BGE 116 IA 433
116 Ia 433
63. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 3 août 1990 dans
la cause R. et W. contre P., Conseil d'Etat du canton de Vaud et Commune
de Bex (recours de droit public) Regeste
Art. 88 OG; Legitimation zur Beschwerde gegen einen Nutzungsplan.
Verneinung der Legitimation von Nachbarn, die das Allgemeininteresse
am Schutz geschichtlicher Stätten geltend machen und, subsidiär, das
finanzielle Interesse an der Erhaltung des Marktwerts ihrer eigenen
Liegenschaften, welches lediglich tatsächlicher Art ist (E. 2).
Art. 86 OG; Anwendung der Regel betreffend Erschöpfung des kantonalen
Instanzenzuges auf Beschwerden wegen Verletzung der EMRK.
Deckt sich die Rüge der Verletzung der EMRK materiell mit der
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und Art. 58 BV (ohne dass der
Berufung auf Art. 58 BV selbständige Tragweite zukommt), so setzt sie die
Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges voraus. Im vorliegenden Fall
ist die Rüge, die sich auf das regierungsrätliche Rekursverfahren bezieht,
unbegründet, soweit auf sie einzutreten ist (E. 3 und E. 4).
Art. 4 BV; Überprüfung von in Rechtskraft erwachsenen Entscheidungen.
Von der Rechtsprechung in diesem Zusammenhang aufgestellte
Grundsätze. Auch wenn die Beschwerdeführer in materieller Hinsicht nicht
legitimiert sind, konnten sie doch Verfahrensrechte geltend machen (Recht,
ein Revisionsgesuch zu stellen, ein solches überprüfen zu lassen und
einen diesbezüglichen Entscheid zu erhalten); diese formellrechtlichen
Ansprüche wurden im konkreten Fall gewahrt (E. 5).
Sachverhalt
A.- P. est propriétaire, sur le territoire de la commune de Bex, de
la parcelle No 283, sise au lieu dit "L'Allex d'Enhaut". Une partie de
cette parcelle (2840 m2) est classée en zone d'habitat à moyenne densité,
destinée - selon le règlement du plan d'extension communal approuvé en 1985
- à des bâtiments d'habitation groupés et de faible hauteur; l'autre partie
(8130 m2) est affectée à la zone intermédiaire I, réservée à l'extension
de l'agglomération et provisoirement inconstructible. R. et W. sont
propriétaires de parcelles immédiatement voisines, classées dans la zone
de l'ancien village et occupées l'une par une ferme et l'autre par une
maison de maître. Ces bâtiments, reconnus comme "monuments d'importance
régionale ... à conserver dans leur forme et leur substance", ont été
inscrits à l'inventaire cantonal institué par les art. 49 ss de la loi
vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments
et des sites. L'Allex d'Enhaut figure dans le projet d'inventaire des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS). La région située au sud-ouest de ce
hameau, classée en zone intermédiaire I et en zone agricole de plaine A,
est demeurée jusqu'ici vierge de constructions, de même que la parcelle
No 283 qui en est le prolongement au nord.
Du 1er au 30 juillet 1988, la Municipalité de Bex a mis à l'enquête
publique un plan partiel d'affectation pour la parcelle No 283. Ce
plan, qui maintenait l'affectation de la partie septentrionale du
terrain à l'habitat de moyenne densité, en transférait le solde de la
zone intermédiaire à la zone d'habitat à faible densité, destinée à des
bâtiments d'habitations familiales comptant au plus deux logements. R. et
W. ont fait opposition à ce plan. Mettant tous deux en évidence la valeur
architecturale et historique de l'ancien "dizain" de L'Allex d'Enhaut,
ainsi que de ce qui subsistait de l'ancien "dizain" de L'Allex d'Enbas
détruit en grande partie par un incendie en 1910, ils soulignaient
- en dépit de l'urbanisation déjà réalisée aux environs immédiats -
l'intégration harmonieuse de ce groupe de constructions anciennes dans le
paysage grâce, notamment, au maintien de la zone intermédiaire et de la
zone agricole au sud-ouest du hameau. Pour la zone d'habitations à moyenne
densité, ils relevaient que le plan ne paraissait pas porter une atteinte
très sensible au site, le périmètre constructible ménageant bien les vues
sur la "tête" de l'ancien "dizain". R. se référait à la proximité des
constructions projetées pour se réserver simplement d'intervenir dans la
procédure d'autorisation de construire, notamment pour obtenir un accord
sur les droits de jour, l'"accès piéton" existant, l'entretien du mur de
séparation et l'aspect architectural. Pour la zone à faible densité,
les opposants estimaient que son institution aboutirait à détruire un
paysage de grande valeur; la commune de Bex devrait plutôt veiller à
édifier de manière cohérente ses zones déjà légalisées que transférer
en zone à bâtir des zones intermédiaires encore intactes. L'un d'eux
admettait toutefois que les promoteurs "s'étaient efforcés de trouver la
solution du moindre mal".
Le 16 novembre 1988, le Conseil communal a écarté les oppositions au
plan partiel d'affectation; il s'est rallié au préavis de la Municipalité
qui insistait notamment sur la thésaurisation de certains terrains à
bâtir qui aurait fait naître "un besoin justifié" d'urbaniser la zone
intermédiaire. Les surfaces comprises dans le plan seraient au demeurant
à plus de 50% "promises-vendues" à des habitants de Bex.
R. et W. se sont adressés au Conseil d'Etat du canton de Vaud par la
voie d'une requête au sens de l'art. 60 de la loi cantonale du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Reprenant
les arguments de leur opposition, ils estimaient inopportune cette
modification d'un plan qui n'était en vigueur que depuis trois ans. Dans
un mémoire complémentaire, les requérants demandaient en outre le "retour"
de la zone à moyenne densité dans la zone intermédiaire. Par décision
du 31 janvier 1990, le Conseil d'Etat a rejeté la requête et approuvé la
décision du Conseil communal du 16 novembre 1988.
Par la voie d'un premier recours de droit public, R. et W. ont
demandé au Tribunal fédéral d'annuler cette décision du Conseil d'Etat,
pour violation des art. 6 par. 1 CEDH, 4 Cst. et 33 LAT. Ils se sont
adressés simultanément à l'autorité intimée pour la solliciter de réviser
ou de réexaminer la décision attaquée au motif que la Municipalité
de Bex avait soumis à l'enquête publique, le 23 janvier 1990, un plan
partiel d'affectation de l'ancien village prévoyant d'attribuer leurs
deux parcelles à une zone de protection. Cette demande a été rejetée par
décision du 4 avril 1990, dont R. et W. ont également requis l'annulation
par la voie d'un second recours de droit public, formé pour violation
de l'art. 4 Cst. et de la législation fédérale sur l'aménagement du
territoire.
Le Tribunal fédéral a rejeté les deux recours dans la mesure où ils
étaient recevables.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
I. Recours de droit public dirigé contre la décision du 31 janvier 1990
Erwägung 2
2.- a) En vertu de l'art. 88 OJ, la voie du recours de droit public
est ouverte notamment aux particuliers lésés par des décisions qui les
concernent personnellement. Celui qui agit par ce moyen doit présenter
au Tribunal fédéral des éléments de fait qui permettent à celui-ci de
déterminer dans quelle mesure la décision attaquée porte une atteinte
actuelle et personnelle à ses intérêts juridiquement protégés. La lésion
de purs intérêts de fait, tels des intérêts économiques ou financiers,
ne suffit pas. Il faut que la décision entreprise touche à des intérêts
dont la protection se situe dans le champ d'application d'une norme,
que celle-ci ait pour but principal la protection des intérêts privés du
recourant ou que, adoptée essentiellement pour la sauvegarde de l'intérêt
général, elle tende néanmoins aussi à la protection de ses intérêts privés.
Selon la jurisprudence, la qualité pour former un recours de
droit public contre un plan d'affectation appartient non seulement au
propriétaire d'un terrain inclus dans le périmètre du plan, mais aussi au
propriétaire d'un fonds voisin qui prétend que l'établissement du plan
l'atteindrait dans ses droits constitutionnels parce qu'il réduirait à
néant ou modifierait la portée de normes qui tendaient également à le
protéger ou parce qu'il restreindrait l'utilisation de sa propriété. Dans
l'un et l'autre cas, la qualité pour agir du propriétaire se limite
à la contestation des effets du plan sur son propre fonds (ATF 113 Ia
238 consid. 2b, 112 Ia 91 ss et les arrêts cités). Le voisin ne peut
en revanche se prévaloir de ce qu'un plan d'affectation violerait des
dispositions qui tendent exclusivement à préserver l'intérêt public,
telles des prescriptions relatives à l'adaptation des plans de zones
ensuite de modifications sensibles des circonstances (art. 21 al. 2
LAT), des principes généraux auxquels sont soumises les autorités de
planification (art. 3 LAT) (cf. ATF 106 Ia 332 s. et 334 consid. 1b),
ou encore des règles de droit sur la protection de la nature et du paysage.
b) En l'espèce, les recourants se sont prévalus tout au long de
la procédure cantonale du trouble que le projet litigieux causerait à
l'harmonie de l'ancien "dizain" de L'Allex d'Enhaut dans lequel se trouvent
leurs deux bâtiments. S'agissant en particulier de la visibilité, ils ne
se sont nullement plaints de l'atteinte que les constructions, selon les
gabarits prévus dans le plan, pourraient porter au dégagement dont ils
jouissent depuis ces bâtiments, mais seulement de la vue dont bénéficient
sur ces derniers le public en général et les promeneurs utilisant un
sentier pédestre en particulier. Toute leur argumentation a été centrée
autour de cet intérêt public dont la protection justifierait d'exclure
définitivement la parcelle litigieuse du territoire à bâtir. Ils ont
au demeurant reconnu les efforts des promoteurs pour atténuer l'impact
inévitable des ouvrages projetés sur l'aspect traditionnel du hameau
d'Allex d'Enhaut. L'un d'eux s'est au reste réservé expressément dans son
opposition la possibilité d'intervenir dans la procédure d'autorisation de
construire les bâtiments prévus dans la partie supérieure de la parcelle
No 283, s'il n'obtenait pas certaines garanties secondaires pour le
maintien d'avantages existants qui ne sont pas compromis d'emblée par le
plan contesté.
Leur recours de droit public se tient dans le cadre de cette démarche.
Expliquant leur qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ, ils exposent
qu'ils sont immédiatement voisins du périmètre, que leurs bâtiments sont
protégés pour leur valeur architecturale et que l'édification d'"un
nombre important de constructions individuelles ou locatives sur une
vaste parcelle actuellement non bâtie" est "de nature à compromettre
l'harmonie du quartier et à lui faire subir un préjudice en dévaluant
leur propre parcelle". L'intérêt dont ils se prévalent pour justifier leur
intervention devant le juge constitutionnel est ainsi, de toute évidence,
l'intérêt général à la protection d'un site, accompagné, de manière très
accessoire, par l'intérêt financier au maintien intégral de la valeur
marchande de leurs immeubles, qui n'est qu'un pur intérêt de fait. Ils
n'allèguent en revanche la violation d'aucun intérêt juridiquement protégé
et leur recours n'est pas recevable sur ce point.
Erwägung 3
3.- Même s'il n'a pas qualité pour agir au fond, un recourant peut
se plaindre de la violation d'une garantie de procédure qui équivaut à un
déni de justice formel. Dans un tel cas, l'intérêt juridiquement protégé
exigé par l'art. 88 OJ découle non pas du droit de fond, mais du droit
de participer à la procédure. Un tel droit existe lorsque le recourant
avait qualité de partie en procédure cantonale. Si tel est le cas, il
peut se plaindre de la violation des droits de partie que lui reconnaît
la procédure cantonale ou qui découlent directement de dispositions
constitutionnelles telles que celles des art. 4 et 58 Cst. Le Tribunal
fédéral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire l'interprétation et
l'application des dispositions cantonales de procédure; il examine en
revanche librement si, en ce qui concerne la position de partie que le
droit cantonal reconnaît au recourant, les garanties minimales consacrées
par le droit constitutionnel fédéral, voire par le droit conventionnel,
ont été respectées. Ainsi, celui qui n'a pas qualité pour recourir au
fond, mais qui avait qualité de partie en procédure cantonale, peut
se plaindre par exemple de ce qu'un recours cantonal a été déclaré à
tort irrecevable, ou que lui-même n'a pas été entendu, ou qu'on ne lui
a pas donné l'occasion de présenter des moyens de preuve, ou qu'il n'a
pas pu prendre connaissance du dossier. En revanche, il ne saurait se
plaindre d'une appréciation prétendument arbitraire des preuves, ni du
fait que des moyens de preuve ont été écartés pour défaut de pertinence
ou par appréciation anticipée: en effet, l'examen de telles questions ne
peut pas être séparé de l'examen du fond lui-même; or, celui qui n'a pas
qualité pour recourir au fond ne peut pas exiger un tel examen (ATF 115
Ia 79 consid. 1d, 114 Ia 312 s. consid. c et les arrêts cités).
En l'espèce, les recourants invoquent la violation de garanties
formelles qui leur seraient données soit par l'art. 6 par. 1 CEDH, soit
par l'art. 4 Cst. en relation avec l'art. 33 LAT.
Erwägung 4
4.- a) Un tel recours de droit public est soumis à la règle de
l'épuisement des instances cantonales instituée de manière générale
à l'art. 86 OJ et, pour le recours fondé sur l'art. 4 Cst., de manière
spéciale à l'art. 87 de la même loi.
Il en va de même si le recours se fonde également sur l'art. 6 par. 1
CEDH dont la portée est équivalente - pour les points soulevés par les
recourants - à l'art. 58 Cst. Le recours de droit public qui tend au
respect des droits de nature constitutionnelle consacrés dans la Convention
européenne des droits de l'homme est en effet un recours pour violation des
droits constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84 let. a OJ et non,
comme le prétendent à tort les recourants - tout au moins du point de vue
où ils se placent -, un recours pour violation des traités internationaux
au sens de la let. c de cette disposition. Le grief de droit matériel
tiré de cette convention multilatérale coïncidant matériellement in casu
avec celui d'une violation du droit constitutionnel, le présent recours
est soumis à la règle de l'épuisement des instances cantonales (ATF 113 Ia
229 consid. bb, 112 Ia 86, 106 IV 87 consid. 2b, 105 Ib 435 consid. 4a).
b) Dans les recours soumis à l'épuisement des instances cantonales,
l'allégation de faits, de moyens de preuve et d'arguments de droit
nouveaux est inadmissible, sous réserve d'exceptions dont l'une trouve
application en l'espèce, l'autorité intimée ayant un plein pouvoir d'examen
et connaissant le droit d'office (cf. ATF 113 Ia 339 consid. c, 107 Ia
265 consid. 2a). Bien que la question de la qualité juridictionnelle de
l'autorité intimée n'ait pas été soulevée en procédure cantonale et soit
évoquée pour la première fois devant le Tribunal fédéral, le grief de
violation de l'art. 6 par. 1 CEDH ou de l'art. 58 Cst. est donc en principe
recevable sous l'angle des art. 86 al. 2 et 87 OJ. Toutefois, à supposer
déjà qu'il soit motivé de manière compatible avec l'art. 90 al. 1 let. b
OJ, ce grief devrait de toute façon être rejeté comme étant mal fondé. En
effet, la jurisprudence citée dans le recours à l'appui d'une prétendue
violation de l'art. 6 par. 1 CEDH (union personnelle) a trait au volet
pénal de cette disposition; or, les recourants ne démontrent nullement en
quoi cette disposition exigerait que, dans les affaires "civiles" - pour
autant que l'on puisse user ici d'un tel qualificatif -, l'instruction de
la cause soit confiée à des personnes différentes de celles qui décident.
Ils semblent aussi mettre en doute l'apparence de partialité du Conseil
d'Etat, en raison du mode d'instruction suivi; ils ne paraissent toutefois
pas vouloir demander la récusation des conseillers d'Etat. Les recourants
insistent également sur le fait que l'instruction du recours a été menée
par les fonctionnaires d'un département déterminé, tout en admettant
cependant qu'ils connaissaient cette pratique "notoire" bien avant
déjà; ne s'en étant pas prévalus en instance cantonale, ils agissent
d'une manière contraire aux règles de la bonne foi en ne le faisant que
maintenant. Au demeurant, s'il est vrai que le département en question
procède successivement à l'examen préalable du plan d'affectation communal
(art. 56 LATC) puis, le cas échéant, à l'instruction des requêtes tendant
au réexamen des oppositions audit plan par le Conseil d'Etat (art. 61
al. 1 LATC), ce dernier statue néanmoins en une seule fois, "tant en
légalité qu'en opportunité" (art. 61 al. 2 LATC) et il n'est nullement
lié par l'avis du département, ce que confirme d'ailleurs expressément
l'art. 56 al. 3 LATC. Les exigences minimales déduites de l'art. 33 LAT
sont donc respectées en l'espèce (cf. ATF 114 Ia 119, 235, 247 consid.
2a; 109 Ia 2).
...
II. Recours de droit public dirigé contre la décision du Conseil d'Etat
du 4 avril 1990
Erwägung 5
5.- a) Le 23 janvier 1990, la Municipalité de Bex a publié un projet de
plan partiel d'affectation de l'ancien village, soumettant les bâtiments
des recourants - ainsi que les deux châteaux de Bex - à une protection
architecturale particulière. Les recourants ne se sont pas opposés à ce
plan, dont les objectifs sont semblables à ceux qu'eux-mêmes ont tenté de
défendre dans leur premier recours de droit public. Ils estiment toutefois
que la décision concernant le plan partiel d'affectation de la parcelle
No 283, prise le 31 janvier 1990, ne pouvait l'être sans que soit examiné
simultanément le plan partiel d'affectation de l'ancien village. Celui-ci
met en effet en évidence la valeur de leurs deux bâtiments, dont ils
tirent des conclusions juridiques précises, alors que l'édification de
la parcelle No 283 compromettrait la sauvegarde de cette valeur, les deux
plans étant en quelque sorte, dans cette mesure, contradictoires.
C'est la raison pour laquelle les recourants ont saisi le Conseil
d'Etat d'une demande de révision, subsidiairement de réexamen de la
décision faisant l'objet de leur premier recours de droit public. La
publication du plan partiel d'affectation de l'ancien village serait un
élément nouveau dont l'allégation aurait commandé à l'autorité intimée
de modifier sa décision concernant le plan d'affectation de la parcelle
No 283. Le 4 avril 1990, l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière
sur la demande de révision ou de réexamen. Elle a notamment considéré
qu'elle avait déjà examiné l'argumentation des recourants fondée sur la
valeur architecturale de leurs bâtiments, le plan partiel d'affectation
du village confirmant cette valeur et ne modifiant pas, partant, les
caractéristiques du site décrites dans le projet d'inventaire ISOS.
Dans leur second recours de droit public, les recourants prétendent
que l'autorité intimée aurait ainsi violé leur droit d'être entendus et
serait tombée dans l'arbitraire.
b) La recevabilité de ce second recours, examinée d'office par
le Tribunal fédéral, dépend de la réponse à donner à la question de
savoir si l'autorité intimée a violé, au préjudice des recourants,
des garanties procédurales qui leur sont offertes soit par le droit de
procédure cantonal, soit directement par la Constitution fédérale. Tel
serait le cas si le Conseil d'Etat avait méconnu les règles fondamentales
relatives au traitement des demandes de révision ou de réexamen. Le
droit vaudois n'ayant pas institué expressément, en dehors des voies
ordinaires ou extraordinaires de recours, des moyens juridiques pour
redresser a posteriori les décisions administratives contraires au droit,
la mise en oeuvre de tels moyens doit s'opérer sur la base des règles que
la jurisprudence a déduites de l'art. 4 Cst. D'après cette jurisprudence,
en l'absence de dispositions particulières du droit cantonal de procédure,
l'administré peut demander le réexamen d'une décision entrée en force
lorsque - comme le prévoit la législation fédérale aux art. 66 ss PA -
les circonstances ont été modifiées dans une mesure notable depuis cette
décision ou que les requérants invoquent des faits et des moyens de
preuve importants qu'ils ne connaissaient pas lorsque la décision a été
rendue ou dont ils ne pouvaient se prévaloir à cette époque (ATF 109 Ia
105 consid. 2, 109 Ib 250, 100 Ib 371 consid. 3a et les références).
En l'espèce, force est de constater que l'autorité intimée n'a pas
méconnu ces principes découlant de l'art. 4 Cst., mais que, contrairement
à ce que pourrait laisser croire le dispositif de sa décision, elle a
rejeté la demande de réexamen ou de révision, jugeant que les requérants
n'avaient produit aucun élément nouveau justifiant une remise en cause de
sa décision antérieure entrée en force et qui faisait l'objet d'un recours
de droit public. Il s'ensuit que le second recours de droit public est
irrecevable dans la mesure où il porte sur une question de fond que les
recourants ne sont pas légitimés à soumettre au Tribunal fédéral pour
les raisons exposées au consid. 3 ci-dessus.
c) N'ayant pas qualité au fond, les recourants peuvent néanmoins faire
valoir la violation de droits de procédure. A ce titre, ils avaient en
particulier le droit de présenter une demande de révision, d'obtenir un
examen de celle-ci ainsi qu'une décision à son sujet; en l'espèce, ces
droits de nature formelle ont été respectés. Les recourants n'avaient
pas droit, en revanche, à ce que l'autorité cantonale se prononçât dans
un sens déterminé, notamment à ce qu'elle admît leur demande de révision.
Ces constatations suffisent à sceller le sort du second recours,
le Tribunal fédéral pouvant ainsi se dispenser de se prononcer sur le
bien-fondé de la décision attaquée.