei motivi di esclusione
preveduti dagli art. 99 a 102 OG o da altra legge federale.
a) Controverso è anzitutto se il decreto legislativo adottato dal
Gran Consiglio costituisca una decisione ai sensi dell'art. 5 PA. Dal
sistema del diritto ticinese che si è descritto risulta che il legislativo
cantonale non si limita a stanziare il credito per l'esecuzione dei
lavori, ma è chiamato ad approvare il progetto esecutivo. Come il
Tribunale federale ha già avuto modo di accennare di transenna nella
sentenza 28 aprile 1988 in re J, apparsa in RDAT 1989, n. 66, l'esame
del Gran Consiglio comporta una valutazione dell'opera progettata e può
tradursi in una modifica dei suoi elementi o addirittura nel rifiuto di
convalida della prevista strada. Dall'approvazione del Gran Consiglio
dipende la possibilità di dar inizio ai lavori; in eventuali procedure
espropriative coloro che sono astretti a cedere diritti per l'esecuzione
dell'opera non possono più chiedere la modifica dei piani, analogamente
a quanto in materia di strade nazionali dispongono gli art. 26 segg. in
combinazione con l'art. 39 cpv. 2 LSN. D'altronde il Gran Consiglio,
quantomeno nei confronti dei comuni, è anche istanza di ricorso, ed ai fini
di sapere se il decreto legislativo impugnato configuri una decisione non è
rilevante che nella specie il Comune di Medeglia non abbia ricorso contro
la progettata circonvallazione, ch'esso anzi auspica. Quanto risulta dal
testo e dalla sistematica della legge è del resto confortato anche dai
lavori legislativi: tando il messaggio governativo del 4 maggio 1982,
quanto il rapporto della commissione speciale incaricata di esaminare
il disegno di legge del 1o marzo 1983, sono concordi nell'affermare
che il Gran Consiglio è l'organo cui compete l'approvazione definitiva
e ch'esso può, scostandosi dalle conclusioni del Consiglio di Stato,
adottare soluzioni diverse in merito alle censure mosse dagli interessati
nella via dell'opposizione, benché questi non intervengano in quest'ultimo
stadio. È appena necessario rilevare che ai fini della presente decisione
come già nel caso citato pubblicato in RDAT, non è necessario sciogliere
i dubbi che la regolamentazione ticinese può sollevare per riguardo
alle esigenze poste dall'art. 6 n. 1 CEDU, né decidere come si debba
procedere nel caso in cui la decisione del Governo, che si pronuncia
sull'opposizione di un privato interessato, sia da questo impugnata con
ricorso di diritto pubblico in pendenza della procedura di approvazione
davanti al Gran Consiglio. Determinante per il presente giudizio è
che il decreto legislativo del Gran Consiglio costituisce una decisione
assimilabile ad una licenza di costruzione dell'opera. Discende da questa
constatazione che - sotto riserva delle altre condizioni di ricevibilità
ancora da esaminare - non fanno ostacolo all'ammissibilità del ricorso di
diritto amministrativo né l'art. 99 lett. c OG (DTF 115 Ib 506 consid. 2;
113 Ib 373 consid. 1b, ultimo capoverso e riferimento di dottrina), né la
lett. e di tale disposto, relativa all'approvazione tecnica di un impianto
(DTF 114 Ib 216/17, consid. 1b).
b) Più delicata appare invece la qualificazione dell'altro oggetto
dell'impugnativa, cioè la convenzione 25 febbraio/22 aprile 1985 relativa
al sussidiamento dell'opera da parte della Confederazione, rispettivamente
l'approvazione di essa data dal Gran Consiglio.
Non è tuttavia necessario appurare se tale ratifica costituisca
l'approvazione di un contratto di diritto amministrativo, ipotesi
che parrebbe escludere una decisione impugnabile (GRISEL, Traité de
droit administratif, pag. 863, n. 2b in fine; cfr. anche DTF 105 Ia
210 consid. 2b; 103 Ib 337 consid. 4), oppure se il sussidio così
garantito non rappresenti, come avanza nelle sue osservazioni il DMF,
un contributo volontario che richiamerebbe l'applicazione dell'art. 99
lett. h OG (DTF 112 Ib 313 consid. 2b; 110 Ib 300 consid. 1). Infatti,
le censure ricorsuali non mirano a contestare la quota di spesa assunta
dalla Confederazione, ma tendono a discutere la struttura dell'opera e
la sua conformità con gli imperativi della protezione ambientale, della
natura e del paesaggio; questioni queste che tutte andrebbero esaminate
nel giudizio sulla fondatezza dell'approvazione del progetto data dal
Gran Consiglio. La questione può quindi rimanere aperta, dal momento
che l'annullamento di questa approvazione avrebbe per conseguenza che la
convenzione non potrebbe esser applicata.
Erwägung 2
2.- Contrariamente all'opinione espressa in risposta dal Dipartimento
federale dell'interno, il diritto di ricorrere non può esser denegato
alle organizzazioni ricorrenti per il motivo che l'impianto controverso
non soggiacerebbe all'esame dell'impatto sull'ambiente ai sensi degli
art. 9 e 55 LPA. Allorquando un'organizzazione abilitata a ricorrere
fa valere che una simile verifica sarebbe indebitamente stata omessa,
essa adduce una violazione dell'art. 9 LPA ed il giudizio in proposito
costituisce una questione di merito (DTF 114 Ib 353 consid. 5a; 112 Ib 306
consid. 12a, 441 consid. 7e; MATTER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
n. 19 in fine ad art. 55).
Erwägung 3
3.- Le ricorrenti non sono intervenute nella procedura
cantonale. Segnatamente esse non hanno interposto opposizione contro il
progetto dell'opera al momento del suo deposito pubblicato sul Foglio
Ufficiale del 17 maggio 1985; non risulta ch'esse si siano premurate di
informarsi circa le opposizioni interposte da privati e la sorte che il
Consiglio di Stato aveva loro riservato (decisioni del 24 settembre
1985); infine, le ricorrenti non sono neppur intervenute davanti
al Gran Consiglio. Si pone quindi il problema di sapere se da questa
mancata partecipazione alla procedura cantonale non debba esser dedotta
l'inammissibilità del ricorso.
a) Quando la legittimazione a presentare ricorsi di diritto
amministrativo è fondata sull'art 103 lett. a OG, è richiesto che
il ricorrente abbia partecipato alla pregressa procedura davanti
all'istanza inferiore e che le sue conclusioni siano state totalmente
o parzialmente respinte. A questo requisito della cosiddetta "lesione
formale" ("formelle Beschwer") si deve tuttavia tra l'altro rinunciare,
ove il ricorrente non sia stato messo in grado, senza sua colpa, di
prender parte al procedimento (DTF 108 Ib 94 segg.; 99 Ib 76/77; GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a edizione, § 15, 3.3, pag. 155; critico
nel principio, ma concorde nell'esito perlomeno ove il ricorrente sia stato
personalmente o per pubblico avviso invitato a partecipare, GRISEL, Traité
de droit administratif, pag. 900, b). Coerentemente con tale impostazione
procedurale, la giurisprudenza del Tribunale federale ha parallelamente
dedotto dall'art. 103 lett. a OG, in relazione con la nozione di parte
definita dall'art. 6 PA, l'obbligo per i Cantoni di ammettere davanti alle
loro istanze, senza porre condizioni di legittimazione più restrittive,
che sia abilitato a interporre successivamente ricorso di diritto
amministrativo in virtù dell'art. 103 lett. a OG (DTF 98 V 54 consid. 1;
101 V 123 consid. 1a; 103 Ib 147 consid. 3a; 104 Ib 381; 108 Ib 250 d;
110 Ib 40 consid. 2a). Sul filo di analoga argomentazione, l'obbligo per i
Cantoni di consentire la partecipazione è stato esteso poi anche a favore
di quelle persone, organismi o autorità che sono abilitati ad avvalersi
del ricorso di diritto amministrativo in virtù dell'art. 103 lett. c OG
(DTF 107 Ib 175 consid. 3; 109 Ib 216 consid. 2b; 110 Ib 162 consid. 2a;
112 Ib 71 consid. 2).
b) Non compiutamente chiarita nella giurisprudenza è invece la
questione di sapere se a questa facoltà degli enti legittimati secondo
l'art. 103 lett. c OG faccia riscontro anche un obbligo di partecipare alla
procedura davanti all'istanza inferiore. Per esaminarla, occorre tenere
in considerazione, oltre l'art. 103 lett. c OG, la singola disposizione
della legge specifica che introduce il diritto di ricorso, perché il
legislatore può esser stato indotto ad adottare soluzioni differenziate
secondo la materia.
Nel 1974, prima che la legittimazione delle organizzazioni fosse
estesa alla procedura cantonale (DTF 107 Ib 175), il Tribunale federale
in un caso d'applicazione dell'art. 12 cpv. 1 LPN si era chiesto se,
per permettere alle organizzazioni abilitate ad esperire ricorso di
diritto amministrativo al Tribunale federale (o ricorso amministrativo al
Consiglio federale) di far uso di questo rimedio, si dovesse considerare
che l'art. 12 cpv. 1 LPN conteneva una lacuna, da colmare riconoscendo
a questi enti anche la facoltà di partecipare alla procedura cantonale e
di provocare così un giudizio di ultima istanza, oppure se non si dovesse
entrare nel merito del ricorso di diritto amministrativo da loro proposto
rinunciando all'esigenza del previo esaurimento delle istanze cantonali,
contrariamente a quanto richiede l'art. 98 lett. g OG. Il problema fu
allora lasciato aperto, perché il ricorso di diritto amministrativo era
irricevibile per altre ragioni (DTF 100 Ib 452/53 consid. 4).
Nel 1983, il Tribunale federale, sempre a proposito dell'art. 12
cpv. 1 LPN, ha riconosciuto a due organizzazioni nazionali, che non
avevano partecipato alla procedura cantonale, la veste per proporre
ricorso di diritto amministrativo contro una decisione di ultima istanza
cantonale, osservando che l'art. 98 lett. g OG esige bensì che la decisione
cantonale impugnata sia di ultimo grado, ma che l'art. 12 cpv. 1 LPN
non prescrive alle organizzazioni di esaurire esse stesse le istanze
cantonali (DTF 109 Ib 216 segg., consid. 2b, sentenza del 6 dicembre
1983). Questa sentenza fa riferimento a DTF 100 Ib 452/53 consid. 4, che
aveva posto il problema senza risolverlo, ed evoca le opinioni di MACHERET
("La qualité pour recourir, clef de la juridiction constitutionnelle et
administrative du Tribunal fédéral", RDS 94/1975 II pagg. 185/86) e di
RIVA (Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen,
Diss. Berna 1980, pagg. 105/106), omettendo tuttavia a torto di precisare
che questi autori avevano proposto altre soluzioni, ed in particolare che
RIVA considerava necessaria, in linea di principio, una lesione formale
delle organizzazioni. Per esser completi va ancora sottolineato che, come
risulta dalla sentenza (ibidem, pag. 125), l'esaurimento delle istanze
cantonali era stato provocato da organizzazioni locali, analogamente
al precedente caso non pubblicato Ligue suisse pour la protection de la
nature c. Vaud, nel quale sul piano cantonale era intervenuta la sezione
cantonale della stessa Lega, espressamente legittimata dal diritto
cantonale (sentenza inedita 1o giugno 1983, consid. 3a).
La giurisprudenza di DTF 109 Ib 216 che rinuncia per l'art. 12
cpv. 1 LPN al requisito della lesione formale è stata per questa
disposizione ripresa da GRISEL (op.cit. pag. 908) ed estesa da LORETAN (Die
Umweltverträglichkeitsprüfung, Diss. Zurigo 1985, pag. 169) all'art. 55
LPA, ma criticata da TRÜEB (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und
Lärm, Diss. Zurigo 1990, pag. 167 e nota 68 ivi), anche se quest'autore,
per agevolare alle organizzazioni di importanza nazionale il loro compito,
considera come sufficiente l'intervento nella procedura cantonale delle
loro sezioni locali o regionali (loc. cit.), analogamente a quanto già in
precedenza auspicato da RIVA (op.cit. pag. 105) ed a quanto sostanzialmente
aveva ritenuto lo stesso Tribunale federale nella sentenza citata del 1o
giugno 1983.
c) In questo contesto giova tuttavia osservare che se il legislatore
della LPN nel 1966 - prima quindi della riforma dell'OG e dell'introduzione
della PA - ha introdotto per le organizzazioni nazionali il diritto
di ricorso sul piano federale omettendo di esprimersi circa la loro
partecipazione alla precedente procedura cantonale, esso ha però
contemporaneamente abilitato quelle stesse organizzazioni nella procedura
di espropriazione retta dal diritto federale a presentare opposizioni
e domande fondate sugli art. 9 e 35 LEspr (art. 12 cpv. 3 LPN). Per
tale materia, attinente alla protezione del paesaggio, il legislatore ha
quindi implicitamente richiesto che le organizzazioni intervengano sin
dall'apertura del procedimento - cioè dal deposito dei piani (art. 30
LEspr) - dal momento che il ritardo nel presentare opposizione o domande
di modifica dei piani comporta perenzione (art. 39, 40 LEspr; DTF 112 Ib
549 consid. 1c; 111 Ib 29 e rinvii; cfr. inoltre in materia di strade
nazionali, ove l'approvazione del progetto esecutivo (art. 26, 27 LSN)
assume le funzioni dell'opposizione del diritto espropriativo (DTF 112 Ib
549 consid. 1a). Si può, pertanto, dedurre da questa circostanza che il
legislatore della LPN non ha quantomeno inteso erigere a principio generale
che le organizzazioni siano libere d'intervenire a loro gradimento solo
all'ultimo stadio del procedimento.
d) La LPA, entrata in vigore il 1o gennaio 1985, ha introdotto per le
organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente, fondate da almeno
dieci anni, il diritto di aggravarsi con il ricorso amministrativo al
Consiglio federale o ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale contro decisioni cantonali o federali riguardanti la
pianificazione, la costruzione e la trasformazione di impianti fissi
soggetti all'esame dell'impatto sull'ambiente di cui all'articolo 9 in
quanto tali rimedi siano contro di esse ammissibili (art. 55 cpv. 1
LPA). Nel contempo, tali organizzazioni sono state autorizzate ad
avvalersi dei "rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale" ("von den
Rechtsmitteln im kantonalen Bereich Gebrauch zu machen" - art. 55 cpv. 3
LPA). Nel messaggio del 31 ottobre 1979 il Consiglio federale (art. 49
del progetto) aveva proposto un testo analogo, ma privo del requisito
della durata minima e senza la menzione della facoltà di intervenire
nella procedura cantonale (FF 1979 III 736 n. 338 in fine, 789, 815). La
disposizione ha dato luogo a vivaci dibattiti parlamentari: approvata dal
Consiglio nazionale nella versione odierna elaborata dalla maggioranza
della sua commissione, ma respinta dal Consiglio degli Stati, essa venne
riconfermata dalla Camera del popolo, questa volta a larga maggioranza e
con appello nominale, ed infine accettata anche dalla Camera dei Cantoni
(Boll.Uff. CN 1982, 462/76; 1983, 1183/98; CS 1983, 322/32, 520/23).
Disparati motivi furono nei dibattiti addotti tanto per abolire o
restringere maggiormente il diritto di ricorso delle organizzazioni, quanto
per allargarlo o estenderlo alle organizzazioni cantonali o regionali:
così l'argomento federalista ed il rispetto delle autonomie locali; la
questione della legittimazione democratica di queste organizzazioni e lo
scrupolo di non mostrare diffidenza verso le autorità; il presupposto di
un interesse specifico che fondi l'abilitazione a ricorrere e l'utilità
di consentire una surrogazione del privato cittadino a difesa di beni
collettivi privi di titolari specifici; il timore di uso eccessivo della
facoltà di ricorso e l'esempio della moderazione con cui le organizzazioni
si erano sin allora avvalse, ma con indubbio successo, dell'art. 12 cpv. 1
LPN; il pericolo di ritardi e di costi supplementari nell'esecuzione
di opere private o pubbliche cagionati dall'esercizio di tale potestà
ricorsuale (si veda il riassunto degli argomenti dell'intervento del
Consigliere agli Stati AUBERT, Boll.Uff. CS 1983, 325 segg.). Tutti questi
vantaggi o inconvenienti - secondo le prospettive discordi di fautori
o opponenti - erano comunque riferiti, in maniera più o meno esplicita,
alle ripercussioni paventate o auspicate sulle procedure cantonali, anche
se il dibattito si focalizzò naturalmente sul principio stesso del diritto
di ricorrere sancito dal cpv. 1. Il terzo capoverso dell'art. 55 (allora
49), inserito dalla Commissione del Consiglio nazionale, non suscitò
dibattiti particolari: per la sua interpretazione sussidiano tuttavia gli
interventi dei relatori Schmid e Petitpierre (Boll.Uff. CN 1982, 474,
473). Da essi traspare l'intenzione del legislatore di conferire alle
organizzazioni, dissipando le incertezze che sussistevano nella LPN,
la qualità per agire anche al livello cantonale, e questo non solo per
evitare che errori divenissero irreparabili per il mancato esercizio
di rimedi di diritto davanti alle istanze inferiori ed il conseguente
difetto di una decisione impugnabile (Schmid, 472), ma anche per ragioni
di economia, che impongono "que ceux qui ont des objections à faire valoir
le fassent le plus tôt possible dans la procédure, si possible encore
devant les autorités cantonales..." agendo "sur des objets limités dans
le cadre de la hiérarchie des tribunaux administratifs ou des recours
administratifs que nous connaissons parfaitement en ce qui concerne
les recours individuels..." (Petitpierre, pagg. 473 e 474). Se ne deve
concludere che l'introduzione dell'art. 55 cpv. 3 LPN non fu intesa
semplicemente come la codificazione di principi che la giurisprudenza del
Tribunale federale aveva elaborato o stava elaborando (MATTER, op.cit.,
n. 28 all'art. 55; TRUEB, op.cit., n. 11.4.6), ma intendeva sottolineare
l'unità del procedimento e l'opportunità di un intervento precoce delle
organizzazioni investite della tutela ambientale, proprio per potenziarne
l'utilità e l'efficacia.
A queste indicazioni risultanti dai materiali legislativi si aggiunge
un'altra considerazione. Introducendo la facoltà delle organizzazioni
nazionali di avvalersi dei rimedi nell'ambito del diritto cantonale,
il legislatore ha codificato il corrispondente obbligo per i Cantoni
di ammetterle davanti alle loro istanze. Ma ciò non significa ch'esso
abbia inteso privare i Cantoni della competenza loro costituzionalmente
spettante di stabilire la procedura e di regolare con essa anche codesto
intervento, alla condizione - beninteso - che la normativa cantonale
non abbia per effetto di vanificare o intralciare l'applicazione del
diritto federale, rendendo per le organizzazioni nazionali impossibile o
eccessivamente difficile l'esercizio efficiente del compito di cui sono
investite per volontà del legislatore federale. Rispettate che siano
queste condizioni, si deve quindi ritenere che l'art. 55 cpv. 1 e 3 LPA
non solo accorda alle titolari la facoltà, ma fa loro anche dovere di
partecipare alla procedura cantonale. L'accresciuto dovere di diligenza
che ciò comporta trova d'altronde riscontro nel compito di interesse
pubblico che le organizzazioni nazionali hanno costantemente rivendicato
e che il legislatore ha loro riconosciuto; alla predisposizione delle
strutture e degli accorgimenti necessari per consentire tale intervento
non si oppongono ostacoli insormontabili, quando si avverta che le
organizzazioni possono avvalersi delle loro istituzioni regionali o locali,
sovente legittimate dal diritto cantonale, e che possono agire in loro
vece a detto livello. Questa interpretazione dell'art. 55 cpv. 3 LPN
tiene d'altra parte conto della necessità - pure di eminente interesse
pubblico - che le procedure di approvazione di opere pubbliche o private,
soggette per la loro importanza sotto il profilo delle ripercussioni
ambientali all'esame dell'impatto secondo l'art. 9 LPA, si svolgano
in modo spedito per evitare rincari, e nello stesso tempo favorisce le
esigenze della coordinazione. Un'interpretazione contraria dell'art. 55
LPA equivarrebbe invece a riconoscere che questa disposizione racchiude
per le organizzazioni la prerogativa di adire - a loro piacimento -
il Tribunale federale come istanza unica: una conseguenza che non può
esser accettata né sotto il profilo del carico che ne deriverebbe per il
supremo tribunale, né sotto il risvolto dell'efficacia dell'intervento a
tutela della protezione ambientale di cui le organizzazioni sono investite.
e) Ne segue che il diritto di ricorso sancito dall'art. 12 cpv. 1
LPN e quello previsto dall'art. 55 cpv. 1 LPN devono esser intesi nella
stessa maniera, non solo per gli evidenti legami fra le materie rette
dalle due leggi, o ancor più per le visibili e strette similitudini fra
la legittimazione accordata dall'una e dall'altra disciplina, ma anche
perché la capacità ricorsuale inerente alla protezione della natura e
del paesaggio è stata il termine di confronto utilizzato dal legislatore
nel definire, adattare e introdurre la norma dell'art. 55 LPA, e perché le
precisazioni desumibili da quest'ultima e più recente norma si ripercuotono
sull'altra.
Una distinzione meticolosa tra l'art. 55 LPA e l'art. 12 LPN sarebbe
d'altronde, per le cennate ragioni, difficilmente praticabile; inoltre,
il risultato cui si perviene consente di eliminare ogni discordanza
interpretativa tra il primo ed il terzo capoverso dell'art. 12 LPN
(supra, c), e permette ai Cantoni di adottare, per l'approvazione di
importanti opere pubbliche, come in casu la rete stradale cantonale,
soluzioni analoghe a quelle previste dal diritto federale.
Di conseguenza, allorché il diritto di ricorrere previsto dall'art. 103
lett. c OG sia desunto dall'art. 55 cpv. 1 LPA o dall'art. 12 cpv. 1
LPN, oppure da entrambe queste disposizioni, occorrerà di regola che
l'organizzazione ricorrente abbia partecipato alla procedura davanti
all'ultima istanza cantonale. Per ovviare al rischio che essa non sia stata
posta convenientemente in grado di intervenire nella procedura cantonale,
bastano i principi che la giurisprudenza del Tribunale federale ha adottato
in relazione al requisito della lesione formale nonché le esigenze a cui
il diritto di procedura cantonale deve piegarsi per rispettare la facoltà
di partecipazione delle organizzazioni garantita dal diritto federale.
f) A favore della partecipazione delle organizzazioni alla procedura
cantonale in simili casi depone inoltre un ulteriore motivo. Il discusso
progetto della circonvallazione di Medeglia è infatti un piano di
utilizzazione speciale a norma della giurisprudenza (DTF 112 Ib 166
consid. 2b e richiami; 111 Ib 14 consid. 3b), la cui approvazione deve
soggiacere al riesame completo da parte di almeno un'autorità (art. 33
cpv. 3 lett. b LPT; DTF 114 Ia 235 consid. 2b, 247 consid. 2b e rinvii;
114 Ib 88). Solo le procedure cantonali, cui questa regola s'impone,
sono in grado di adempiere sotto ogni rispetto simile esigenza (cfr. la
disciplina sostanzialmente analoga del diritto vodese DTF 112 Ib 168
consid. 4c). Davanti al Tribunale federale come giudice amministrativo
possono invero essere addotti la violazione del diritto federale,
compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, e l'accertamento
incompleto o inesatto di fatti rilevanti, con la restrizione risultante
dall'art. 105 cpv. 2 OG (art. 104 lett. a e lett. b OG). Il motivo
dell'inadeguatezza, che ricade nella competenza degli organismi cantonali,
è invece escluso (art. 104 lett. c OG, DTF 112 Ib 549 consid. 1d); inoltre
il Tribunale federale, nell'esperire la cognizione attribuitagli, dà prova
di riserbo qualora si tratti di valutare circostanze locali, tecniche o
specialistiche, meglio conosciute e comprese dalle autorità precedenti
(ibidem, DTF 112 Ib 428 consid. 3 e citazioni). L'esigenza di una piena
tutela giuridica, iscritta nel diritto federale, è perciò compiutamente
ossequiata solo facendo capo ai rimedi istituiti dai Cantoni. Altrimenti
il principio dell'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT sarebbe disatteso, ogni
qualvolta si muovano censure a piani di utilizzazione fondati sulla LPT o
sulle norme esecutive federali e cantonali, accordando la possibilità di
ricorrere direttamente alla massima giurisdizione senza prima avere adito
i gradi anteriori. Una rinuncia all'esaurimento dei mezzi disponibili
sul piano cantonale, impugnative di cui sono ammesse a valersi anche le
organizzazioni che si preoccupano di tutelare l'ambiente e la natura,
contraddirebbe la disposizione di legge e non garantirebbe alle ricorrenti
un riesame completo delle critiche addotte.
g) Le considerazioni svolte qui sopra - sia precisato per evitare
equivoci - non concernono direttamente le procedure istituite dai Cantoni
a proposito delle costruzioni erette fuori delle zone edificabili secondo
l'art. 24 LPT. Qualora il legislatore cantonale intenda prevedere un
obbligo di partecipazione a carico delle organizzazioni legittimate in
virtù degli art. 12 LPN e 55 LPA, egli dovrà vegliare a che l'adempimento
dei compiti attribuiti a codesti organismi non sia reso impossibile
o eccessivamente intralciato, vanificando così il diritto di ricorrere
sancito dalle due cennate disposizioni del diritto federale: segnatamente
un'eventuale esclusione dal procedimento cantonale di ricorso non potrà
esser comminata né aver effetto prima che sia intervenuta la pubblicazione
dell'autorizzazione eccezionale nell'organo ufficiale cantonale ai sensi
dell'art. 25 cpv. 2 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio
del 2 ottobre 1989 (OPT-RS 700.1).
h) Infine, le considerazioni che precedono non concernono neppure
il diritto di ricorso delle autorità federali (Dipartimento competente o
divisione competente dell'Amministrazione federale) previsto dall'art. 103
lett. b OG: l'esercizio di un tale diritto, che concretizza una funzione di
vigilanza spettante alla Confederazione, non può esser subordinato ad una
preventiva partecipazione al procedimento davanti all'istanza inferiore,
come d'altronde risulta esplicitamente dall'obbligo di notificazione
della decisione impugnabile sancito dall'art. 103 lett. b ultima frase OG.
Erwägung 4
4.- Come rilevato, le associazioni insorgenti non sono intervenute
davanti a nessuna autorità cantonale. D'altra parte, risulta che le forme
di divulgazione previste dalla legislazione ticinese, che ricalca in
larga misura per le strade cantonali il sistema adottato dal legislatore
federale per le strade nazionali, non sono in contrasto, per quanto
riguarda la possibilità di intervento nella procedura, qui determinante,
con le esigenze poste dall'art. 55 cpv. 3 LPA e dalla giurisprudenza del
Tribunale federale.
In particolare, si deve ritenere che la procedura di opposizione
istituita dal diritto cantonale sulla stregua di quella prevista per le
SN rientra nella nozione larga dei "rimedi giuridici previsti dal diritto
cantonale" ("Rechtsmittel im kantonalen Bereich") di cui all'art. 55 cpv. 3
LPA (cfr. TRUEB, loc.cit., n. 11.1.5 pag. 168). Si volesse lasciar aperta
la questione di sapere se le organizzazioni oggi ricorrenti potessero
astenersi dall'intervenire a questo stadio della procedura ed attendere
che il Consiglio di Stato si fosse pronunciato, si dovrebbe allora
ritenere che incombeva loro l'obbligo di interessarsi tempestivamente
per conoscere se e quale decisione il Consiglio di Stato avesse adottato,
dal momento ch'esse non potevano ignorare che una simile decisione doveva
intervenire. Ciò avrebbe dato loro la possibilità di impugnare la decisione
del Governo davanti al Gran Consiglio, tenuto in virtù della giurisprudenza
del Tribunale federale (DTF 103 Ib 147 consid. 3a) e dell'art. 55 cpv. 3
LPA a dichiarare ricevibile il loro gravame, anche se la legislazione
cantonale legittima soltanto i comuni. Per tutelarsi d'altronde contro
il pericolo che il Gran Consiglio rifiutasse di entrare in materia
e che tale punto di vista fosse - contro ogni aspettativa - protetto
dal Tribunale federale, le associazioni avrebbero potuto introdurre
ricorso cautelare anche contro la decisione del Governo. Il ricorso di
diritto amministrativo deve quindi esser dichiarato inammissibile per la
totale inazione delle ricorrenti nella procedura cantonale e la carenza,
pertanto, del requisito di una lesione formale. In simili condizioni,
è superfluo esaminare se le organizzazioni ricorrenti, e segnatamente
l'AST, adempiano le altre condizioni stabilite dall'art. 55 LPA; anche
la questione di merito di sapere se l'art. 9 LPA fosse applicabile alla
controversa correzione della strada cantonale può rimanere aperta.