BGE 116 IB 169
116 Ib 169
23. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 30. Mai
1990 i.S. Einwohnergemeinde Diegten und Mitbeteiligte gegen
Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 58 USG; kantonalrechtliche Enteignung für eine Reststoffdeponie,
vorbereitende Handlungen.
Bundesrecht wird auch verletzt, wenn eidgenössisches statt
kantonales Recht angewendet wird. Entsprechende Rügen sind mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (E. 1).
Wenden die Kantone bei der Erfüllung der ihnen gemäss dem Bundesgesetz
über den Umweltschutz obliegenden Aufgaben kantonales Enteignungsrecht
an, so bleibt dieses selbständiges kantonales Recht (E. 2a). Die
Verwaltungsgerichte haben im Streitfall die Anwendung des kantonalen Rechts
auch aufgrund der Anforderungen von Art. 6 EMRK frei zu prüfen (E. 2b).
Sachverhalt
A.- Der Kanton Basel-Landschaft will im Rahmen der Standortauswahl für
eine Reststoffdeponie die hydrogeologischen Verhältnisse im Lenztälchen
untersuchen lassen. Für die Abklärungen sollen mehrere Probebohrungen
vorgenommen und Baggerschlitze ausgehoben sowie die in der Gegend bekannten
Quellen und Grundwasserfassungen während einiger Zeit überwacht werden. Auf
Ersuchen der basellandschaftlichen Bau- und Umweltschutzdirektion
teilte die Gemeinde Diegten, auf deren Gebiet das Lenztälchen liegt,
den betroffenen Grundeigentümern mit, dass ihre Grundstücke für
die umschriebenen Massnahmen beansprucht und die Sondierbohrungen,
Quellen und Grundwasserfassungen während rund zwei Jahren überwacht
würden. Mit Ausnahme eines einzigen verweigerten sämtliche Eigentümer
und sonstigen Berechtigten ihre Zustimmung zu diesem Eingriff. Der
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft erteilte hierauf mit Entscheid
vom 2. Mai 1989 gestützt auf § 15 des kantonalen Enteignungsgesetzes die
Bewilligung, "ab 31. Mai 1989 die den Grundeigentümern und Berechtigten mit
Beanspruchungstabelle und Planausschnitt eröffneten Vorbereitungshandlungen
vorzunehmen".
Gegen den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft
erhoben die Einwohnergemeinde Diegten und dreizehn weitere Grundeigentümer
entsprechend der Rechtsmittelbelehrung Beschwerde beim kantonalen
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei ersatzlos
aufzuheben. Das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft trat
nach Durchführung eines Augenscheines und Beiladung des Bundesamtes für
Umwelt, Wald und Landschaft am 20. Oktober 1989 auf die Beschwerde nicht
ein. Es erwog, dass sich der angefochtene Beschluss selbst insoweit, als
er sich auf § 15 des kantonalen Enteignungsgesetzes stütze, materiell
Bundesrecht, nämlich eidgenössisches Umweltschutzrecht vollziehe und
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden
könne; die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht sei daher nach
ständiger Praxis zu § 7 des kantonalen Gesetzes über die Rechtspflege in
Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen ausgeschlossen. Nach Eintritt
der Rechtskraft des Urteils sei die Beschwerde von Amtes wegen an das
Bundesgericht weiterzuleiten.
Der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes vom 20. Oktober
1989 ist von der Einwohnergemeinde Diegten und fünf Mitbeteiligten mit
staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV (formelle
Rechtsverweigerung) und des kantonalen Verfassungsrechtes angefochten
worden. Die Beschwerdeführer stellen den Antrag, das Urteil des
Verwaltungsgerichtes sei insoweit aufzuheben, als dieses hinsichtlich der
Rüge, § 15 Abs. 1 des kantonalen Enteignungsgesetzes sei verfassungswidrig
angewendet worden, seine Zuständigkeit verneint habe.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- In formeller Hinsicht stellt sich zunächst die Frage, ob der
Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes entgegen der Meinung der
Beschwerdeführer nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde hätte angefochten
werden müssen.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen der
in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen, welche sich auf öffentliches
Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG
in Verbindung mit Art. 5 VwVG), sofern keiner der in Art. 99-101
OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe
gegeben ist und soweit Missachtung von Bundesrecht gerügt wird
(Art. 104 lit. a OG). Dass eine Verfügung nicht allein auf Bundesrecht,
sondern auch auf kantonalem oder kommunalem Recht beruht, schliesst die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde insofern nicht aus, als die Verletzung von
unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 115 Ib 460 E. 1b,
113 Ib 397 E. 1b). Bundesrecht wird dann verletzt, wenn eine eidgenössische
Norm unrichtig ausgelegt oder angewendet wird, wenn sie zu Unrecht keine
Anwendung findet oder unzutreffenderweise auf einen bestimmten Sachverhalt
angewendet wird, der einer anderen Rechtsnorm untersteht (BGE 111 Ib 102,
nicht publ. E. 3). Ein Verstoss gegen Bundesrecht liegt somit nicht nur
vor, wenn kantonales anstelle von Bundesrecht berücksichtigt, sondern
auch, wenn eidgenössisches statt kantonales Recht angewendet wird (BGE
110 Ib 12 E. 1).
Dem Nichteintretensentscheid des basellandschaftlichen
Verwaltungsgerichtes liegt sowohl kantonales als auch Bundesrecht
zugrunde. Zwar beurteilt sich die Frage, ob das Verwaltungsgericht
auf die Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss hätte eintreten
müssen, in erster Linie nach kantonalem Recht. Indessen hat das
Gericht die Eintretensfrage davon abhängig gemacht, ob das umstrittene
Bewilligungsverfahren - auch soweit kantonales Enteignungsrecht zum Zuge
komme - in Anwendung des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes durchzuführen
sei. Der sich auf Bundesrecht stützende Entscheid hätte daher von den
Beschwerdeführern insoweit mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten
werden sollen, als sie geltend machen, über die Frage, ob die umstrittenen
hydrogeologischen Untersuchungen zulässige Vorbereitungshandlungen
darstellten, müsse nach kantonalem und nicht nach Bundesrecht befunden
werden. Dass allein staatsrechtliche Beschwerde erhoben worden ist,
schadet den Beschwerdeführern jedoch nicht, da auch die Formerfordernisse
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erfüllt sind und die eingereichte
Rechtsschrift als solche behandelt werden kann (vgl. BGE 115 Ib 352,
114 Ib 349 E. 1).
Erwägung 2
2.- Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid
unter Hinweis auf § 7 des kantonalen Gesetzes über die Rechtspflege in
Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen vom 22. Juni 1959 (VRG) aus,
dass nach konstanter Praxis diejenigen Verfügungen und Entscheide der
Beurteilung durch das kantonale Verwaltungsgericht entzogen seien, die
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht unterlägen. Stütze
sich allerdings der angefochtene Entscheid sowohl auf Bundes- als auch
auf kantonales Recht, so trete das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde
ein und nehme kraft Sachzusammenhangs eine vollumfängliche Prüfung
vor. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes hänge deshalb davon ab,
welche Normen - bundes- oder kantonalrechtliche - dem angefochtenen
Regierungsratsbeschluss richtigerweise zugrunde zu legen seien. Nun
ergebe sich aus der Zuständigkeitsordnung des Bundesgesetzes über
den Umweltschutz (USG; SR 814.01), dass den Kantonen beispielsweise
im Zusammenhang mit der Vermeidung, Verbrennung und Wiederverwertung
von Abfällen ein gewisser Spielraum zum Erlass materieller Grundsätze
verbleibe. Hinsichtlich der Entsorgung gefährlicher Abfälle beschränke
sich dagegen die Zuständigkeit der Kantone auf den Vollzug der ihnen
vom Bundesrecht übertragenen Pflichten. Wendeten die Kantone im Rahmen
dieser Vollzugsaufgaben - wie es ihnen Art. 58 Abs. 2 USG freistelle -
kantonales Enteignungsrecht an, so handle es sich ebenfalls um Vollzug von
Bundesrecht im Sinne von Art. 36 USG. Das kantonale Enteignungsrecht werde
somit in seiner Gesamtheit zu Bundesrecht, sobald es zur Verwirklichung von
Aufgaben gemäss dem Umweltschutzgesetz eingesetzt werde. Die umstrittene
Bewilligung von enteignungsrechtlichen Vorbereitungshandlungen stelle
daher, auch wenn sie in Anwendung von § 15 EntG BL ergangen sei, eine
auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung dar.
Dieser Auffassung ist jedoch nicht zu folgen.
a) Gemäss Art. 58 Abs. 1 USG können die Kantonsregierungen, wenn die
Aufgaben nach diesem Gesetz es erfordern, das Enteignungsrecht selbst
in Anspruch nehmen oder dieses Dritten übertragen. Die Kantone dürfen
in ihren Ausführungsvorschriften das Bundesgesetz über die Enteignung
anwendbar erklären mit der Einschränkung, dass anstelle des nach Art. 55
EntG zuständigen eidgenössischen Departementes die Kantonsregierung
über die streitig gebliebenen Einsprachen entscheidet (Art. 58 Abs. 2
lit. a). Enthalten die kantonalen Ausführungsbestimmungen keinen
Verweis auf das Bundesrecht und stehen keine Werke zur Diskussion,
die mehrere Kantone betreffen (Art. 58 Abs. 3 USG), so werden die
zur Erfüllung der Umweltschutz-Aufgaben benötigten Rechte nach dem
kantonalen Enteignungsgesetz erworben. Hiebei greifen nicht nur die
verfahrensrechtlichen Bestimmungen, sondern auch die materiellrechtlichen
Normen der Kantone Platz, die ihre selbständige Bedeutung haben und
diese auch im umweltschutzbedingten Verfahren behalten, soweit sie
den bundesrechtlichen Anforderungen zu genügen vermögen. Wohl hat das
Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zum gleich wie Art. 58 USG lautenden
Art. 9 des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes (GSchG) erklärt, die
Frage, ob und inwieweit das Recht zur Enteignung gewährt werden könne,
sei eine solche des Bundesrechts und nach Art. 9 GSchG zu lösen, selbst
wenn die Expropriation nach kantonalem Enteignungsgesetz durchzuführen sei
(BGE 104 Ib 200 E. 1, 93 I 203 f.; nicht publ. Entscheid vom 30. Januar
1989 i.S. Einwohnergemeinde Titterten, E. 1a). Das heisst jedoch nicht,
dass das gesamte kantonale Enteignungsrecht, sobald es der Verwirklichung
bundesrechtlicher Aufgaben diene, zu Bundesrecht werde und allein der
eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstehe. Wie in BGE 105
Ib 107 ff. im Falle einer nationalstrassenbedingten kantonalrechtlichen
Landumlegung dargelegt worden ist, werden solche Landerwerbsverfahren auch
dann nicht in blosser Anwendung des Bundesrechtes durchgeführt, wenn sie
im Interesse eines öffentlichen Werkes des Bundes angeordnet, wenn sie
mit Rücksicht auf gesamtschweizerische öffentliche Interessen vom Bunde
unterstützt oder wenn sie in bundesrechtlichen Grundsatzbestimmungen
vorgesehen werden. Gehe es bei der Beurteilung von Sachverhalten,
welche sowohl einer bundesrechtlichen Grundsatznorm als auch kantonalen
Verwaltungsvorschriften unterstünden, um die Anwendung des selbständigen
kantonalen Rechts, das die von der bundesrechtlichen Grundsatzgesetzgebung
erfasste Materie in eigenständiger Weise regle, so müsse die kantonale
Verwaltungsgerichtsbarkeit zum Zuge kommen. Allein eine solche Ordnung
vermöge die Kontrolle einheitlicher Anwendung des kantonalen Rechts zu
gewährleisten und dem föderalistischen Prinzip zu genügen (vgl. E. 1c
und 2b).
Dementsprechend ist auch hier - da die umweltschutzrechtlichen
Ausführungsvorschriften des Kantons Basel-Landschaft keine Erklärung
betreffend die Anwendbarkeit des Bundesgesetzes über die Enteignung
enthalten - der für den Bau einer Reststoffdeponie notwendige Rechtserwerb
nach selbständigem kantonalem Enteignungsrecht durchzuführen, zu welchem
auch die Bestimmung über die vorbereitenden Handlungen (§ 15 EntG BL)
gehört. Das kantonale Verwaltungsgericht ist somit zu Unrecht davon
ausgegangen, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss ausschliesslich
auf öffentlichem Recht des Bundes beruhe.
b) Stützt sich nach dem Gesagten die Bewilligung für die Vornahme
vorbereitender Handlungen sowohl auf Bundes- wie auf kantonales Recht,
so hätte das basellandschaftliche Verwaltungsgericht schon nach seiner
eigenen Rechtsprechung auf die Beschwerde gegen die gemischtrechtliche
Verfügung eintreten und kraft Sachzusammenhangs eine vollumfängliche
Prüfung vornehmen sollen. Diese Praxis stimmt mit der bundesgerichtlichen
überein, wonach die kantonalen Verwaltungsgerichte zusammenhängende,
teils kantonal-, teils bundesrechtliche Fragen auch dann umfassend zu
prüfen haben, wenn ihre Entscheide nicht allein der staatsrechtlichen,
sondern auch der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen (BGE 115 Ib
385 f., 114 Ib 351 ff. E. 4). Das Eintreten der Vorinstanz auf die Rüge
der Verletzung des kantonalen Enteignungsrechtes wird weiter auch von
Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verlangt. Nach
Art. 6 Abs. 1 EMRK hat jeder Betroffene Anspruch darauf, Streitigkeiten
"über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen", zu denen auch die
Auseinandersetzungen über die Ausübung des Enteignungsrechts zählen
(BGE 115 Ia 69 E. 2b, 114 Ia 19, 127 und dort zitierte Entscheide),
einem unabhängigen und unparteiischen Gericht zu unterbreiten, das
den angefochtenen Entscheid in einem gerechten Verfahren, d.h. in
rechtlicher und tatbeständlicher Hinsicht frei überprüft. Wäre nun die vom
Regierungsrat erteilte Bewilligung direkt beim Bundesgericht anfechtbar,
das die Anwendung des kantonalen Enteignungsrechts - sei es im Rahmen
eines staatsrechtlichen oder eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens -
nur beschränkt, einzig auf Verfassungsverstösse hin untersuchen könnte,
so würde dem Anspruch auf vollen Gerichtsschutz offensichtlich nicht
Genüge getan (vgl. BGE 115 Ia 69 f. E. 2c). Dass es hier nicht um
die Durchführung eines Enteignungsverfahrens selbst, sondern nur um
vorbereitende Handlungen geht, ändert an der Anwendbarkeit von Art. 6
EMRK nichts. Einerseits handelt es sich bei diesen Vorbereitungen um
Massnahmen, die im engen Zusammenhang mit einer zukünftigen Enteignung
stehen; andererseits führen solche Handlungen ihrerseits zu - wenn auch
nur geringfügigen - Eingriffen in private Rechte und stellen Streitigkeiten
über diese ebenfalls "des contestations sur des droits et des obligations
de caractère civil" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar.
Erwägung 3
3.- Es ergibt sich, dass der Nichteintretensentscheid des
Verwaltungsgerichtes des Kantons Basel-Landschaft in Gutheissung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufzuheben ist, und die dem Bundesgericht
übermittelte kantonalrechtliche Beschwerde an die Vorinstanz zurückgewiesen
werden muss. Da das Verwaltungsgericht die Vereinbarkeit der umstrittenen
Vorbereitungshandlungen mit dem kantonalen und dem Bundesrecht zu
prüfen haben wird, erübrigt es sich, im heutigen Verfahren auf die
von den Beschwerdeführern ebenfalls vorgetragene Rüge einzugehen, die
Bestimmung von § 15 EntG BL sei als solche schon verfassungswidrig. Das
Verwaltungsgericht wird sich im übrigen bei der Beurteilung der
Sache wohl auch mit der vom Bundesamt für Raumplanung aufgeworfenen
Frage befassen müssen, ob die vorgesehenen Massnahmen, falls sie aus
enteignungsrechtlicher Sicht zulässig sind, einer Baubewilligung bedürften
(vgl. BGE 111 Ib 105 ff.).
Erwägung 4
4.- Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist von der Erhebung von
Kosten abzusehen (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Kanton Basel-Landschaft hat
die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 159 OG).