BGE 116 IB 119
116 Ib 119
15. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
6. Juni 1990 i.S. WWF Schweiz gegen X. und Staatsrat des Kantons Freiburg
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 12 NHG und Art. 55 USG, Art. 24 RPG; Beschwerderecht der
gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen, Publikation von
Ausnahmebewilligungen.
1. Die gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen sind befugt, mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu rügen, ihr aus Art. 12 NHG hergeleitetes
Beschwerderecht sei durch die letzte kantonale Instanz missachtet worden
(E. 1).
2. Zulässigkeit der Rüge, eine Ausnahmebewilligung im Sinne
von Art. 24 RPG verstosse gegen die gemäss Art. 24sexies BV und
NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat. Das kantonale
Recht hat den Beschwerdeberechtigten die gleichen Parteirechte zu
gewähren wie das Bundesrecht. Soweit Veranlassung besteht, haben
sich die gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen jedenfalls am
letztinstanzlichen kantonalen Verfahren als Partei zu beteiligen, um
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht berechtigt zu sein
(E. 2b, c).
3. Pflicht zur Publikation von Ausnahmebewilligungen im Sinne von
Art. 24 RPG (E. 2c, d).
4. Besonderheiten der Verfahrensordnung im Kanton Freiburg betreffend
Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG (E. 3).
Sachverhalt
A.- Im Amtsblatt des Kantons Freiburg vom 31. März 1989 wurde ein
Baugesuch von X. für eine Geflügelmasthalle "Optigal" in der Haala
53, Gemeinde Bösingen, veröffentlicht. Der Ausschreibung konnte nicht
entnommen werden, dass die Baute auf einem ausserhalb der Bauzone gelegenen
Grundstück vorgesehen ist. Gegen das Bauvorhaben erhoben verschiedene
Nachbarn Einsprache (Art. 172 des Raumplanungs- und Baugesetzes des
Kantons Freiburg vom 9. Mai 1983 (RPBG)). Die Einsprachen wurden nach
einer Einigungsverhandlung aufrechterhalten. Die Gemeinde Bösingen
begutachtete das Verfahren negativ und übergab die Akten dem Bau-
und Raumplanungsamt des Kantons Freiburg. Am 22. Juni 1989 erteilte
die kantonale Baudirektion eine "Sonderbewilligung" für den Bau der
Geflügelmasthalle ausserhalb der Bauzone. Die Sonderbewilligung wurde
im Amtsblatt vom 30. Juni 1989 veröffentlicht mit dem Hinweis, das
Dossier könne beim Bau- und Raumplanungsamt während 20 Tagen von dieser
Veröffentlichung an eingesehen werden.
Gegen diese Sonderbewilligung reichte der WWF Sektion Freiburg,
handelnd in eigenem Namen und in Vertretung des WWF Schweiz, beim Staatsrat
des Kantons Freiburg Verwaltungsbeschwerde ein. Dieser lehnte es mit
Beschluss vom 20. November 1989 ab, auf die Beschwerde einzutreten. Er
sprach dem WWF die Legitimation ab, weil er, ohne eine Einsprache gegen
das Baugesuch erhoben zu haben, direkt mit einer Verwaltungsbeschwerde
in das Verfahren eingegriffen habe. Ein solches Vorgehen sei nach Art. 59
RPBG nicht zulässig.
Gegen diesen Entscheid des Staatsrats führt der WWF Schweiz
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und beantragt dessen
Aufhebung. Zudem ersucht er das Bundesgericht, den Staatsrat anzuweisen,
auf die Verwaltungsbeschwerde gegen die Erteilung der Sonderbewilligung
einzutreten.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der angefochtene Nichteintretensentscheid des Staatsrats
ist in Anwendung von Art. 24 RPG und gestützt auf diese Bestimmung
ausführendes kantonales Recht ergangen. Gegen ihn ist somit die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (Art. 34 Abs. 1 RPG, BGE 112 Ib
96 mit Hinweis, 116 Ib 9 E. 1). Der WWF Schweiz macht geltend, durch
den letztinstanzlichen kantonalen Nichteintretensentscheid (Art. 98
lit. g OG) werde das aufgrund von Art. 12 des Gesetzes über den Natur-
und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) gewährleistete Beschwerderecht der
ideellen Vereinigungen verletzt (BGE 112 Ib 71 f. E. 2). Zu dieser Rüge der
Verletzung bzw. Vereitelung von Bundesrecht ist der WWF Schweiz legitimiert
(Art. 104 lit. a OG; Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1
NHG; BGE 115 Ib 338). Auf die im übrigen form- und fristgerecht erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) Der Staatsrat begründet seinen Nichteintretensentscheid damit,
dass gemäss Art. 59 Abs. 2 RPBG sowohl der Gesuchsteller und die Gemeinde
als auch Personen und Institutionen, welche im Baubewilligungsverfahren
Einsprache erhoben hätten, zur Verwaltungsbeschwerde an den Staatsrat
gegen die Erteilung einer Sonderbewilligung nach Art. 24 RPG berechtigt
seien. Der WWF habe keine solche Einsprache eingereicht, weshalb er gegen
die Sonderbewilligung der Baudirektion nicht Verwaltungsbeschwerde an
den Staatsrat erheben könne.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts sind die gesamtschweizerischen
ideellen Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes gestützt auf Art. 12
NHG berechtigt, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht
zu rügen, eine in Anwendung von Art. 24 RPG erteilte Baubewilligung
verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV und nach den Vorschriften
des NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat (BGE 112 Ib 70
ff.). Das kantonale Recht hat sodann den gemäss Art. 103 lit. a und c
OG Beschwerdeberechtigten dieselben Parteirechte wie das Bundesrecht zu
gewähren (BGE 112 Ib 71 mit Hinweisen). In BGE 109 Ib 216 E. 2b führte das
Bundesgericht aus, Art. 12 NHG schreibe nicht vor, dass die dort genannten
Beschwerdeberechtigten den Instanzenzug im kantonalen Verfahren einzuhalten
hätten. Diese Vorschrift verlange in Verbindung mit Art. 98 lit. g OG
nur die Letztinstanzlichkeit des angefochtenen kantonalen Entscheids. Wer
in einem solchen Fall den kantonalen Instanzenzug durchlaufen habe, sei
bei der Sonderregelung von Art. 12 NHG nicht entscheidend. Im Urteil vom
25. April 1990 i.S. Associazione svizzera del traffico und Mitbeteiligte
c. Gemeinde Medeglia hat das Bundesgericht jedoch in Anwendung von Art. 55
Abs. 3 USG entschieden, die in dieser Vorschrift geregelte Berechtigung der
Umweltschutzorganisationen, von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich
Gebrauch zu machen, bedeute für diese zugleich auch eine Obliegenheit,
sich am kantonalen Verfahren als Partei zu beteiligen. Ein Verzicht auf das
Ergreifen desjenigen Rechtsmittels, das zum letztinstanzlichen kantonalen
Entscheid führe, schliesse die grundsätzlich beschwerdeberechtigten
Organisationen von der Beschwerdeführung im Bund aus. Das Bundesgericht
hat u.a. erwogen, das für die Bundesrechtspflege grundlegende Gebot der
Beteiligung am kantonalen Verfahren diene auch den Anliegen, für deren
Respektierung sich die rekursberechtigten Organisationen einsetzten. Das
Bundesgericht hatte im erwähnten Entscheid jedoch nicht zu beurteilen,
ob von Bundesrechts wegen eine Pflicht der Umweltschutzorganisationen
zur Einspracheerhebung oder Beschwerdeführung vor den unteren kantonalen
oder kommunalen Vorinstanzen bestehe, damit sie ihr bundesrechtlich
gewährleistetes Beschwerderecht nicht verwirkten. Der erwähnte Entscheid
betreffend die Gemeinde Medeglia weist in dieser Hinsicht die Besonderheit
auf, dass nach dem Strassenrecht des Kantons Tessin die Einsprache gegen
Kantonsstrassenprojekte an den Staatsrat das einzige kantonale Rechtsmittel
darstellt, welches somit direkt den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid
herbeiführt; dieses Rechtsmittel hätte die Beschwerdeführerin freilich
ergreifen müssen (Urteil des Bundesgerichts vom 25. April 1990 i.S.
Associazione svizzera del traffico und Mitbeteiligte c. Gemeinde Medeglia).
Die genannten Überlegungen zur Beschwerdeberechtigung nach Art. 55
USG gelten ebenso für die Anwendung von Art. 12 NHG. Auch bei gestützt
auf diese Vorschrift erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerden muss
die Beteiligung der gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen am
letztinstanzlichen kantonalen Verfahren (formelle Beschwer) verlangt werden
(vgl. H. R. TRÜEB, Rechtsschutz gegen Luftverunreinigungen und Lärm,
Zürich 1990, S. 166 ff.; E. RIVA, Die Beschwerdebefugnis der Natur- und
Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 104
ff.; F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983,
S. 155). Es kann indessen auch im vorliegenden Fall offengelassen werden,
ob eine Pflicht der ideellen Vereinigungen zur Einspracheerhebung oder
Beschwerdeführung vor den unteren kantonalen Vorinstanzen angenommen werden
kann (vgl. hinten E. 2d). In diesem Zusammenhang ist immerhin zu beachten,
dass bei der generellen Forderung nach der Pflicht zur Beteiligung
der gesamtschweizerischen ideellen Organisationen am baurechtlichen
Einspracheverfahren, wie sie der Staatsrat im hier angefochtenen Entscheid
zu erheben scheint, je nach den Umständen des konkreten Falles die Gefahr
der Vereitelung von Bundesrecht (Art. 12 NHG und Art. 55 USG) besteht.
c) Voraussetzung für die Beteiligung der beschwerdeberechtigten
Organisationen am kantonalen Rechtsmittelverfahren ist, dass sie von den
Vorhaben, die eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG erfordern,
überhaupt rechtzeitig Kenntnis erhalten. Die entsprechenden Bauvorhaben
müssen daher in einer Weise publiziert werden, dass sofort klar ersichtlich
ist, dass es sich dabei um Ausnahmebewilligungsprojekte im Sinne von
Art. 24 RPG handelt. Im vorliegenden Fall ist das erst mit der Publikation
der Sonderbewilligung im Amtsblatt vom 30. Juni 1989 geschehen. Wie
der Beschwerdeführer zutreffend darlegt, wurde in der Publikation des
Baugesuchs im Amtsblatt vom 31. März 1989 mit keinem Wort erwähnt, dass
die geplante Baute ausserhalb der Bauzone zu stehen komme. Der WWF erfuhr
somit erstmals mit der Publikation der Sonderbewilligung der Baudirektion
vom 22. Juni 1989 im Amtsblatt vom 30. Juni 1989, dass zur Bewilligung des
am 31. März 1989 ausgeschriebenen Bauvorhabens eine Ausnahmebewilligung
im Sinne von Art. 24 RPG notwendig war. Der WWF kann gestützt auf Art. 12
NHG von Bundesrechts wegen nur Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 24
RPG anfechten; nicht auch baurechtliche Bewilligungen im Sinne von Art. 22
RPG (Art. 34 RPG i.V.m. Art. 12 NHG). Erst die Publikation vom 30. Juni
1989 konnte ihn deshalb veranlassen, gegen das Projekt vorzugehen. Er
hat sich gegen die Sonderbewilligung der Baudirektion vom 22. Juni
1989 mit Verwaltungsbeschwerde vom 19. Juli 1989 rechtzeitig an die
im Verfahren betreffend Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG
einzige kantonale Rechtsmittelinstanz, nämlich den Staatsrat gewendet,
was in dieser Situation das in jeder Hinsicht zutreffende Vorgehen
war. Der Staatsrat hätte daher auf die Verwaltungsbeschwerde des WWF
eintreten müssen. Mit seinem Nichteintretensentscheid hat er Bundesrecht
(Art. 12 NHG i.V.m. Art. 24 und 34 RPG) verletzt (Art. 104 lit. a OG). Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gutzuheissen, und die Sache ist
zur materiellen Beurteilung an den Staatsrat zurückzuweisen.
d) Der Beschwerdeführer und das Bundesamt für Raumplanung kommen
zum gleichen Schluss unter Hinweis auf Art. 16 Abs. 2 der Verordnung
über die Raumplanung vom 26. März 1986 (RPV), wonach die Kantone
die Ausnahmebewilligung im kantonalen Publikationsorgan gesondert
anzeigen. Diese Bestimmung ist inzwischen durch den gleichlautenden
Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989
ersetzt worden. Der WWF und das Bundesamt für Raumplanung gehen davon
aus, die Publikation der Sonderbewilligung der kantonalen Baudirektion im
Sinne von Art. 24 RPG im kantonalen Amtsblatt stelle im Hinblick auf diese
bundesrechtliche Verordnungsvorschrift die für die ideellen Organisationen
massgebliche Mitteilung dar, mit welcher für sie die Frist zur Anfechtung
einer solchen Ausnahmebewilligung im kantonalen Verfahren zu laufen
beginne. Deshalb seien diese Organisationen von der Teilnahme am kantonalen
Einspracheverfahren befreit. Die Kantone könnten die gesamtschweizerischen
ideellen Vereinigungen mit dem kantonalen Verfahrensrecht zu einer solchen
Teilnahme auch nicht zwingen. Eine entsprechende Pflicht sei unzumutbar
und komme einer Vereitelung von Bundesrecht gleich. Da im vorliegenden
Fall ohnehin eine Verletzung von Bundesrecht vorliegt (vorne E. 2c),
kann hier offengelassen werden, inwieweit das kantonale Recht ohne
Bundesrechtsverletzung die gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen
im Sinne von Art. 12 NHG und Art. 55 USG verpflichten kann, sich schon im
baurechtlichen Einspracheverfahren oder im kantonalen Beschwerdeverfahren
vor einer unteren Instanz gegen ein Bauvorhaben zu wehren, damit sie ihr
bundesrechtlich gewährleistetes Beschwerderecht nicht verwirken.
Erwägung 3
3.- Im Bau- und Planungsrecht des Kantons Freiburg werden das
allgemeine Baubewilligungsverfahren und das Sonderbewilligungsverfahren im
Sinne von Art. 24 RPG getrennt voneinander durchgeführt (vgl. Art. 59 und
172 ff. RPBG). Ob diese Trennung, die deutlich auch in der umstrittenen
Sonderbewilligung der Baudirektion vom 22. Juni 1989 zum Ausdruck
kommt, mit der von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 24
RPG geforderten umfassenden Interessenabwägung und der aufgrund des
materiellen Bundesrechts bestehenden Koordinationspflicht vereinbar ist,
erscheint fraglich (vgl. BGE 112 Ib 119 ff.; 116 Ib 50 ff.). Selbst wenn
der WWF bereits anlässlich der Ausschreibung des Baugesuchs vom 31. März
1989 davon Kenntnis gehabt hätte, dass die Geflügelmasthalle ausserhalb
der Bauzone vorgesehen war, hätte er im Hinblick auf die Freiburger
Verfahrensordnung wohl kaum tätig werden, d.h. Einsprache erheben dürfen,
denn die Problematik von Art. 24 RPG bildet gemäss Art. 172 RPBG gar
nicht Gegenstand des Einspracheverfahrens, das mit einem Entscheid des
Oberamtmanns abgeschlossen wird (Art. 174 Abs. 4 RPBG). Art. 24 RPG
wird vielmehr erstmals von der kantonalen Baudirektion gestützt auf
Art. 59 RPBG angewendet, und diese erstinstanzliche Verfügung im Sinne
von Art. 24 RPG unterliegt wie der Einspracheentscheid des Oberamtmanns
im ordentlichen Baubewilligungsverfahren der Verwaltungsbeschwerde an den
Staatsrat. Auch im Hinblick auf diese in bundesrechtlicher Hinsicht wie
erwähnt problematische Verfahrensordnung konnte der WWF nicht früher gegen
das Bauvorhaben des Beschwerdegegners vorgehen, als er es im vorliegenden
Fall getan hat. Die Teilnahme am Einspracheverfahren war ihm verwehrt,
da in diesem Verfahren die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung im
Sinne von Art. 24 RPG gar nicht geprüft werden.
Erwägung 4
4.- Zusammenfassend ergibt sich, dass der Staatsrat zu Unrecht
auf die Verwaltungsbeschwerde des WWF nicht eingetreten ist. Er hat
dadurch Bundesrecht verletzt, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gutzuheissen und der angefochtene Entscheid vom 20. November 1989
aufzuheben ist. Die Sache ist zur materiellen Beurteilung an den Staatsrat
zurückzuweisen.