BGE 116 IB 228
116 Ib 228
30. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
25. Juli 1990 i.S. Regierungsrat des Kantons Aargau gegen St. und
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Raumplanung; Ausnahmebewilligung.
1. Prüfungsprogramm bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen (E. 2).
2. Art. 24 Abs. 1 RPG; Bewilligung für ein Stöckli.
- Wohnraum für Betagte, die ein Leben lang in der Landwirtschaft
gearbeitet haben, ist standortgebunden (E. 3a).
- Im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG ist
zu prüfen, ob dieser Wohnraum im bestehenden Wohnhaus geschaffen werden
kann. Erst wenn dies zu verneinen ist, kann der Neubau eines Stöcklis
bewilligt werden (E. 3b).
3. Grundsatz der Rechtsgleichheit.
Das Bundesgericht ist an eine bundesrechtswidrige Praxis der Kantone
nicht gebunden, sondern es hat der gesetzeskonformen Rechtsanwendung zum
Durchbruch zu verhelfen (E. 4).
Sachverhalt
A.- St. ist Eigentümer eines ausserhalb der Bauzone gelegenen
Landwirtschaftsbetriebes in der Gemeinde Schlossrued. Im Hinblick auf
die vorerst pachtweise Hofübergabe an seinen Sohn und die Schaffung
von getrenntem Wohnraum für die abtretende Generation reichte er
ein Baugesuch ein für eine separate Stöcklibaute. Am 14. Januar 1987
verweigerte die Baugesuchszentrale des Baudepartements des Kantons Aargau
die Zustimmung mit der Begründung, dass sich der an sich zulässige
Altenteil im bestehenden Gebäude realisieren lasse und deshalb eine
separate Stöcklibaute nicht bewilligt werden könne. In der Folge wies
der Gemeinderat Schlossrued das Baugesuch ab.
Gegen diese Bauverweigerung erhob St. erfolglos Beschwerde beim
Regierungsrat des Kantons Aargau. Das hierauf angerufene Verwaltungsgericht
des Kantons Aargau hiess indessen die Beschwerde von St. gut und stellte
fest, "dass das Bauvorhaben nicht wegen Fehlens der Voraussetzungen von
Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG)
abgelehnt werden" dürfe.
Der Regierungsrat führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 2. Mai
1989 sei aufzuheben und die Baubewilligung für das neue Einfamilienhaus
(Stöckli) zu verweigern.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Bei einem Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen ist nach der
Rechtsprechung zunächst zu prüfen, ob es zonenkonform ist und ihm demnach
eine ordentliche Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG erteilt werden kann.
Trifft dies nicht zu, stellt sich die Frage, ob es als Ausnahme gestützt
auf Art. 24 RPG zu bewilligen ist (BGE 115 Ib 297 mit Hinweisen). Das
Bauvorhaben des Beschwerdegegners liegt im Land- und Forstwirtschaftsgebiet
der Gemeinde Schlossrued (vgl. § 129 des Baugesetzes des Kantons Aargau
vom 2. Februar 1971, BauG). Dieses stellt keine Landwirtschaftszone im
Sinne von Art. 16 RPG dar, weshalb das Verwaltungsgericht sich zu Recht
darauf beschränkte zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung
einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erfüllt seien (BGE 111 Ib 215
f.; Entscheid des Bundesgerichts vom 13. Juni 1989, in ZBl 91/1990 S. 359,
E. 3a).
Erwägung 3
3.- Unbestritten ist, dass für das Bauvorhaben Art. 24 Abs. 2
RPG nicht anwendbar ist, da es sich um eine Neubaute handelt. Eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der
Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a)
und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen
(lit. b). Beide Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 115
Ib 299 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit darf nach der bundesgerichtlichen
Praxis nur dann bejaht werden, wenn eine Baute aus technischen oder
betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf
einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dabei beurteilen
sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder
auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf
die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Bauten,
die der Landwirtschaft dienen und betrieblich notwendig sind, werden
ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich als standortgebunden anerkannt,
soweit sie nicht in einer Landwirtschaftszone liegen und wegen
ihrer Bodenabhängigkeit ohnehin zonenkonform sind. Dabei sind an die
Erfordernisse der Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen.
Der landwirtschaftliche Zweck darf nicht bloss Vorwand sein, um ein
Bauvorhaben zu realisieren, das für die Bewirtschaftung des Bodens nicht
erforderlich ist (BGE 115 Ib 299 E. a mit Hinweisen). Folglich ist in
jedem Fall anhand eindeutiger Kriterien zu prüfen, ob der Gesuchsteller ein
objektiv begründetes Bedürfnis, ausserhalb der Bauzone Wohnsitz zu nehmen,
nachweisen kann. Es ist zu untersuchen, ob die ständige Anwesenheit des
Gesuchstellers im Landwirtschaftsbetrieb notwendig ist. Reine Wohnbauten
ausserhalb der Bauzone sind nur zu rechtfertigen, wenn diese im Hinblick
auf die Bedürfnisse der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung unentbehrlich
erscheinen. Das Vorrecht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, bleibt
einem relativ engen Personenkreis vorbehalten, nämlich der bäuerlichen
Bevölkerung, welche unmittelbar in der Landwirtschaft tätig ist, den
Hilfskräften und deren Familienangehörigen sowie den Betagten, welche
ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig waren (BGE 112 Ib 261 f.;
unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 28. März 1990 i.S. S.,
E. 2a; vom 29. Juni 1988 i.S. R., E. 3a; vom 26. Mai 1988 i.S. B.,
E. 2a). In diesem Sinne ist Wohnraum für die abtretende Generation
als standortgebunden zu betrachten. Es kann einem betagten Bauern
nicht zugemutet werden, seinen Hof im Hinblick auf die Aufgabe der
landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verlassen. Im übrigen kann dadurch
die bäuerliche Sozialstruktur aufrechterhalten bleiben, zu der auch das
Verbleiben des abtretenden Landwirts auf dem Hofe gehört. Dieser kann
weiterhin wertvolle Dienste für die Bewirtschaftung des Hofes leisten, sei
es mit Besorgungen, mit Ratschlägen, in Zeiten grosser Arbeitsbelastung
oder angesichts besonderer Umstände wie Krankheit oder Militärdienst
(Urteil des Bundesgerichts vom 24. November 1978, in ZBl 80/1979, S. 483;
PETER KELLER, Neubauten in der Landwirtschaftszone, Diss. Bern 1987,
S. 84 f.).
Beim Hof des privaten Beschwerdegegners handelt es sich
unbestrittenermassen um einen existenzsichernden und lebensfähigen
Familienbetrieb. Er setzt die Anwesenheit der Bewirtschafter voraus,
und der Anspruch auf Wohnraum für die abtretende Generation wird auch
vom Regierungsrat nicht bestritten. Der benötigte Wohnraum ist daher als
standortgebunden im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG zu betrachten.
b) Damit das Bauvorhaben des Beschwerdegegners bewilligt werden kann,
dürfen ihm keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1
lit. b RPG). Dies ist aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung zu
prüfen, in die sowohl öffentliche als auch private Interessen einzubeziehen
sind (BGE 114 Ib 130; 112 Ib 120). Alle sich widerstreitenden Interessen
müssen vollständig berücksichtigt und deren Gewichtung mit sachgerechten
Erwägungen begründet werden (BGE 113 Ib 154; 112 Ib 428). Lenkender
Massstab der Interessenabwägung bilden hauptsächlich die Planungsziele
und Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes (Art. 1 und 3 RPG; 114 Ib
272 E. 3b mit Hinweisen). Diese bezwecken unter anderem, das Kulturland
und das Siedlungsgebiet zu trennen, den Siedlungsraum zu beschränken und
das Land ausserhalb des baulichen Bereichs grundsätzlich von Überbauungen
freizuhalten (Art. 3 Abs. 2 und 3 RPG; BGE 114 Ib 319 E. 4a). Damit soll
der Zersiedlung der Landschaft entgegengewirkt werden. Weiter sollen
der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes erhalten
bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG; BGE 114 Ia 375 f.). Selbst wenn wie
hier Wohnraum für die abtretende Generation als standortgebunden zu
betrachten ist, bedeutet dies noch nicht, dass der Neubau eines Stöcklis
ohne weiteres zulässig wäre. Kann nämlich der benötigte Wohnraum im
bestehenden Wohnhaus integriert werden, so tritt er nach aussen baulich
nicht in Erscheinung, und die landwirtschaftlichen Interessen sowie das
Ziel, Land ausserhalb der Bauzonen von Überbauungen freizuhalten, werden
kaum beeinträchtigt. Steht genügender Wohnraum nicht bereits zur Verfügung,
ist solcher in erster Linie durch den Ausbau des bestehenden Bauernhauses
oder durch einen entsprechenden Anbau zu schaffen. Erst wenn der Einbau
zusätzlichen Wohnraums im bestehenden Gebäude aus objektiven Gründen nicht
möglich ist, stellt sich die Frage, ob der Neubau eines Stöcklis, also
einer eigenständigen Wohnbaute für die abtretende Generation, bewilligt
werden kann (PETER KELLER, aaO, S. 86). Im Rahmen der Interessenabwägung
muss daher nach einer Lösung gesucht werden, die sich mit den Zielen
der Raumplanung am besten verträgt, d.h. die eine möglichst geringe
Beeinträchtigung der raumplanerischen Interessen nach sich zieht. Diesen
öffentlichen Interessen sind die privaten Interessen des Gesuchstellers
entgegen zu stellen.
Das Verwaltungsgericht prüfte in seinem Entscheid zwei Varianten, mit
welchen der für die abtretende Generation benötigte Wohnraum geschaffen
werden könnte. Zur Diskussion standen ein Umbau des bestehenden Wohnhauses
(Variante Giessen) und ein Neubau eines Stöcklis. Das Gericht stellte
dabei fest, dass der Umbau technisch problemlos machbar sei. Trotzdem kam
es zum Schluss, der vom Beschwerdegegner geplante Neubau eines Stöcklis
könne bewilligt werden, da es der Kosten- und Finanzierungsfrage ein
erhebliches Gewicht beigemessen hat. Es ging davon aus, dass bei der
Umbauvariante ein Betrag von rund Fr. 450'000.-- durch Fremdfinanzierung
aufgebracht werden müsste, während das kostengünstigere Projekt einer
freistehenden Stöcklibaute mit einer Fremdfinanzierung von Fr. 200'000.--
bis Fr. 250'000.-- für den Beschwerdegegner finanziell tragbarer sei,
wobei sich hier namentlich auch die Eigenleistungsmöglichkeiten eher
besser darstellten als bei einem Umbau und keine Umquartierungskosten
entstünden. Wenn dem leistungsfähigen Familienbetrieb eine Stöckliwohnung
oder -baute zugebilligt werde, so stünden hinter einer solchen Praxis in
erster Linie öffentliche, auf das agrarpolitische Leitbild ausgerichtete
Interessen wie namentlich etwa die Erleichterung des Generationenwechsels,
die Verhinderung der Landflucht usw. Dieser Zielsetzung widerspreche es,
auf der nicht finanzierbaren Einbauvariante zu beharren, wenn andererseits
die - unter dem Finanzierungsaspekt verkraftbare - Möglichkeit bestehe,
ein freistehendes Stöckli zu errichten. Hauptsächlich aus diesen Gründen
hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde von St. gutgeheissen.
Unbestritten ist, dass der benötigte Wohnraum für die abtretende
Generation durch Umbau des bestehenden Wohnhauses des Beschwerdegegners
geschaffen werden könnte. Wie erwähnt, hat das Verwaltungsgericht trotzdem
den geplanten Neubau eines Stöcklis als zulässig erklärt. Es fragt sich
daher, ob es mit den dargelegten öffentlichen Interessen vereinbar sei,
diesen Neubau aus den vom Verwaltungsgericht angeführten privaten,
finanziellen Interessen zu bewilligen, obwohl der fragliche Wohnraum
im bestehenden Gebäude integriert werden könnte. Diese Frage ist zu
verneinen, da die finanziellen Interessen bei der Interessenabwägung
nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG nicht ausschlaggebend sein können. Wie
das Bundesgericht schon wiederholt im Zusammenhang mit kommunalen
Nutzungsplanungen festgehalten hat, müssen solche Interessen in der
Regel hinter die öffentlichen Interessen zurücktreten, ansonsten die
Ziele der Raumplanung nicht verwirklicht werden könnten (BGE 114 Ia
369 mit Hinweisen). Dieser Grundsatz gilt auch in Fällen wie dem
vorliegenden. Dass der verfassungsrechtliche Schutz der Landwirtschaft
gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b und c BV ebenfalls Raumplanungsrecht
bildet (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Einleitung, N. 16), steht dazu
nicht im Widerspruch. Vielmehr wäre eine Zulassung neuer Bauten aus
finanziellen Gründen mit den öffentlichen Interessen an der Schonung der
Landschaft, der Freihaltung des Nichtsiedlungsgebietes und der Erhaltung
der Landwirtschaftszone als Produktionsfläche nicht vereinbar. Zudem ist
hier wie in der Bauzone in Kauf zu nehmen, dass den Wohnbedürfnissen
nicht in jedem Fall ideal entsprochen werden kann. Auch Wohnungen in
Obergeschossen und gewisse andere Unannehmlichkeiten schliessen deshalb
den Einbau einer Alterswohnung ins bestehende Wohnhaus nicht aus. Kann
aber der benötigte Wohnraum im bestehenden Gebäude geschaffen werden,
so käme eine separate Stöcklibaute nur dann in Frage, wenn sich ein
Umbau aus anderen als rein finanziellen Gründen als unzumutbar darstellen
würde. Dies könnte etwa bei einem unvernünftigen Sanierungsaufwand, bei
einer zu grossen baulichen Verdichtung des bestehenden Wohnhauses oder
bei sachlich und funktionell nicht gerechtfertigten Dachausbauten der
Fall sein. Die Kostendifferenz zwischen einem Umbau und einem Neubau
wäre gegebenenfalls ein Indiz für bauliche oder funktionelle Gründe,
die einem Umbau entgegenstehen. Derartige andere Gründe liegen aber im
hier zu Diskussion stehenden Fall nicht vor. Der Beschwerdegegner kann
zudem aus dem von ihm geltend gemachten Umstand, dass ca. 1962 ein zum Hof
gehörendes Gebäude mit Wohnraum abgerissen worden sei, nichts zu seinen
Gunsten ableiten, besteht doch eine Besitzstandsgarantie für eine vor
mehr als 20 Jahren abgebrochene Baute und ein Recht der alten Baustelle
offensichtlich nicht (vgl. ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau,
Aarau 1985, Nr. 4d zu § 224; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht,
Bern 1984, S. 182).
Aus diesen Erwägungen folgt, dass die privaten finanziellen Interessen,
die für den Neubau eines Stöcklis sprechen und die durchaus verständlich
sind, hinter die gewichtigen öffentlichen Interessen zurückzutreten
haben. Dies gilt hier um so mehr, als der Wohnraum im bestehenden Wohnhaus
integriert werden könnte, womit die raumplanerischen Interessen weniger
stark beeinträchtigt würden. Das Bauvorhaben kann daher gestützt auf
Art. 24 Abs. 1 RPG nicht bewilligt werden, weshalb die Beschwerde in
diesem Punkt gutzuheissen ist.
Erwägung 4
4.- Das Verwaltungsgericht und der Beschwerdegegner nennen verschiedene
Fälle, in denen offenbar Neubauten ausserhalb der Bauzonen bewilligt
worden sein sollen. Sie vertreten die Auffassung, dass eine Verweigerung
der vorliegenden Ausnahmebewilligung im Vergleich zu diesen Fällen einen
Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit bedeuten würde. Die
erwähnten Vergleichsobjekte werden indessen bis auf den Fall Lüscher ohne
Bezeichnung der entscheidrelevanten Tatsachenelemente angeführt, so dass
in dieser Hinsicht auf die Rüge der Ungleichbehandlung mangels Begründung
nicht eingetreten werden kann. Den Fall Lüscher hat der Regierungsrat schon
beim seinerzeitigen Entscheid als Grenzfall bezeichnet, und es besteht
kein Anlass zur Annahme, dass der Regierungsrat inskünftig eine von den
dargelegten Grundsätzen abweichende Praxis ausüben wird. Zudem wäre das
Bundesgericht an eine bundesrechtswidrige Praxis der Kantone nicht ohne
weiteres gebunden. Im Interesse der Durchsetzbarkeit einer zentralen und
ausserordentlich wichtigen Vorschrift des Bundesrechts muss es Ansprüche
auf gesetzwidrige Begünstigung verweigern und der gesetzeskonformen
Rechtsanwendung zum Durchbruch verhelfen können (BGE 108 Ia 214 E. 4a;
unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 27. Februar 1989 i.S. Th.,
E. 4d).