BGE 116 IA 41
116 Ia 41
6. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 14. Februar 1990 i.S. Gemeinde Silvaplana gegen A. AG, R., J. und
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Gemeindeautonomie. Baulandumlegung mit Nutzungstransport für eine
denkmalschützerische Massnahme.
1. Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 87 OG
liegt bei einem Rückweisungsentscheid dann vor, wenn ein Kanton nur eine
Rekursinstanz vorsieht und die Gemeinde durch den Rückweisungsentscheid
gezwungen würde, der Weisung der Rekursinstanz vorerst Folge zu leisten
und anschliessend ihren eigenen Entscheid anzufechten (E. 1b).
2. Zur Anordnung einer Baulandumlegung mit Nutzungstransport im
Interesse der Verwirklichung einer denkmalschützerischen Massnahme vermag
sich die Gemeinde Silvaplana auf eine genügende gesetzliche Grundlage zu
stützen (E. 4).
3. Das Prinzip des wertgleichen Realersatzes ist auch von einem
Grundsatzentscheid zu beachten, welcher die in einem Umlegungsverfahren
vorzunehmende Neuzuteilung massgeblich präjudiziert (E. 5a).
Sachverhalt
A.- Mit Entscheid vom 5. November 1985 verfügte der Gemeindevorstand
von Silvaplana den Denkmalschutz des aus dem 16. Jahrhundert stammenden
Bauernhauses der Ehegatten J. auf Parzelle Nr. 632. Um das Nutzungsmass der
einzelnen Eigentümer an ihren Liegenschaften nicht zu schmälern, ordnete
die Gemeinde weiter an, dass die A. AG als Eigentümerin der benachbarten
Parzelle Nr. 284 einen Abschnitt von ca. 520 m2 zur Parzelle Nr. 632 der
Ehegatten J. abtreten sollte. Das dieser Fläche zustehende bauliche
Nutzungsmass von 416 m2 Bruttogeschossfläche sollte hingegen der A. AG
verbleiben und auf ihre Liegenschaften Nrn. 283, 284, 285 und 44 übertragen
werden. Im Ergebnis führte dies zu einer verdichteten Bauweise auf den
Parzellen der A. AG. Andererseits sollte die der Parzelle der Ehegatten J.
zuzuteilende Fläche diesen erlauben, trotz der Erhaltung des historischen
Bauernhauses und des Umgebungsschutzes das der Fläche der bestehenden
Liegenschaft entsprechende Neubauvolumen zu realisieren.
Die A. AG war mit der von der Gemeinde vorgesehenen Lösung,
insbesondere mit der Abtretung einer Fläche von ca. 520 m2 an die
Parzelle J., nicht einverstanden. Da eine Einigung nicht erzielt
werden konnte, erliess die Gemeinde am 4. März 1988 darüber einen
Grundsatzentscheid. Dagegen erhoben die A. AG und die Ehegatten
R. Einsprachen, welche vom Gemeindevorstand abgewiesen wurden. Dagegen
gelangten die A. AG und das Ehepaar R. mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Nach Durchführung eines
Augenscheines hiess das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 13. September
1988 die beiden Rekurse gut, hob den angefochtenen Einsprache- und
Grundsatzentscheid auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen an die
Gemeinde Silvaplana zur Fortsetzung des Verfahrens zurück.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts gelangte die Gemeinde
Silvaplana wegen Verletzung ihrer Autonomie mit staatsrechtlicher
Beschwerde an das Bundesgericht, welches die Beschwerde guthiess.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Mit dem angefochtenen Entscheid hat das Verwaltungsgericht
einen Einsprache- und Grundsatzentscheid, den die Gemeinde im Rahmen des
Quartierplanverfahrens gefällt hat, aufgehoben und die Sache im Sinne der
Erwägungen an die Gemeinde zurückgewiesen. Dieser Entscheid trifft die
Gemeinde in ihren hoheitlichen Befugnissen. Ob sie im fraglichen Bereich
Autonomie besitzt, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1; 113 Ia 202 E. 1a, je mit Hinweisen).
b) Der angefochtene Entscheid ist ein Rückweisungsentscheid. Es
handelt sich um einen Zwischenentscheid, der das strittige Quartierplan-
und Baulandumlegungsverfahren nicht abschliesst (BGE 110 Ia 134 mit
Verweisungen).
Staatsrechtliche Beschwerden gegen Zwischenentscheide, die lediglich
einen Schritt auf dem Weg zu einem letztinstanzlichen Endentscheid
darstellen, sind gemäss Art. 87 OG wegen Verletzung von Art. 4 BV nicht
zulässig, es sei denn, der Zwischenentscheid habe für den Betroffenen einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge. Soweit andere Rügen erhoben
werden, können letztinstanzliche Zwischenentscheide auch dann angefochten
werden, wenn sie keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge
haben (Art. 86 OG). Die Anrufung weiterer verfassungsmässiger Rechte neben
Art. 4 BV führt jedoch nur dann zur Nichtanwendung von Art. 87 OG, wenn die
erhobenen Rügen selbständige Bedeutung besitzen und nicht offensichtlich
unzulässig oder unbegründet sind (BGE 106 Ia 227 E. 1; 231 E. 2a; Urteil
des Bundesgerichts vom 10. März 1982, in ZBl 83/1982 S. 324 E. 2a).
Im vorliegenden Fall beruft sich die Gemeinde auf den
verfassungsrechtlichen Schutz ihrer Autonomie. Soweit sie dem
Verwaltungsgericht formelle Rechtsverweigerung, begangen durch überspitzten
Formalismus, sowie Willkür bei der Anwendung des kantonalen und kommunalen
Quartierplan- und Baulandumlegungsrechts vorwirft, kommt der Anrufung der
Gemeindeautonomie keine selbständige Bedeutung zu. Die Gemeinde begründet
die Autonomieverletzung jedoch auch damit, das Verwaltungsgericht habe die
Tragweite der Eigentumsgarantie verkannt, indem es zu Unrecht angenommen
habe, diese werde zum Nachteil der A. AG durch die Baulandumlegung mit
Nutzungstransport verletzt. Dieser Einwendung kommt selbständige Bedeutung
zu (BGE 104 Ia 127 E. 2b). Ob der von der Gemeinde erlassene Einsprache-
und Grundsatzentscheid vor dem von der Verfassung gewährleisteten
Grundrechtsschutz haltbar ist, hängt massgebend von der Vereinbarkeit
der beschlossenen Massnahmen mit der Eigentumsgarantie ab.
Auf die Beschwerde wäre indessen auch dann einzutreten, wenn Art. 87
OG zur Anwendung käme. Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts kann ein
nicht wiedergutzumachender Nachteil für eine Gemeinde dann vorliegen,
wenn ein Kanton lediglich eine Rekursinstanz vorsieht, welche eine Sache
an die Gemeinde zur Neubeurteilung zurückweist. Der Rückweisungsentscheid
trifft - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde derart, dass sie gezwungen
wäre, entgegen ihrer Rechtsauffassung der Weisung Folge zu leisten und
erst dann ihren eigenen Entscheid anzufechten. Dieses Vorgehen kann ihr
indessen nicht zugemutet werden (unveröffentlichte E. 1 des Entscheids
des Bundesgerichts i.S. Gemeinde I. vom 21. Dezember 1983, BGE 109 Ia
325; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. Comune di P. vom
28. September 1983, E. 1b). Sieht dagegen ein Kanton zwei Rekursinstanzen
vor und erfolgt die Rückweisung durch die obere nicht an die Gemeinde,
sondern an die untere Rekursinstanz, wird die Gemeinde noch nicht zur
Fällung eines ihrem Willen widersprechenden Entscheids gezwungen. Es
entsteht ihr daher noch kein nicht wiedergutzumachender Nachteil
(unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichts i.S. Gemeinde A. vom
16. Juli 1985, E. 3 und 4; unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichts
i.S. Comune di B. vom 18. Februar 1988, E. 4b).
Erwägung 4
4.- a) Das Verwaltungsgericht vertritt die Auffassung, eine
Landumlegung und eine Grenzbereinigung seien lediglich zum Zwecke
der Erschliessung zulässig. Im vorliegenden Falle verfolge die
Gemeinde keine planerische Absicht, sondern wolle lediglich einer
allfälligen Entschädigung für die Unterschutzstellung des Hauses
J. entgehen. Richtigerweise sei dieser Zweck auf dem Wege der Enteignung
zu verfolgen. Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht
diesbezüglich Überschreitung seiner Kognition, willkürliche Auslegung des
eidgenössischen und kantonalen Rechts und die Verletzung von Art. 22ter,
22quater BV sowie von Art. 2 ÜbBest.BV vor.
b) Das Verwaltungsgericht hat entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin seine Kognition weder überschritten noch in
ungenügender Weise ausgeübt. Das Bundesgericht hat in dem das
Quartierplangebiet betreffenden Entscheid vom 22. Juni 1983
(BGE 109 Ib 121 ff.) festgestellt, dass das Gericht als einzige
unabhängige Rechtsmittelinstanz gegen den vom Gemeindevorstand als
Planfestsetzungsbehörde getroffenen Einspracheentscheid gemäss Art. 33
RPG und Art. 15 des kantonalen Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 9. April
1967 zu einer vollen Überprüfung verpflichtet ist. Diese Pflicht hat es
zu Recht wahrgenommen.
c) Das Verwaltungsgericht unterstellt mit seiner Argumentation, die
Gemeinde vermöge sich für ihr Vorgehen auf keine ausreichende gesetzliche
Grundlage zu stützen. Seine Auffassung wird von den Beschwerdegegnern A. AG
und R. geteilt. Ist dies der Fall, so verstösst die von der Gemeinde
vorgesehene Quartierplanung gegen die Eigentumsgarantie. Trifft dies
nicht zu, ist der Entscheid der Vorinstanz, welcher sich im Ergebnis
einzig auf das Argument der fehlenden gesetzlichen Grundlage abstützt,
als unhaltbar aufzuheben.
Ob eine ausreichende gesetzliche Grundlage vorliegt, prüft das
Bundesgericht ohne Beschränkung seiner Kognition umfassend, sofern ein
schwerer Eingriff in das Eigentum vorliegt (BGE 113 Ia 440 E. 2). Ob dies
hier der Fall ist, kann offengelassen werden, da sich auch bei freier
Prüfung ergibt, dass sich die Gemeinde auf eine genügende gesetzliche
Grundlage zu stützen vermag.
ca) Laut Art. 38 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungsgesetzes vom 20. Mai
1973 (KRG) dient die Quartierplanung dazu, "bei Bedarf ein Teilgebiet der
Gemeinde im Rahmen der Grundordnung zu erschliessen und seine Überbauung
zu gestalten". Der Quartierplan kann die Elemente des Erschliessungsplanes
und des Gestaltungsplanes umfassen (Art. 39 Abs. 1 KRG mit Verweisung
auf Art. 32 und 35 KRG). Der Gestaltungsplan ordnet u.a. "die Gestaltung
und Erhaltung der Bauten" (Art. 35 Abs. 1 KRG). Ist zur Ausführung
eines Quartierplans die Umlegung von Grundstücken notwendig, kann die
Gemeinde nach Anhören der Grundeigentümer die Landumlegung beschliessen
(Art. 41 KRG). Für deren Durchführung sieht das Gesetz den unentgeltlichen
anteilmässigen Landabzug für die notwendige Erschliessung vor (Art. 42
Abs. 1 KRG) und ordnet für die weitergehende Abtretung von Rechten zu
öffentlichen Zwecken die Entschädigung nach Enteignungsgesetz an (Art. 42
Abs. 2 KRG). Für die Neuzuteilung verlangt es, dass jeder Eigentümer aus
der Verteilmasse einen Anteil erhält, der wertmässig dem Land entspricht,
das er in die Umlegung eingeworfen hat (Art. 43 Abs. 3 KRG).
Die Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRV) vom
26. November 1986, die am 1. Januar 1988 in Kraft getreten ist, sieht
in Art. 30 vor, dass die Gemeinden im Gestaltungsplan insbesondere
Gestaltungszonen und Schutzobjekte festlegen sowie unter anderem die
Durchführung von Nutzungsverlegungen und die Baustandorte vorschreiben
dürfen.
Die kantonale Verordnung vom 2. Juni 1972 über den Schutz der
Oberengadiner Seelandschaft sieht in Art. 1 lit. d u.a. vor, dass in den
Randgebieten der Bauzone von Surlej Bauten und Anlagen nur im Rahmen der
Quartierplanung bewilligt werden dürfen.
Das kommunale Baugesetz vom 29. Februar 1980/26. Februar 1981 ordnet
in Art. 49 die Quartierplanung und verlangt als Regel in den noch
nicht oder nur teilweise überbauten Bauzonen einen Quartierplan für die
Bewilligung von Bauvorhaben. Dieser kann die Anordnung der Bauten, die
Umgebungsgestaltung, die Landumlegung und die Grenzbereinigungen mit dem
Zweck vorschreiben, eine besonders gute Eingliederung zukünftiger Bauten
und den nötigen Umgebungsschutz sicherzustellen, wobei auf bestehende
Grundstück- und Zonengrenzen nicht Rücksicht zu nehmen ist. Die
Ausnützungsziffern dürfen ohne Rücksicht auf die Zonenplanung auf die
verschiedenen Grundstücke zugeteilt werden, bezogen auf das gesamte
Quartierplangebiet, jedoch nicht erhöht werden (Art. 49 Ziff. 2).
Der Quartierplan besteht laut dem kommunalen Quartierplangesetz vom
30. März 1976 mit Änderungen vom 15. März 1985 aus dem Gestaltungs-
und Erschliessungsplan. Er kann zu seiner Ausführung mit einer
Landumlegung oder Grenzbereinigung verbunden werden (Art. 5 Ziff. 1 und
Art. 12 Ziff. 3). Für die Nutzungsverlegung bestimmt Art. 16a, dass der
Gemeindevorstand, sofern der Quartierplan und die Baulandumlegung gemäss
den Gestaltungsplänen sich nicht anders verwirklichen lassen, die nach
der Grundordnung zulässige bauliche Ausnützung oder Teile davon auf ein
anderes Quartierplangebiet in der gleichen Fraktion verlegen kann.
cb) Diese kantonalrechtlichen Grundlagen halten vor dem Bundesrecht
stand. Erschliessungsplan und Gestaltungsplan bilden verbindliche
Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 RPG (BGE 111 Ib 9 und 13). Zur
Verwirklichung eines Gestaltungsplans kann daher von Amtes wegen die
Landumlegung angeordnet und durchgeführt werden (Art. 20 RPG; ALFRED
KUTTLER, Parzellarordnungsverfahren im Dienste der Raumplanung, in:
Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 525 und 530). Diese dient
nach allgemein anerkannter Auffassung als Institut der städtebaulichen
Bodenordnung u.a. dem Zweck, Grundstücksformen und Eigentumsverhältnisse
herzustellen, die für eine rationelle Bodennutzung nach dem jeweiligen
Zonenzweck erforderlich sind (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 2b zu
Art. 20, S. 260; HANS-RUDOLF STEINER, Die Baulandumlegung, Zürich
1968, S. 3 f.). Der vom Bundesrecht gebotene Schutz von Ortsbildern,
geschichtlichen Stätten und Kulturdenkmälern (Art. 17 RPG) umfasst
den Umgebungsschutz durch einen Gestaltungsplan (PETER MÜLLER und
Beteiligte, Kommentar zum Zürcher PBG, N. 2a zu § 127). Entsprechend
hat das Bundesgericht die Auffassung vertreten, Denkmalschutz sei
nicht nur mit Einzelverfügungen, sondern auch mit Planungsmassnahmen zu
betreiben, wobei allenfalls beide Anordnungen verbunden werden müssten
(unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichts vom 17. August 1989
i.S. S. AG c. Basel-Stadt, E. 3c S. 8; BGE 106 Ia 364 ff. betreffend
Quartierplan, der neben der Erhaltung eines Gebäudes eine Neuüberbauung
mit umfassender Neuordnung der Eigentumsverhältnisse vorsah, was das
Bundesgericht verfassungsrechtlich zulässig, im konkreten Fall jedoch
wegen Fehlens einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage als unzulässig
bezeichnete). Im kantonalen Baurecht ist der Schutz von Baudenkmälern
mit Gestaltungs- und Quartierplänen allgemein üblich (vgl. § 127 des
Zürcher PBG). Eigentumsbeschränkungen, die in der Nutzungsplanung für
den Umgebungsschutz eines Baudenkmales angeordnet werden, zählen für den
betreffenden Eigentümer zu den planungsbedingten Nachteilen, während
sie für die Nachbarn, denen der Umgebungsschutz zugute kommen kann,
planungsbedingte Vorteile auslösen können (EJPD/BRP, N. 11 zu Art. 5,
N. 2 und 8 zu Art. 20 RPG). Das von der Gemeinde gewählte Vorgehen erweist
sich daher nicht als bundesrechtswidrig.
cc) Die angeführten Vorschriften des kantonalen und kommunalen
Rechts stellen damit eine klare gesetzliche Grundlage für die
Festsetzung eines Quartierplanes dar, der als Gestaltungsplan
auf den Schutz eines Baudenkmales Rücksicht nimmt und zu dessen
Verwirklichung eine Baulandumlegung angeordnet werden kann. Art. 41
KRG ordnet unmissverständlich an, dass die Gemeinde die Landumlegung
beschliessen kann, wenn dies zur Ausführung eines Quartierplanes
notwendig ist. Art. 42 befasst sich laut dem Randtitel dagegen nur mit
den Abzügen für den Gemeindebedarf, d.h. mit Flächen, welche in das
Eigentum der Gemeinde übergehen, wie dies etwa auf die Strassenflächen
zutrifft. Darum geht es im vorliegenden Fall jedoch nicht. Gegenstand
der vom Verwaltungsgericht als unzulässig erklärten Regelung ist ein
Landabtausch unter Privaten. Lediglich den Anlass dazu bildet letztlich
die Unterschutzstellung des Hauses J. Der Vorbehalt von Art. 42 Abs. 2
KRG beschlägt die formelle Enteignung. Sie setzt voraus, dass ein
konkretes, in der Verfassung garantiertes Recht zwangsweise entzogen
und auf den Enteigner übertragen wird. Sie ist darauf gerichtet, dem
Enteigner eine Sache für den unmittelbaren Dienst an einer öffentlichen
Aufgabe zu beschaffen (THOMAS PFISTERER, Entwicklung und Perspektiven
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung, in:
ZBl 89/1988, S. 472). Die Sicherstellung des Umgebungsschutzes und die
entsprechende Aufteilung der zulässigen Baukuben auf die überbaubaren
Flächen des Umlegungsgebietes führt damit entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts nicht zu einer Abtretung von Rechten zu öffentlichen
Zwecken im Sinne von Art. 42 Abs. 2 KRG. Hievon könnte etwa gesprochen
werden, wenn die Gemeinde die Abtretung von Land in ihr Eigentum zu
quartierplanfremden Zwecken verlangen würde (vgl. unveröffentlichter
Entscheid des Bundesgerichts vom 15. August 1989 i.S. K. E. 4e, S. 13). Im
vorliegenden Fall geht es jedoch um die Realisierung eines zulässigen
Quartierplanzweckes, der sowohl im öffentlichen Interesse als auch im
Interesse der Eigentümer und Bewohner des Quartierplangebietes liegt. Der
Anspruch auf wertgleichen Realersatz ist gemäss der gesetzlichen Regelung
des kantonalen und kommunalen Rechts gesichert (Art. 43 Abs. 1 KRG; Art. 17
Ziff. 1 Quartierplangesetz). Die gesetzliche Grundlage ist auch für die
vorgesehene Nutzungsübertragung gegeben (Art. 30 RPV, Art. 49 Abs. 2 des
kommunalen Baugesetzes, Art. 16 lit. a des Quartierplangesetzes).
d) Der Gemeindevorstand durfte daher das kulturhistorisch wertvolle
Haus J. ohne Verstoss gegen verfassungsmässige Rechte in der Absicht
unter Schutz stellen, die dadurch auf der Liegenschaft J. entstehende
Mindernutzung von rund 40% durch die Zulassung einer Mehrnutzung auf den
Nachbarparzellen und die Anordnung einer Baulandumlegung auszugleichen.
Es kann namentlich nicht gesagt werden, die Gemeinde verfolge
unzulässige fiskalische Zwecke. Wenn sich eine zulässige Planungsmassnahme
in finanzieller Hinsicht für das Gemeinwesen günstig auswirkt, so liegt
kein unzulässiges fiskalisches Interesse des Gemeinwesens vor, das nicht
durch ein öffentliches Interesse gedeckt wäre. Es geht vielmehr um die
Verwirklichung städtebaulicher, ästhetischer und kulturhistorischer
Werte, welche das Bundesgericht seit jeher als Anliegen des öffentlichen
Interesses anerkannt hat (vgl. BGE 88 I 253 E. 2). Der von der Gemeinde
eingeschlagene Weg der Umlegung stellt gegenüber einer Enteignung
den ausgewogeneren Weg dar, in dem nicht nur ein einzelner Eigentümer
betroffen, sondern unter Wahrung des Realersatzprinzips, nötigenfalls
mit Wertausgleich unter den in das Verfahren einbezogenen Eigentümern,
eine angemessene Lösung herbeigeführt werden soll. Es entspricht dies
dem allgemeinen Zweck der Umlegung, der dazu führt, dass selbst für
den Landerwerb zu öffentlichen Zwecken bei entsprechender gesetzlicher
Anordnung der Umlegung gegenüber der Enteignung der Vorzug gegeben werden
kann (vgl. u.a. Art. 30 ff. NSG).
Würde der Auffassung des Verwaltungsgerichts gefolgt, hätten
die Ehegatten J. entweder die Wertminderung ihrer Liegenschaft
entschädigungslos hinzunehmen oder ein Entschädigungsverfahren einzuleiten,
dessen Ausgang gemäss dem Urteil des Verwaltungsgerichts offen wäre. Der
A. AG käme demgegenüber der Umgebungsschutz des Hauses J. zugute, indem
sie auf ihrer Parzelle anstossend an die Freifläche die volle bauliche
Nutzung realisieren könnte. Der von der Gemeinde verfolgte Weg möchte
demgegenüber einen angemessenen Ausgleich unter den Nachbarn herbeiführen,
ein Anliegen, das im Umlegungsverfahren erfüllt werden kann. Wird dabei
der geforderte Realersatz u.a. mit dem vorgesehenen Nutzungstransport
sichergestellt, so kann entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
nicht von einem unzulässigen Eingriff in die Substanz des Eigentums
gesprochen werden. Ebensowenig kann gesagt werden, der sich aus dem
Denkmalschutz ergebende Nachteil werde einseitig einem Eigentümer, der
A. AG, überbunden. Es wird vielmehr ein angemessener Ausgleich angestrebt,
wie dies dem Zweck der Umlegung entspricht, womit auch zum Ausdruck kommt,
dass die Umlegung sowohl im Sinne des Bundesrechts (Art. 20 RPG) als
auch des kantonalen Rechts (Art. 41 KRG) notwendig ist. Ohne Umlegung
könnte dieser Ausgleich mangels Verständigung unter den beteiligten
Eigentümern nicht erreicht und damit die Gestaltungsplanung entsprechend
ihren zulässigen Zielsetzungen nicht verwirklicht werden.
Erwägung 5
5.- Damit steht fest, dass die Baulandumlegung und die
Nutzungsübertragung im Rahmen eines Quartierplanes auch für die Verfolgung
eines denkmalschützerischen Zwecks sich auf eine gesetzliche Grundlage
stützen können. Der Grundsatzentscheid der Beschwerdeführerin beschlägt
allerdings auch Fragen der Entschädigung, der Immissionen und der
Kostentragung für diesbezügliche Abklärungen. Das Verwaltungsgericht
hat den Grundsatzentscheid als Ganzes aufgehoben. Die Aufhebung
dieses Entscheids durch das Bundesgericht und die Rückweisung an das
Verwaltungsgericht hat damit nicht zur Folge, dass es notwendigerweise
beim Grundsatzentscheid der Gemeinde bleibt. Zu beachten werden folgende
Erwägungen sein:
a) Der Grundsatzentscheid, welcher die im Umlegungsverfahren
vorzunehmende Neuzuteilung massgebend präjudiziert, muss den wiederholt
erwähnten Grundsatz des wertgleichen Realersatzes, der bei unvermeidlichen
Mehr- oder Minderzuteilungen nötigenfalls mit Ausgleichszahlungen zu
ergänzen ist, gewährleisten.
In Übereinstimmung mit den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
anerkannten Grundsätzen für die Neuordnung der Grundstücke in einem
Umlegungsverfahren (BGE 114 Ia 260; 105 Ia 324) ordnet Art. 43 KRG an,
dass jedem Grundeigentümer bei der Neuzuteilung ein Anteil zuzuweisen ist,
der wertmässig dem Land entspricht, das er in die Umlegung eingeworfen
hat. Dem angefochtenen Grundsatzentscheid liegt die Auffassung zugrunde,
der Anspruch auf wertgleichen Realersatz werde dank des Nutzungstransportes
erfüllt. Richtig ist, dass wertgleicher Realersatz nicht flächengleichen
Realersatz bedeutet (EJPD/BRP, aaO N. 8d zu Art. 20 RPG; HANS-RUDOLF
STEINER, aaO, S. 75). Mit den mit der Nutzungsplanung und der
Umlegung verbundenen Massnahmen kann eine Aufwertung von Grundstücken
erreicht werden, welche eine flächenmässige Verminderung, wie sie zum
Ausgleich eines planungsbedingten Nachteils erforderlich ist, wertmässig
voll ausgleicht. Ob ein solcher Ausgleich erreicht wird, muss jedoch
verbindlich feststehen. Zu dieser Frage äussert sich der Entscheid des
Verwaltungsgerichts aber nicht. Im Interesse der Prozessökonomie drängen
sich für die Fortsetzung des nun schon seit Jahren dauernden Verfahrens
folgende Klarstellungen auf:
aa) Der Auffassung, der angeordnete Nutzungstransport werde einen
vollen Wertausgleich gewährleisten, könnte nur dann zugestimmt werden, wenn
feststünde, dass die auf den Flächen mit verdichteter Bauweise zugelassene
Mehrnutzung den Minderwert ausgleicht, der durch die Reduktion der Fläche
ausgelöst wird. Sollten trotz der Nutzungsverlegung Mehr- oder Minderwerte
verbleiben, so sind diese voll auszugleichen (Art. 43 Abs. 2 KRG).
ab) Auf eine fachmännische Bewertung des in die Baulandumlegung
einbezogenen Bodens könnte dabei nur verzichtet werden, wenn
allen Grundstücken der gleiche Wert zukäme (Art. 17 Ziff. 2 des
Quartierplangesetzes). Im vorliegenden Fall kann von einer Wertgleichheit
der in die Umlegung einbezogenen Grundstücke schon deshalb keine Rede sein,
weil das Quartierplangebiet nicht nur unbebaute, sondern auch überbaute
Liegenschaften umfasst. Die Gemeinde hat die sich hieraus ergebenden
Schwierigkeiten nicht verkannt. Sie möchte ihnen vielmehr dadurch
Rechnung tragen, dass einerseits bei der Neuzuteilung an den überbauten
Liegenschaften höchstens geringfügige Grenzkorrekturen vorgenommen
werden und dass anderseits für die nach dem Quartierplan vorgesehene
Neuüberbauung jeder Eigentümer das ihm gemäss der eingeworfenen Fläche
zustehende bauliche Nutzungsmass realisieren kann. Ob mit dieser Massnahme
dem Gebot des wertmässigen Realersatzes (Art. 43 Abs. 1 KRG) nachgekommen
wird, steht hingegen nicht ohne weiteres fest. Auch wenn ein Eigentümer auf
der ihm zuzuteilenden flächenmässig reduzierten Liegenschaft eine dichtere
Bauweise realisieren kann, ist damit nicht gesagt, dass diese Liegenschaft
dem Wert seiner eingebrachten alten Parzelle entspricht. Die höhere
Ausnützung ist gerade im Hinblick auf die Handelbarkeit möglicherweise
nicht von gleicher Qualität wie eine entsprechende Fläche Boden. Trotz
Erhöhung der Ausnützungsziffer auf der neu zugeteilten Fläche ist ein
Minderwert denkbar. Desgleichen ist nicht auszuschliessen, dass eine
gegenüber dem Altbestand vergrösserte Liegenschaft trotz vermindertem
Nutzungsmass einen Mehrwert erfährt. Entsprechendes gilt für Minderwerte,
die aus Grenzkorrekturen oder von verminderten Grenzabständen hergeleitet
werden. Im Rahmen des weiteren Verfahrens ist auch zu prüfen, ob und
wie das auf den neuen Parzellen unterschiedliche Nutzungsmass rechtlich
einwandfrei gesichert werden kann.
Angesichts des klaren gesetzlichen Gebots des Realersatzes mit
allfälligem Wertausgleich (Art. 43 KRG; Art. 17 Quartierplangesetz) ist
der Grundsatzentscheid der Gemeinde insofern als unhaltbar zu bezeichnen,
als er Fragen vorwegnimmt, die erst bei Abschluss der Umlegung mit der
verbindlichen Ordnung der Neuzuteilung in Respektierung des Gebotes
des Realersatzes richtig gelöst werden können. Der Grundsatzentscheid,
der ausschliesslich mit der angeordneten Nutzungsübertragung einen
Ausgleich herstellen will, schliesst aus, dass der Altbestand der
einbezogenen Liegenschaften mit der Neuzuteilung in einer den realen
Wertverhältnissen genügenden Weise verglichen werden kann. Erst aus der
Gegenüberstellung der beiden Werte ergibt sich, ob für einzelne Eigentümer
Mehr- oder Minderwerte verbleiben, die nach der Anordnung des Gesetzes
voll auszugleichen sind (Art. 43 Abs. 2 KRG).