BGE 116 IA 401
116 Ia 401
60. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 20 décembre 1990
dans la cause Chambre genevoise immobilière contre Grand Conseil du canton
de Genève (recours de droit public) Regeste
Art. 22ter und Art. 31 ff. BV; Art. 2 UeB BV; Genfer Gesetz über
Abbruch, Umbau und Renovation von Wohnhäusern (AURG).
1. Das AURG beschränkt die Möglichkeiten des Umbaus von
Wohnhäusern. Art. 3 Abs. 1 lit. a AURG setzt dem Umbau "Arbeiten von einer
gewissen Wichtigkeit" gleich; diese Bestimmung kann in Übereinstimmung
mit den Art. 269 ff. OR ausgelegt werden (Erw. 4).
2. Die wichtigen Reparaturen sind einem bewilligungspflichtigen Umbau
gleichgestellt (Art. 3 Abs. 1 lit. d AURG); diese Bestimmung behindert die
Anwendung von Art. 270b OR in Verbindung mit Art. 14 VMWG (SR 221.213.11)
(Erw. 5).
3. Das AURG bewirkt keine dauernde und generelle Kontrolle der
Mietzinse und der Preise auf kantonaler Ebene (Erw. 6).
4. Berücksichtigung der Reserve für den Unterhalt bei der Festsetzung
des Preises oder des Mietzinses (Erw. 7).
5. Der Mieter hat ein Informations- und Mitspracherecht ausserhalb
jeglicher Kündigung des Mietvertrages, wenn der Eigentümer die Absicht hat,
Arbeiten auszuführen, die unter das Gesetz fallen (Art. 13 AURG). Diese
Bestimmung kann verfassungskonform ausgelegt werden (Erw. 8).
6. Das AURG ist als solches in Übereinstimmung mit den Art. 22ter
und Art. 31 ff. BV (Erw. 9).
7. Art. 3 Abs. 1 lit. c AURG setzt die Schaffung neuer Wohnungen in
den Dachstühlen dem Umbau gleich; diese Bestimmung verletzt weder die
Eigentumsgarantie noch die Handels- und Gewerbefreiheit (Erw. 10).
8. Leitende Grundsätze für die Festsetzung der Preise und Mietzinse
der umgebauten Wohnungen durch die Behörden (Art. 6 Abs. 6 AURG). Diese
Bestimmung kann nicht angewandt werden für Wohnungen, die nicht die
überwiegenden Bedürfnisse der Bevölkerung decken, insbesondere die
Luxuswohnungen (Erw. 11). In diesem Fall kann auch die Erhöhung des
Mietzinses nicht auf 10% beschränkt werden (Erw. 12).
Sachverhalt
A.- Le 23 décembre 1987, le Rassemblement pour une politique sociale
du logement a déposé à la Chancellerie d'Etat du canton de Genève
une initiative populaire "pour la sauvegarde des logements à loyers
abordables", munie de 19'302 signatures. Il s'agissait d'une initiative
rédigée au sens de l'art. 65 Cst. gen.; elle avait pour but la revision
de plusieurs dispositions de la loi genevoise sur les démolitions,
transformations et rénovations de maisons d'habitation, du 26 juin 1983
(aLDTR).
Le Grand Conseil genevois - qui devait se prononcer sur l'initiative
avant le 23 décembre 1988 comme l'exige l'art. 65 al. 3 Cst. gen. -
l'a renvoyée pour étude à une commission parlementaire. Deux avis de
droit sur la constitutionnalité de cette initiative ont été requis. L'un
des experts est arrivé à la conclusion que l'initiative était conforme
au droit constitutionnel; l'autre a considéré qu'elle se prêtait à
une interprétation conforme à la Constitution, à l'exception de son
art. 6 al. 6 qui aurait violé la garantie de la propriété, consacrée à
l'art. 22ter Cst.
Le 22 juin 1989, le Grand Conseil a adopté, sur proposition de
la commission parlementaire, une nouvelle loi sur les démolitions,
transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR), ce qui a
entraîné le retrait de l'initiative (Mémorial des séances du Grand Conseil,
1989, p. 3640). La nouvelle loi a été publiée le 30 juin 1989 dans la
Feuille d'avis officielle du canton de Genève. Le droit de référendum
n'ayant pas été exercé, la loi est entrée en vigueur le 19 août 1989,
soit le lendemain de sa promulgation par le Conseil d'Etat.
Elle contient notamment les dispositions suivantes:
Chapitre I
Préambule
Article 1
But
La présente loi a pour but de préserver l'habitat et les conditions de
vie dans les 4 premières zones de construction au sens de l'article
19 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, du
4 juin 1987. Elle s'applique également aux maisons d'habitation
construites
dans d'autres zones à bâtir ou mises au bénéfice des normes de l'une des
premières zones de construction en vertu des dispositions applicables
aux zones de développement. A cette fin, et tout en assurant la
protection des locataires, elle prévoit notamment:
a) des restrictions à la démolition, à la transformation et au
changement
d'affectation des maisons d'habitation;
b) l'encouragement à la rénovation des maisons d'habitation.
Art. 2
Objet
1 Est réputé maison d'habitation tout bâtiment comportant des
locaux qui,
par leur aménagement et leur distribution, sont affectés à l'habitation.
2 Toutefois, ne sont pas assujetties à la présente loi les maisons
individuelles ne comportant qu'un seul logement ainsi que les villas en
5e zone comportant un ou plusieurs logements, de même que les bâtiments
situés en zone agricole.
Art. 3
Définitions transformations
1 Par transformations, on entend:
a) tous les travaux d'une certaine importance ayant notamment pour
objet
de modifier l'architecture, le volume, l'implantation, la destination,
le style, l'équipement, la distribution intérieure d'une maison
d'habitation, d'un ou plusieurs logements;
b) la création d'installations nouvelles d'une certaine importance,
telles que chauffage, distribution d'eau chaude, ascenseur, salles de
bains et cuisines;
c) la création de nouveaux logements dans la maison d'habitation
concernée, notamment dans les combles;
d) les travaux de rénovation ayant pour objet d'améliorer le confort
existant sans modifier la distribution des logements et les réparations
importantes, tels que notamment: réfection de la toiture ou des façades,
le remplacement des sanitaires, des tuyauteries, des salles de bain, du
chauffage, de la distribution d'eau, des ascenseurs et de l'agencement
des cuisines.
Changement d'affectation
2 Par changement d'affectation, on entend toute modification même en
l'absence de travaux, qui a pour effet de remplacer des locaux
à destination de logements par des locaux à usage commercial,
administratif, artisanal ou industriel. Sont également assimilés à
des changements d'affectation:
a) le remplacement de locaux à destination de logements par des
résidences meublées ou des hôtels;
b) le remplacement de résidences meublées ou d'hôtels par des locaux
commerciaux, lorsque ces résidences ou ces hôtels répondent aux besoins
prépondérants de la population;
c) l'aliénation d'appartements loués, en application de l'article 9.
Chapitre II
Démolitions, transformations et changement d'affectation
Art. 5
Principe
Afin de préserver l'habitat existant et le caractère actuel des zones
urbaines, nul ne peut, sous réserve de l'octroi d'une dérogation au
sens de l'article 6, démolir ou transformer en tout ou partie une
maison d'habitation, au sens de l'article 2, occupée ou inoccupée,
ni en changer l'affectation.
Art. 6
Dérogations
1 Le département peut accorder des dérogations lorsqu'elles s'imposent
pour des motifs de sécurité ou de salubrité, ou sont justifiées par
des motifs d'intérêt public ou d'intérêt général.
Sécurité salubrité
2 La dérogation est accordée lorsque l'état du bâtiment comporte un
danger pour la sécurité ou la santé de ses habitants ou des tiers et
s'il n'est pas possible de remédier à cet état de fait sans frais
disproportionnés pour le propriétaire. En cas de démolition, la
construction nouvelle doit comporter une surface de plancher affectée
au logement au moins équivalente.
Intérêt public
3 Par intérêt public, on entend les opérations d'aménagement et
d'assainissement d'intérêt public, les travaux publics et la
construction d'édifices publics.
Intérêt général
4 Par intérêt général on entend:
a) en cas de démolition d'un immeuble, une sensible augmentation de la
surface du plancher affectée au logement lors de sa reconstruction; b)
en cas de transformation d'un immeuble, la réalisation de logements
supplémentaires, de même que l'exécution de travaux de rénovation ou
de travaux répondant à une nécessité.
5 Le maintien ou le développement du commerce et de l'artisanat,
lorsqu'il est souhaitable et compatible avec les conditions de vie
du quartier, peut également être considéré d'intérêt général. Le
département tient en outre compte, lors de l'octroi de dérogations,
de la proportion de locaux affectés à un usage autre que l'habitation
dans le bâtiment.
Conditions d'octroi de la dérogation
6 Une dérogation n'est accordée en vertu des alinéa 1 à 4 que si des
logements reconstruits, transformés ou créés répondent quant à
leur genre, leur loyer ou leur prix aux besoins prépondérants
de la population. Le département tient toutefois compte, dans son
appréciation, du genre de logements existant avant leur transformation
et du prix de revient de logements nouvellement créés notamment dans
des combles ou à l'occasion d'une surélévation d'immeuble.
Fixation des loyers et prix
7 Le département fixe lors de la délivrance de l'autorisation le
montant
des loyers maximaux des logements, il en fait de même pour les prix
de vente maximaux des logements si ceux-ci sont soumis au régime de
la propriété par étages ou à une autre forme de propriété analogue.
8 Lors de la fixation des loyers ou des prix de vente maximaux, le
département prend en considération:
a) le rendement équitable des capitaux investis pour les travaux;
b) les charges d'exploitation;
c) les réserves d'entretien que le propriétaire était en mesure de
constituer eu égard aux loyers jusqu'alors pratiqués.
9 Les loyers et les prix de vente maximaux ainsi fixés sont soumis au
contrôle de l'Etat, pendant une période de cinq à dix ans pour les
constructions nouvelles et pendant une période de trois ans pour les
immeubles transformés, durée qui peut être portée à cinq ans en cas
de transformation lourde.
Exception
10 Le département peut, en cas de transformation, au sens de
l'article 3,
alinéa 1, lettre d, renoncer à la fixation des loyers et des prix prévue
aux alinéas 7 à 9 ci-dessus, lorsque de telles mesures n'apparaissent
pas proportionnées aux circonstances et pour autant que la majoration
éventuelle de loyer consécutive aux travaux n'excède pas 10%.
Affectation locative
11 Lorsqu'une dérogation est accordée, le département impose, en règle
générale, l'affectation locative des logements pendant la durée du
contrôle des loyers institué par l'alinéa 9. Demeure de surcroît
réservé l'article 9.
Art. 7
Durée de fixation des loyers et des prix
1 Lorsque les loyers et prix maximaux sont fixés, en vertu de l'article
6,
alinéa 9, ils ne peuvent pas être modifiés, jusqu'à l'expiration du
délai fixé, sous réserve de l'évolution des conditions d'exploitation de
l'immeuble, notamment des variations du taux des intérêts hypothécaires
et des charges d'exploitations, ou de la délivrance d'une nouvelle
autorisation de transformation.
2 Aussi longtemps que le contrôle des loyers et des prix est en
vigueur,
les loyers ou le prix de vente des logements ne peuvent être supérieurs
à ceux fixés en vertu de l'article 6 alinéas 7 à 9, sous réserve
de l'alinéa
1 ci-dessus.
3 Toute demande de modification des loyers ou des prix de vente des
logements en application de l'alinéa 1 doit être présentée par le
propriétaire au département qui statue. Toute hausse de loyer admise
par le département reste soumise aux dispositions de droit fédéral
instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif.
Art. 13
Consultation des locataires
1 Le propriétaire a l'obligation d'informer au préalable et par
écrit les
locataires et de les consulter en dehors de toute résiliation de
bail, lorsqu'il a l'intention d'exécuter des travaux au sens de la
présente loi.
Il leur expose sont projet et les informe de la modification de
loyer qui
en résulte. Il leur impartit un délai de trente jours au moins pour
présenter leurs observations et suggestions éventuelles.
2 Le département veille que le propriétaire informe par écrit,
individuellement, les locataires, de la liste des travaux autorisés
et du programme d'exécution de ces travaux.
3 En cas de non-respect de l'obligation d'information et de
consultation
prévue à l'alinéa 1 du présent article, le département peut refuser la
délivrance de l'autorisation requise. L'article 14 de la présente loi
(sanctions et mesures) est réservé.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre genevoise
immobilière demande au Tribunal fédéral principalement d'annuler la loi
du 22 juin 1989, et subsidiairement d'annuler ses art. 3 et 13. Elle
invoque une violation des art. 4, 22ter, 31 et 34 septies Cst., ainsi
que de l'art. 2 Disp. trans. Cst.
Le Grand Conseil propose le rejet du recours.
Par ordonnance du 30 août 1989, le Président de la Ire Cour de droit
public a rejeté la demande d'effet suspensif présentée par la recourante.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 4
4.- L'art. 3 al. 1 let. a LDTR range au nombre des transformations,
au sens de la loi, les travaux d'une certaine importance qui modifient
notamment la destination, le style ou l'équipement d'une maison
d'habitation, d'un ou de plusieurs logements.
a) Pour la recourante, les critères de la destination et du style
seraient superflus; l'art. 3 al. 2 définit en effet les changements
d'affectation auxquels s'applique la loi, et le "style" serait une notion
dépourvue de toute portée pratique. La recourante ne dit cependant
pas clairement en quoi le recours à ces critères violerait l'art. 2
Disp. trans. Cst. L'exposé de ce grief ne répond donc pas aux exigences
de l'art. 90 al. 1 let. b OJ et il n'est partant pas recevable (ATF 114
Ia 316 consid. 1b, 111 Ia 47 consid. 2, 110 Ia 3 consid. 2a).
b) La recourante conteste ensuite que les travaux portant sur
l'équipement des logements puissent être assimilés à une transformation,
car cela obligerait celui qui voudrait installer par exemple des machines
à laver ou des armoires frigorifiques à requérir une autorisation.
aa) La protection contre les loyers abusifs ou d'autres prétentions
abusives du bailleur en matière de baux d'habitation et de locaux
commerciaux est régie par les art. 269 ss nouveaux CO, entrés en vigueur
le 1er juillet 1990 et par l'ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer
et le bail à ferme d'habitation et de locaux commerciaux (OBLF), qui a
remplacé l'art. 10 OSL (ROLF 1990, p. 802 ss, 835 ss). Sous l'angle de la
primauté du droit fédéral, le Tribunal fédéral a déjà jugé que les cantons
ne peuvent pas intervenir dans les relations entre bailleur et locataire,
et qu'il leur est en particulier interdit de légiférer sur la résiliation
du bail (ATF 113 Ia 143/144 consid. 9d, arrêt du Tribunal fédéral du 27
mars 1985, en la cause Marini et consorts, consid. 4c et d, reproduit dans
SJ 108/1986, p. 5-8; cf. aussi ATF 101 Ia 508, 99 Ia 626/627, 89 I 181/182,
88 I 171/172). Il leur est de même prohibé d'instituer un contrôle général
et permanent des loyers (arrêts du Tribunal fédéral non publiés P. E.,
du 29 septembre 1982, reproduit dans RDAF 39/1983 p. 251 s., et R.,
du 16 décembre 1986 consid. 4, reproduit dans SJ 110/1988 p. 632 s.;
cf. ATF 101 Ia 513 s., 99 Ia 618 s., consid. 5).
bb) Selon l'art. 269a let. b CO, ne sont pas abusifs, en principe, les
loyers qui sont justifiés par des hausses de coûts ou par des prestations
supplémentaires. Sont réputés prestations supplémentaires du bailleur,
en vertu de l'art. 14 OBLF, les investissements qui aboutissent à des
améliorations créant des plus-values, l'agrandissement de la chose louée,
ainsi que les prestations accessoires supplémentaires. En règle générale,
les frais causés par d'importantes réparations sont considérés, à raison de
50 à 70%, comme des investissements créant des plus-values (al. 1). Les
augmentations de loyers fondées sur des améliorations entraînant une
plus-value sont réputées non abusives lorsqu'elles ne servent qu'à couvrir
équitablement les frais d'intérêts, d'amortissement et d'entretien causés
par l'investissement (al. 2).
cc) L'art. 3 al. 1 let. a LDTR ne vise que les travaux d'une certaine
importance. Une autorisation ne pourra donc être requise pour des travaux
occasionnels ou mineurs qui améliorent le confort du logement, tels que
l'installation d'une armoire frigorifique, d'une machine à laver le linge
ou la vaisselle et d'une cuisinière, exemples cités par la recourante. Il
n'est en revanche pas exclu que des travaux de peu d'importance effectués à
grande échelle ou dans un court laps de temps ne soient soumis à l'exigence
d'une autorisation, à cause de leur effet conjugué sur l'équipement
du logement. La réponse dépend notamment du coût des travaux envisagés
(cf. arrêt P. E., RDAF 39/1983). La disposition critiquée se prête, dans
cette mesure, à une interprétation conforme au droit supérieur. Il serait
prématuré de définir, dans le cadre du contrôle abstrait de normes, les
limites exactes dans lesquelles devra se mouvoir l'autorité administrative
(ATF 101 Ia 515 consid. 5d).
Erwägung 5
5.- Sont considérés comme transformations selon l'art. 3 al. 1 let. d
les travaux de rénovation ayant pour but d'améliorer le confort existant
sans modifier la distribution des logements et les réparations importantes,
tels que la réfection de la toiture ou des façades, le remplacement des
sanitaires, des tuyauteries, des salles de bains, du chauffage, de la
distribution d'eau, des ascenseurs et de l'agencement des cuisines.
La recourante estime que les art. 269a let. b CO et 14 OBFL (RS
221.213.11) définiraient exhaustivement la notion de "réparations
importantes", le législateur cantonal ne pouvant dès lors améliorer la
protection des locataires sous cet aspect.
a) Selon la jurisprudence, les règles du droit public cantonal, qui,
comme en l'espèce, soumettent à une autorisation les transformations
de maisons d'habitation et imposent un contrôle des loyers, ne sont en
principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les
rapports entre les bailleurs et les locataires. Les travaux de rénovation
s'apparentent tantôt à l'entretien courant, tantôt à une transformation,
suivant leur ampleur. La notion de rénovation couvre tous les travaux
d'entretien, de réparation et de modernisation qui ne touchent pas au
volume, à l'aspect extérieur et à la destination de l'immeuble. Ces travaux
constituent une transformation lorsqu'ils entraînent une modification
allant au-delà de ce qui est usuel, en raison, par exemple, d'un important
accroissement du confort. Le coût des travaux envisagés est un critère
essentiel de cette distinction. Ces principes, développés sous l'empire
de l'AMSL, s'appliquent, mutatis mutandis, en l'espèce (arrêt P. E.,
cité, RDAF 39/1983, p. 254 consid. 2c; ATF 101 Ia 509 consid. 3).
b) A teneur de l'art. 3 al. 3 aLDTR, les travaux de rénovation
visaient tous les travaux d'une certaine importance ayant pour objet
d'améliorer le confort existant sans modifier la distribution des
logements, à l'exception de l'entretien courant. L'initiative qui est à
l'origine de la loi attaquée prévoyait de soumettre à une autorisation
tous les "grands travaux d'entretien". Le Grand Conseil s'est rallié
sur ce point à l'avis d'un des experts consultés, qui suggérait que
cette notion soit assimilée aux "importantes réparations" au sens de
l'art. 10 al. 1, 2e phrase, OSL, remplacé depuis lors par l'art. 14
OBLF. Le législateur cantonal a donc voulu que l'art. 3 al. 1 let. d
LDTR soit interprété à cet égard conformément au droit fédéral (Mémorial
des séances du Grand Conseil 1989, p. 3580). Cela ne suffit toutefois
pas pour écarter le risque d'un empiètement du droit cantonal sur le
droit fédéral. Lorsqu'un bailleur entreprend d'effectuer des réparations
importantes - répondant ainsi à l'obligation qui lui incombe en vertu
de l'art. 256 CO -, les possibilités de répercuter les coûts de ces
travaux sur le montant des loyers sont limitées par l'art. 14 OBLF, et
le locataire a le droit de contester les augmentations de loyer qui en
résulteraient (art. 270b CO). Mais, contrairement au droit fédéral, la
loi attaquée n'a pas pour but d'empêcher des hausses de loyers abusives,
consécutives à des réparations importantes; elle prévoit d'interdire par
principe ces travaux, assimilés à une transformation, sous réserve d'une
autorisation exceptionnelle (art. 6 LDTR). La LDTR empiète ici sur le
domaine régi par le droit fédéral dont elle entrave l'application. Dans
le cas où les réparations importantes tomberaient simultanément sous le
coup des art. 14 OBLF et 3 al. 1 let. d LDTR, il n'est pas exclu que les
autorités administratives chargées de l'application de la LDTR refusent
d'accorder l'autorisation d'effectuer ces travaux en raison de leur
incidence sur le montant des loyers, alors que le juge civil, saisi d'une
contestation relative à l'augmentation du loyer consécutive à ces travaux,
admettrait le bien-fondé de cette hausse. Le contrôle des loyers institué
par la LDTR se superposerait aux règles du droit fédéral sur le bail,
avec le risque de conduire à des décisions contradictoires. Dans cette
mesure, l'art. 3 al. 1 let. d LDTR viole l'art. 2 Disp. trans. Cst. Cette
disposition doit être annulée partiellement; cela concerne sa dernière
phrase "et les réparations importantes, tels que notamment: réfection de
la toiture ou des façades, le remplacement des sanitaires, des tuyauteries,
des salles de bains, du chauffage, de la distribution d'eau, des ascenseurs
et de l'agencement des cuisines".
c) Il appartiendra aux autorités administratives de définir ce qu'il
faut entendre par "rénovations ayant pour objet d'améliorer le confort
existant sans modifier la distribution des logements" au sens de l'art. 3
al. 1 let. d LDTR, et de distinguer entre les travaux d'entretien, qui
échappent à la loi, et les rénovations assimilables aux transformations,
qui y sont soumises. Elles s'inspireront à cet égard de la pratique
relative à l'art. 3 al. 3 aLDTR et des principes rappelés plus haut
(consid. 5a).
d) La disposition critiquée étant contraire à l'art. 2
Disp. trans. Cst., il est superflu d'en examiner la conformité aux art. 4,
22ter et 31 Cst.
Erwägung 6
6.- La recourante fait valoir que l'art. 6 al. 7 ss LDTR reviendrait
à instituer un contrôle général et permanent des loyers. Le législateur
aurait voulu en effet soumettre à une autorisation tous les travaux
d'entretien; le champ d'application de la loi serait ainsi étendu à tout
le parc immobilier du canton. L'"enchevêtrement des cycles de réparations
importantes" rendrait ce contrôle permanent.
a) La loi attaquée ne soumet pas à une autorisation les travaux
d'entretien courant, mais seulement ceux qui, par leur importance,
équivalent à une transformation au sens de l'art. 3 LDTR (cf. ci-dessus
consid. 5). La recourante ne peut être suivie quand elle affirme que le
législateur aurait à dessein défini de manière imprécise la notion de
travaux d'entretien, pour établir, par ce moyen détourné, un contrôle
général des loyers. L'état de fait est différent de celui à la base
de l'arrêt R. du 25 mars 1985, cité, où il s'agissait d'une initiative
proposant d'établir un contrôle permanent des loyers pour les immeubles
construits par ou avec l'aide du canton ou d'autres collectivités
publiques. Rien de tel ne se présente en l'espèce. La LDTR n'institue
pas un contrôle général des loyers, mais permet à l'autorité de fixer,
pour des motifs raisonnables et pertinents d'intérêt général, le montant
des loyers ou des prix d'un appartement transformé ou rénové (cf. ATF
101 Ia 510 consid. 3d in fine).
b) Au moment où il accorde l'autorisation, le département fixe le
montant des loyers et des prix pour une période de trois à dix ans
(art. 6 al. 7 et 9 LDTR). La recourante soutient que cette règle,
combinée avec l'extension du champ d'application de la loi, aurait pour
conséquence d'instituer de facto un contrôle permanent des loyers et des
prix. Partant du principe que les travaux d'entretien doivent être répétés
à intervalles rapprochés, elle en déduit que l'autorité pourrait ainsi
prolonger indéfiniment la durée du contrôle des loyers. Elle perd de vue
que seuls les travaux de rénovation assimilables à une transformation au
sens de l'art. 3 al. 1 let. d sont soumis à la loi, à l'exclusion des
travaux d'entretien courant. En outre, l'octroi d'une autorisation au
sens de l'art. 6 LDTR n'implique pas que le département fixe à chaque
fois le montant du loyer; il peut en effet dans certains cas renoncer à
cette mesure (art. 6 al. 10 LDTR).
Erwägung 7
7.- Appelé à fixer les loyers ou les prix de vente maximaux, le
département prend notamment en considération, selon l'art. 6 al. 8
let. c LDTR, les réserves d'entretien que le propriétaire était en
mesure de constituer eu égard aux loyers jusqu'alors pratiqués. Cette
règle s'inspire des principes jurisprudentiels sur les augmentations
de loyers justifiées par des réparations importantes au sens des
dispositions devenues aujourd'hui les art. 269a let. b CO et 14 OBLF
(cf. Mémorial des séances du Grand Conseil, 1989, p. 3580). La pratique
cantonale consistant à répercuter sur les loyers, par le biais d'intérêts
et d'amortissements, la part de travaux qui excèdent ceux qui peuvent
être considérés comme créateurs de plus-value, soit 50 à 70% des frais
causés par les réparations, est contraire à la règle contenue désormais
à l'art. 14 OBLF (ATF 110 II 409 consid. 3a in fine; cf. aussi ATF 111 II
378 ss). La recourante en déduit que l'art. 6 al. 8 let. c LDTR ne serait
pas conforme à l'art. 14 OBLF. Elle relève que les juridictions civiles
cantonales maintiennent une jurisprudence contraire et ne reconnaissent
pas l'obligation pour le bailleur de constituer des réserves d'entretien
(cf. SJ 109/1987 p. 444 s.). Elle ne conclut pas à l'annulation de la
disposition critiquée, mais demande au Tribunal fédéral d'inviter les
autorités cantonales à l'interpréter en ce sens que seules les réserves
d'entretien effectivement constituées pourront être imputées sur le coût
des travaux soumis à autorisation. Cette démarche n'est guère compatible
avec la nature cassatoire du recours de droit public (ATF 113 Ia 158
consid. 1); la recourante le reconnaît. Cette question formelle n'a pas à
être résolue. Il va en effet de soi que le département devra tenir compte,
au moment de fixer le montant des loyers, de la part des investissements
qui a été financée - ou qui aurait dû l'être - par la réserve d'entretien,
en fonction des loyers antérieurs. L'autorité intimée a d'ailleurs annoncé
expressément que sa pratique continuerait à respecter la jurisprudence
sur les règles inscrites désormais aux art. 269a let. b CO et 14 OBLF.
Erwägung 8
8.- Selon l'art. 13 al. 1, 1re phrase, LDTR, le propriétaire a
l'obligation d'informer au préalable et par écrit les locataires et de les
consulter en dehors de toute résiliation du bail, lorsqu'il a l'intention
d'exécuter des travaux au sens de la loi.
La recourante soutient que ce texte violerait la force dérogatoire
du droit fédéral, parce qu'il empiéterait sur les règles du droit privé
de la Confédération en matière de résiliation des baux à loyer.
a) Statuant à propos d'une norme identique de l'ancienne LDTR, le
Tribunal fédéral a jugé que les termes "en dehors de toute résiliation
du bail" ne pouvaient avoir pour effet d'interdire toute résiliation de
bail durant la procédure d'autorisation des travaux. Cette règle pouvait
tout au plus vouloir dire que l'obligation d'informer et de consulter les
locataires est indépendante de la procédure de résiliation de bail et ne
produit aucun effet sur les conditions de celle-ci. Prise dans ce sens,
la formule contestée n'offre aucune protection spéciale aux locataires
et laisse au droit fédéral le soin de régler les questions touchant aux
résiliations. Une telle disposition se prête donc à une interprétation
conforme au droit fédéral (arrêt Marini, SJ 108/1986 p. 5-8, consid. 4c
et d).
Le Tribunal fédéral a ensuite jugé que l'art. 9A al. 4 LDTR, au terme
duquel la demande de vendre un appartement loué devrait être déposée en
dehors de toute résiliation de bail, constituait une mesure de protection
des locataires incompatible avec le droit fédéral (ATF 113 Ia 143/144
consid. 9d).
La disposition attaquée en l'espèce est identique à celle qui a
donné lieu au premier de ces deux arrêts. La recourante ne démontre pas
qu'il ne serait manifestement plus possible aujourd'hui d'interpréter
constitutionnellement cette règle. Celle-ci ne produira aucun effet
dans les rapports entre bailleurs et locataires et ne pourra en aucun
cas empêcher une résiliation de bail dans la procédure d'information et
de consultation qu'elle institue. L'autorité intimée a donné d'ailleurs
l'assurance expresse que l'art. 13 LDTR sera appliqué dans le respect du
droit supérieur.
Erwägung 9
9.- a) Les restrictions qu'apporte le droit public cantonal à la
propriété ne sont compatibles avec l'art. 22ter Cst. que si elles reposent
sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et
respectent le principe de la proportionnalité. Elles doivent en outre
se conformer à l'égalité de traitement (ATF 113 Ia 132 consid. 7, 112
Ia 278 consid. 5b, 109 Ia 258 consid. 4). Le Tribunal fédéral examine
librement si les mesures critiquées répondent à un intérêt public et à
l'exigence de la proportionnalité, mais il s'impose de la retenue dans
l'examen de questions d'appréciation ou des circonstances locales dont
les autorités cantonales ont une meilleure connaissance (ATF 115 Ia 30,
114 Ia 338 consid. 2b, 113 Ia 133 consid. 7 et les arrêts cités). Quel
que soit l'intérêt public en jeu, le législateur cantonal veillera à
sauvegarder les facultés essentielles de disposition, d'usage et de
jouissance qui découlent du droit de propriété; il ne doit pas porter
atteinte à la substance de celle-ci en tant qu'institution fondamentale
de l'ordre juridique suisse (ATF 113 Ia 132 consid. 6).
b) Les restrictions à l'art. 31 Cst. doivent obéir à ces règles
générales. De surcroît, elles ne peuvent se fonder sur des motifs
de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour
favoriser certaines branches d'activité ou certaines formes d'exploitation
en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins que cela ne soit
prévu par une disposition constitutionnelle spéciale. L'art. 31 Cst. ne
s'oppose pas aux mesures de politique sociale, qui tendent à accroître
le bien-être de l'ensemble ou d'une grande partie de la population
par l'amélioration des conditions de vie, de la santé ou des loisirs,
pourvu que ces mesures n'interviennent pas dans la libre concurrence
(ATF 113 Ia 138 consid. 8a et b, 111 Ia 29 consid. a; CLAUDE ROUILLER,
La politique sociale, in: Mélanges Berenstein, Lausanne 1989, p. 71 s.).
c) La législation genevoise sur les démolitions, les transformations et
les rénovations de maisons d'habitation a pour but de combattre la pénurie
de logements. Elle cherche à conserver sur le marché certains types de
logements qui répondent à un besoin en raison de leur prix et de leur
conception. Elle est l'expression d'une politique de logement qui est en
principe compatible tant avec l'art. 22ter (ATF 113 Ia 133 consid. a,
111 Ia 26 consid. 3a) qu'avec l'art. 31 Cst., même si elle peut avoir
certains effets de politique économique (ATF 113 Ia 139 consid. d, 111 Ia
29 consid. b; arrêt du Tribunal fédéral non publié A. du 8 septembre 1988,
consid. 2b).
Erwägung 10
10.- De l'avis de la recourante, la création de nouveaux logements,
notamment dans les combles, ne saurait être soumise à autorisation comme
le prévoit l'art. 3 al. 1 let. c LDTR, sans violer la Constitution. Cette
mesure ne répondrait à aucun intérêt public; elle serait disproportionnée
et violerait de surcroît l'égalité de traitement.
a) Le Tribunal administratif avait jugé, dans un arrêt du 19 décembre
1984, que l'aménagement de nouveaux logements dans les combles tombait sous
le coup de la loi du 26 juin 1983, qui ne contenait aucune disposition à
ce sujet; il aurait été inadmissible de distinguer à cet égard entre les
diverses parties intégrantes d'un bâtiment d'habitation selon qu'elles
étaient occupées ou inoccupées, habitables ou inhabitables. Saisi
d'un recours de droit public contre cet arrêt, le Tribunal fédéral a
considéré que celui-ci n'était pas arbitraire, les combles litigieux étant
effectivement intégrés à l'origine aux parties habitables du bâtiment,
en qualité de logement du personnel de maison (arrêt du Tribunal fédéral
non publié S.A. D. du 10 décembre 1985, consid. 4, p. 10).
Le Tribunal administratif a nuancé sa jurisprudence à la suite de
cet arrêt. Il l'a résumée de la manière suivante dans son arrêt B.,
du 7 octobre 1987: toute demande de transformation de combles doit faire
l'objet d'une autorisation au sens de la LDTR; les combles inoccupés ou
inhabitables et qui ont servi de quelque manière que ce soit dans le passé
au logement ne peuvent en principe pas être transformés; en revanche, la
transformation de combles qui n'ont jamais été utilisés comme logement doit
être autorisée, à moins que cela ne porte atteinte à l'habitat existant
dans les autres étages et aux conditions de vie qui y sont offertes.
La nouvelle loi supprime cette distinction jurisprudentielle pour
répondre aux voeux des initiants, et soumet à autorisation tous les travaux
tendant à créer des logements dans les combles ou les parties surélevées
d'un immeuble. Le loyer est fixé selon les règles spéciales prévues à
l'art. 6 al. 6, 2e phrase, LDTR. Pour la recourante, seule la jurisprudence
cantonale qui vient d'être évoquée serait conforme à la Constitution.
b) Selon son art. 1er, la loi attaquée veut préserver l'habitat et
les conditions de vie dans les zones où elle s'applique. Cette protection
a été étendue à toutes les parties des maisons d'habitation, notamment
aux combles; il s'agit d'éviter que la création de nouveaux logements,
par le biais d'une surélévation de l'immeuble ou de l'aménagement de
combles, ne remette en cause les conditions de vie de ses habitants. Or,
il est fréquent, surtout dans les immeubles anciens, que les étages
supérieurs soient utilisés comme des annexes au logement, servant de
dépôts, de buanderies, de séchoirs à linge, etc. De plus, la construction
de logements de luxe dans les parties inoccupées de maisons habitées
par des familles à revenus modestes modifie le niveau de confort de
l'immeuble. Amplifié par des transformations ultérieures, ce phénomène
conduit à faire perdre leur caractère aux quartiers populaires, qui sont
peu à peu transformés en quartiers recherchés par une clientèle aisée.
C'est un motif d'intérêt public suffisant pour justifier la norme
critiquée, au regard des art. 22ter et 31 Cst.
c) Il paraît de toute manière peu compatible avec l'égalité de
traitement d'admettre la libre transformation des combles pour la seule
raison qu'ils n'ont pas été affectés jusqu'ici, d'une manière ou d'une
autre, au logement. C'est aussi à tort que la recourante soutient,
toujours sous l'angle du principe de l'égalité, que la loi serait désormais
discriminatoire dans la mesure où elle s'applique aux nouveaux logements
créés dans les combles, alors que les restrictions qu'elle institue
ne s'appliquent pas aux logements nouvellement créés dans les "zones
ordinaires". Cette différence résulte de l'intérêt public poursuivi par
la loi, qui vise à préserver l'habitat locatif frappé par la pénurie. Il
est donc parfaitement concevable de limiter son champ d'application
à certaines zones ou à certains types de maisons d'habitation et d'en
exclure par exemple les villas individuelles, type de logement dont on
peut dire qu'il ne répond pas à un besoin prépondérant de la population
au sens de l'art. 2 al. 2 LDTR.
d) Il va de soi que la loi attaquée ne s'applique pas aux logements
créés dans les combles ou les parties surélevées des bâtiments neufs.
Erwägung 11
11.- Selon l'al. 6 de l'art. 6 LDTR, une dérogation n'est accordée en
vertu de ses alinéas 1 à 4 que si des logements reconstruits, transformés
ou créés répondent quant à leur genre, leur loyer ou leur prix aux
besoins prépondérants de la population. Le département tient toutefois
compte, dans son appréciation, du genre de logements existant avant leur
transformation et du prix de revient de logements nouvellement créés,
notamment dans des combles ou à l'occasion d'une surélévation d'immeuble.
a) La recourante se plaint d'une violation des principes de l'intérêt
public et de la proportionnalité du fait que le département fixe les prix
ou loyers des appartements nouvellement créés. A son avis, le propriétaire
qui construit un nouveau logement devrait être libre d'en fixer le prix
ou le loyer. Cet argument ne tient pas compte de ce que la création des
logements visés par l'art. 6 al. 6 LDTR n'est possible qu'en vertu d'une
autorisation exceptionnelle. La recourante ne conteste d'ailleurs pas que,
selon la pratique actuelle, codifiée par cette disposition, le montant
des loyers ainsi fixé par le département est sensiblement plus élevé que
celui des loyers des autres appartements de la maison en question. Dans
la mesure où les loyers sont fixés de manière à assurer au propriétaire un
rendement équitable de son investissement (cf. art. 6 al. 8 let. a LDTR),
ce procédé n'a rien de contraire aux art. 22ter et 31 Cst. (cf. arrêt du
Tribunal fédéral en la cause S.A. D., non publié). Il n'est nullement
démontré que cette pratique serait modifiée par le nouveau droit, dans
un sens défavorable au propriétaire.
b) La recourante fait valoir que l'art. 6 al. 6 LDTR serait
inconstitutionnel dans la mesure où il s'appliquerait aussi aux logements
de luxe.
aa) La LDTR vise indifféremment toutes les maisons d'habitation,
c'est-à-dire tous les bâtiments comportant des locaux qui, par leur
aménagement et leur distribution, sont affectés à l'habitation, à
l'exception des maisons individuelles ne comportant qu'un seul logement,
les villas situées dans la 5e zone comportant un ou plusieurs logements,
ainsi que les bâtiments édifiés dans la zone agricole (art. 2). Cette
loi n'établit donc a contrario aucune distinction entre les différentes
catégories de logements dont la démolition, la transformation ou le
changement d'affectation sont en principe exclus.
L'initiative qui est à l'origine de la loi attaquée avait pour
but la "sauvegarde des logements à loyers abordables". Elle prévoyait
à l'art. 6 al. 6 que, dans tous les cas, une dérogation n'est accordée
que si les logements reconstruits, transformés ou créés répondent quant
à leur genre, leur loyer ou leur prix aux besoins prépondérants de la
population. Suivant l'un des avis de droit requis par le département,
la commission parlementaire a considéré que cette proposition n'était pas
conforme à la Constitution pour le motif ici invoqué par la recourante. Le
législateur n'a pas renoncé complètement à ce texte, mais il en a
atténué la portée. Il a précisé que l'autorité doit tenir compte, dans
son appréciation, notamment du genre de logements existant avant leur
transformation. Il s'est fondé sur une pratique développée sous l'empire
de l'ancienne loi, l'administration fixant des loyers plus élevés lorsque
les propriétaires effectuent des travaux importants dans des logements
déjà considérés comme luxueux selon la jurisprudence cantonale (Mémorial
des séances du Grand Conseil, 1989, p. 3579).
bb) Le législateur ne peut pas étendre l'interdiction de démolir ou de
transformer à des bâtiments industriels, commerciaux ou administratifs,
ni à des logements dont la conservation ne répond pas à l'intérêt public
de lutte contre la pénurie de logements (ATF 105 Ia 367 consid. 5, 103 Ia
423). La recourante en déduit qu'aucun "intérêt social" ne justifierait de
soumettre à la loi des logements luxueux que leurs propriétaires devraient
pouvoir transformer librement.
La loi attaquée ne répond à l'intérêt public que dans la mesure où
elle vise à maintenir l'affectation des logements qui répondent, par
leur loyer, leur prix et leur conception, aux besoins prépondérants de la
population. Les restrictions à la propriété qu'elle institue doivent être
propres à atteindre ce but. A cet égard, s'il se justifie d'empêcher que
des logements à loyers modérés soient transformés en appartements de luxe,
l'intérêt public ne commande pas, en revanche, de limiter la transformation
et la rénovation de logements de luxe préexistants. Le législateur aurait
sans doute pu limiter le champ d'application de la loi à certains logements
à loyers modérés et en exclure les logements de luxe; il aurait aussi pu
se fonder sur un critère qualitatif permettant de distinguer entre les
logements à préserver et ceux dont les propriétaires pourraient librement
disposer. Le Grand Conseil n'a pas envisagé ces possibilités. Il a préféré
soumettre à la loi tous les logements, quels que soient leur catégorie de
confort et le montant du loyer, tout en prévoyant que l'autorité peut dans
certains cas déroger aux règles relatives à la fixation des loyers et des
prix. Concrètement, le propriétaire qui entend transformer ou rénover un
appartement présente une requête auprès du département. Celui-ci détermine
alors, selon la qualité et la conception de l'appartement en question, s'il
faut appliquer les règles ordinaires de l'art. 6 LDTR, ou s'il convient
au contraire, dans le cas d'un logement de luxe, de renoncer à fixer le
nouveau loyer ou le prix, lorsque cette mesure n'est pas proportionnée aux
circonstances (art. 6 al. 10 LDTR). S'il s'agit d'un logement luxueux,
le département doit délivrer l'autorisation, sans aucune condition de
prix ou de loyer. Ce n'est qu'interprété de cette manière que l'art. 6
al. 6 LDTR est conforme à la Constitution.
Erwägung 12
12.- La recourante conteste que la hausse du loyer puisse être limitée
à 10%, dans le cas où le département renonce à fixer le nouveau loyer,
selon ce qui est prévu à l'art. 6 al. 10 in fine LDTR. Le but de cette
règle, introduite par la commission du Grand Conseil, n'est pas clair. Il
ne résulte ni de l'exposé des motifs à l'appui du projet de loi, ni
des débats parlementaires (Mémorial des séances du Grand Conseil, 1989,
p. 3580). Il est de toute manière difficile de concevoir que l'Etat limite
l'augmentation du loyer ou du prix d'un appartement alors que, selon les
termes mêmes de la loi, une telle mesure n'apparaît pas proportionnée
aux circonstances. En effet, si le logement en question entre dans une
catégorie où sévit la pénurie, il est soumis au contrôle de l'Etat;
s'il s'agit en revanche d'un appartement qui ne répond pas aux besoins
prépondérants de la population, le propriétaire fixe librement le montant
du nouveau loyer. Il n'existe donc pas d'intérêt public suffisant pour
restreindre dans ce dernier cas le droit de propriété et la liberté
économique.
Le grief tiré de la violation des art. 22ter et 31 Cst. est donc fondé
sur ce point. La fin de l'art. 6 al. 10 LDTR doit être annulée après les
mots "proportionnées aux circonstances".
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
1. Admet partiellement le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Annule partiellement l'art. 3 al. 1 let. d in fine de la
loi attaquée; cela concerne le membre de phrase "et les réparations
importantes, tels que notamment: réfection de la toiture et des façades,
le remplacement des sanitaires, des tuyauteries, des salles de bains,
du chauffage, de la distribution d'eau, des ascenseurs et de l'agencement
des cuisines".
3. Annule partiellement l'art. 6 al. 10 in fine de la loi attaquée;
cela concerne le membre de phrase: "et pour autant que la majoration
éventuelle de loyer consécutive aux travaux n'excède pas 10%".
4. Rejette le recours pour le surplus au sens des considérants.