BGE 115 V 375
115 V 375
51. Urteil vom 20. Oktober 1989 i.S. Stiftung Auffangeinrichtung BVG
gegen K. S.A. und Versicherungsgericht des Kantons Zürich Regeste
Art. 54 Abs. 2 lit. b und Abs. 4, Art. 60 Abs. 1 und Art. 73 BVG. Die
Auffangeinrichtung ist nicht befugt, gegenüber zwangsangeschlossenen
Arbeitgebern Beitragsverfügungen zu erlassen.
Sachverhalt
A.- Die zürcherische BVG-Aufsichtsbehörde meldete der Stiftung
Auffangeinrichtung BVG, Zweigstelle Zürich (nachfolgend kurz
Auffangeinrichtung), dass die K. S.A. gemäss AHV-Lohnabrechnung ab
1. Januar 1985 obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigt habe,
jedoch an keine registrierte Vorsorgeeinrichtung angeschlossen sei. Weil
die K. S.A. der Aufforderung, die Vorsorgepflicht rückwirkend freiwillig
zu erfüllen, nicht nachgekommen war, verfügte die Auffangeinrichtung
am 27. März 1987 den zwangsweisen Anschluss dieser Arbeitgeberin. Diese
Verfügung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
Am 7. August 1987 forderte die Auffangeinrichtung die
zwangsangeschlossene K. S.A. auf, bis Ende August 1987 den Betrag von
Fr. 3'884.75 zu bezahlen, bestehend aus dem Beitrag pro 1985 zuzüglich
Verzugszinsen sowie der Kosten für die Anschlussverfügung und für
Umtriebe. Für diesen Betrag stellte die Auffangeinrichtung am 15. September
1987 das Betreibungsbegehren. Gegen den Zahlungsbefehl erhob die K. S.A. am
6. Oktober 1987 Rechtsvorschlag. Daraufhin erliess die Auffangeinrichtung
am 12. Oktober 1987 eine Verfügung, mit der die K. S.A. verpflichtet wurde,
ihr den in Betreibung gesetzten Betrag zu entrichten.
B.- Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung in der Verfügung vom
12. Oktober 1987 reichte H. K., einziges Verwaltungsratsmitglied der
K. S.A., beim Versicherungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde ein. Er
verlangte, die geforderten Beiträge M. G. "anzulasten"; die Gesellschaft
habe kein Geld und als Rentner könne er den Betrag nicht bezahlen.
Mit Entscheid vom 11. Dezember 1987 trat das kantonale
Versicherungsgericht Zürich auf die "als Beschwerde bezeichnete
Klage" nicht ein. Die Begründung lautete zusammengefasst dahin,
die Auffangeinrichtung habe ihre Beitragsforderung nicht mittels
Verfügung, sondern auf dem Klageweg durchzusetzen. Als registrierte
Vorsorgeeinrichtung habe sie in bezug auf die Durchführung und
Finanzierung der eigentlichen beruflichen Vorsorge keine besondere
Rechtsstellung. Allerdings gälten für die Auffangeinrichtung bestimmte
Sondervorschriften, die sich jedoch im wesentlichen auf die Durchführung
des sog. Zwangsanschlusses von Arbeitgebern beschränkten. Die Anwendbarkeit
des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) beschränke sich
auf diesen Tatbestand.
C.- Hiegegen erhob die K. S.A. Verwaltungsgerichtsbeschwerde und
erneuerte vorinstanzlich gestellte Begehren. Wegen Nichtleistung
des Kostenvorschusses trat das Eidg. Versicherungsgericht auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der K. S.A. nicht ein (Urteil vom 20. Mai
1988).
D.- Die Auffangeinrichtung ficht den Entscheid des zürcherischen
Versicherungsgerichts ebenfalls an und beantragt in der Hauptsache, das
kantonale Gericht sei in Aufhebung seines Entscheides vom 11. Dezember 1987
zu verpflichten, auf die Beschwerde gegen die Verfügung vom 12. Oktober
1987 einzutreten. Dazu führt sie unter anderem aus, dass ihr das kantonale
Gericht die Qualifikation als Behörde sowie die Verfügungsberechtigung
bezüglich Geldzahlungen zu Unrecht abspreche. Sie werde dadurch in den
ihr als Behörde "Stiftung Auffangeinrichtung" zukommenden hoheitlichen
Funktionen in unzulässiger Weise beschnitten.
Die K. S.A. hat sich zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Stiftung
nicht vernehmen lassen.
Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt im wesentlichen
aus, im Rahmen ihrer gesetzlichen Pflicht zum Anschluss von Arbeitgebern
handle die Auffangeinrichtung als Behörde und damit hoheitlich. Auf die
hoheitliche Tätigkeit der Auffangeinrichtung als Behörde sei generell das
Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes anwendbar. Die Auffangeinrichtung
könne somit ihre Beiträge bei den zwangsweise angeschlossenen säumigen
Arbeitgebern verfügungsweise einfordern. Zwar spreche das Gesetz nur
vom Anschluss des Arbeitgebers. Aufgrund der Aufgabe und Stellung
der Auffangeinrichtung müsse jedoch angenommen werden, dass die
genannte Gesetzesbestimmung nicht nur die zwangsweise Herstellung des
Anschlussverhältnisses erfasse, sondern ebenfalls die mit dem Anschlussakt
zusammenhängenden Vorgänge, zu denen auch die Erhebung der Beiträge gehöre.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Nach Art. 54 BVG errichten die Spitzenorganisationen der
Arbeitnehmer und Arbeitgeber zwei paritätisch zu verwaltende Stiftungen
(Abs. 1). Der Bundesrat überträgt der einen Stiftung, den Sicherheitsfonds
zu führen (Abs. 2 lit. a), und der andern Stiftung, die Verpflichtungen
der Auffangeinrichtung zu übernehmen (Abs. 2 lit. b). Die Stiftungen
gelten als Behörden im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG (Abs. 4).
b) Nach Art. 60 BVG ist die Auffangeinrichtung eine Vorsorgeeinrichtung
(Abs. 1). Laut Abs. 2 dieses Artikels ist sie verpflichtet, Arbeitgeber,
die ihrer Pflicht zum Anschluss an eine Vorsorgeeinrichtung nicht
nachkommen, anzuschliessen (lit. a), Arbeitgeber auf deren Begehren
anzuschliessen (lit. b), Personen als freiwillige Versicherte aufzunehmen
(lit. c) und die Leistungen nach Art. 12 BVG auszurichten (lit. d). Der
Auffangeinrichtung dürfen keine wettbewerbsverzerrenden Vergünstigungen
gewährt werden (Abs. 3).
c) Gemäss Art. 73 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte
kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen
Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet
(Abs. 1). Die Entscheide der kantonalen Gerichte können auf dem Wege der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten
werden (Abs. 4).
Nach Art. 74 BVG setzt der Bundesrat eine von der Verwaltung
unabhängige Beschwerdekommission ein. Diese beurteilt gemäss Abs. 2 dieser
Bestimmung Beschwerden gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörden (lit. a),
des Sicherheitsfonds (lit. b) und der Auffangeinrichtung betreffend den
Anschluss von Arbeitgebern (lit. c). Entscheide der Beschwerdekommission
können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten
werden (Abs. 4).
Erwägung 2
2.- a) Streitig ist die Frage, ob die Auffangeinrichtung
Beitragsstreitigkeiten mit zwangsweise angeschlossenen Arbeitgebern
verfügungsweise regeln kann oder ob sie hiefür auf den Klageweg nach
Art. 73 Abs. 1 BVG verwiesen ist.
b) Die Beschwerdeführerin sieht den entscheidenden Gesichtspunkt für
die Beantwortung dieser Frage darin, dass ihr der Gesetzgeber mit Art. 54
Abs. 4 BVG den Status einer Behörde gegeben habe, was sie verpflichte
und berechtige, Rechtsverhältnisse zwischen ihr und angeschlossenen
Arbeitgebern durch Verfügung zu ordnen. Dieser vereinfachenden
Betrachtungsweise gegenüber sind vorab zwei prinzipielle Vorbehalte
anzubringen.
Erwägung 3
3.- a) Als erstes ist festzustellen, dass der Auffangeinrichtung
Behördeneigenschaft nicht für ihren gesamten Tätigkeitsbereich
zukommt, sondern wie andern Instanzen oder Organisationen
ausserhalb der Bundesverwaltung nur so weit, als sie in Erfüllung
"ihr übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes" verfügt
(Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG; vgl. BGE 104 Ib 243 Erw. 5a in fine und 101
Ib 104 Erw. 2b). Demnach ist zu prüfen, was unter den behördlichen
Wirkungskreis der Auffangeinrichtung fällt bzw. welches die ihr
übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben im Sinne von Art. 1 Abs. 2
lit. e VwVG sind.
b) Doch selbst wenn der behördliche Wirkungskreis definiert ist, wäre
damit nicht ohne weiteres auch erstellt, dass der Auffangeinrichtung in
diesem Bereich vollumfänglich Verfügungskompetenz zusteht. Zwar gilt der
Grundsatz, dass die Verwaltungskompetenz einer Behörde in der Regel mit
der Befugnis verbunden ist, konkrete individuelle Rechtsverhältnisse des
behördlichen Aufgabenbereichs mittels Verfügung autoritativ zu regeln
(GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 1983, S. 30 ff. und
131). Doch entfällt die Verfügungsbefugnis, wo sie ausdrücklich oder
stillschweigend wegbedungen ist. Das trifft aufgrund von Art. 5 Abs. 3
VwVG namentlich dann zu, wenn die Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen
von Gesetzes wegen auf dem Klageweg zu verfolgen ist (GYGI, aaO, S. 31
und 132).
Nach der Rechtsprechung gestattet es das Gesetz
weder den privatrechtlichen noch den öffentlich-rechtlichen
Personalvorsorgeeinrichtungen, Streitigkeiten mit Anspruchsberechtigten
oder Arbeitgebern durch Verfügung zu erledigen (BGE 112 Ia 184 Erw. 2a,
115 V 224 und 239). Das gilt auch für Auseinandersetzungen zwischen
Vorsorgeeinrichtungen und Arbeitgebern über die Beitragspflicht. Diese
Streitigkeiten sind im Verfahren nach Art. 73 BVG auszutragen (siehe
auch MEYER, Die Rechtswege nach dem BVG, ZSR 1987 S. 614). Beim Prozess
nach Art. 73 BVG handelt es sich um ein Klageverfahren (BGE 112 Ia 184
Erw. 2a). Die angeführte Bestimmung nennt die Vorsorgeeinrichtungen ohne
Einschränkungen, so dass darunter auch die Auffangeinrichtung gemäss
Art. 54 Abs. 2 lit. b bzw. Art. 60 BVG fällt, soweit das Gesetz für sie
nicht eine Sonderordnung getroffen hat. Diese darf daher Streitigkeiten
mit Arbeitgebern über die Beitragspflicht nur mittels Verfügung regeln,
wenn ihr diese Befugnis vom Gesetzgeber durch eine Sondernorm eingeräumt
worden ist.
Erwägung 4
4.- a) Der Beschwerdeführerin und dem BSV ist insofern beizupflichten,
dass die der Auffangeinrichtung mit Art. 60 Abs. 2 lit. a-d BVG
übertragenen Obliegenheiten öffentlich-rechtliche Aufgaben des Bundes
darstellen (siehe auch RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in
der Schweiz, S. 95, N. 22). Doch ist mit dieser Feststellung für die
Beantwortung der Frage, in welchen Fällen die Auffanginstanz als Behörde
handelt, nichts gewonnen. Denn soweit hier die blosse Tatsache ins Auge
gefasst wird, dass die Auffangeinrichtung öffentlich-rechtliche Aufgaben
zu versehen hat, unterscheidet sich deren Stellung nicht von derjenigen
der übrigen Vorsorgeeinrichtungen, weil im Obligatoriumsbereich auch
diese eine Aufgabe öffentlich-rechtlichen Charakters erfüllen. Daher
kann nicht ein so weit gefasster Begriff gemeint sein, wenn in Art. 54
Abs. 4 BVG auf Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG verwiesen wird, in welchem von
öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes die Rede ist.
b) Der Verweis auf Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG in Art. 54 Abs. 4
BVG schränkt den Bereich der Hoheitsbefugnisse der Auffangeinrichtung
ein. Diese Norm ist, wie schon gesagt, nicht dahin zu verstehen, dass die
Auffangeinrichtung bezüglich aller Obliegenheiten von Art. 60 Abs. 2 BVG
als Behörde und mit den Befugnissen eines Hoheitsträgers handelt. Vielmehr
kommt ihr diese Eigenschaft nur für bestimmte Tatbestände von Art. 60
Abs. 2 BVG zu. Hiebei fallen einzig Aufgaben in Betracht, die sich
spezifisch und grundlegend von denjenigen der übrigen Vorsorgeeinrichtungen
unterscheiden und für deren Erfüllung die Auffangeinrichtung sachnotwendig
auf hoheitliche Gewalt angewiesen ist.
c) Eine solche Sonderstellung hat die Auffangeinrichtung mit Bezug
auf den Zwangsanschluss gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. a BVG (aufgrund von
Art. 11 oder Art. 12 BVG). Dass es sich hiebei um eine Vorkehr handelt,
die sich von den Aufgaben der übrigen Vorsorgeeinrichtungen spezifisch
abhebt, bedarf keiner Erörterung. Zur Erfüllung dieser Funktion muss der
Auffangeinrichtung rechtlicher Mehrwert im Sinne hoheitlicher Gewalt
gegenüber dem Arbeitgeber zukommen (vgl. SCHWARZENBACH-HANHART, Die
Rechtspflege nach dem BVG, SZS 1983 S. 201). Sie soll ein taugliches
Rechtswerkzeug - die Verwaltungsverfügung - erhalten, um den sonst
regelmässig auf Stiftungsgeschäft oder Vertrag beruhenden Anschluss
der Arbeitgeber an eine Vorsorgeeinrichtung effizient und ohne Verzug
durchzusetzen. Folgerichtig öffnet daher der Gesetzgeber den Beschwerdeweg
nach Art. 74 BVG auch einzig für Verfügungen der Auffangeinrichtung,
die den Anschluss von Arbeitgebern betreffen.
Erwägung 5
5.- a) Als nächstes ist zu bestimmen, welche Rechtsverhältnisse
zwischen zwangsanzuschliessenden oder zwangsangeschlossenen Arbeitgebern
und der Auffangeinrichtung durch Verfügung geregelt werden können.
Die Beschwerdeführerin und das BSV vertreten die Auffassung, dass sich
die Verfügungsgewalt auf alle sich mit dem Zwangsanschluss ergebenden
Vorgänge und deshalb auch auf die Beitragserhebung erstrecke. Hiezu
ist Erwägung 3b hievor in Erinnerung zu rufen, in welcher festgestellt
wurde, dass Beitragsstreitigkeiten zwischen privatrechtlichen oder
öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen auf dem Klageweg nach Art. 73
BVG auszutragen sind und dass für die Auffangeinrichtung nur dann anderes
gelten kann, wenn das Gesetz für sie eine Ausnahme vorsieht. Das Bundesamt
findet diese gesetzliche Grundlage in Art. 74 Abs. 2 lit. c BVG und beruft
sich im weiteren auf die besondere Funktion der Auffangeinrichtung. Dieser
Rechtsstandpunkt kann nicht geteilt werden.
b) Art. 74 Abs. 2 lit. c BVG spricht von "Verfügungen ... betreffend
den Anschluss von Arbeitgebern". Mit diesem Wortlaut wird nur auf den
Akt des zwangsweisen Anschlusses gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. a BVG Bezug
genommen. Der Text bringt entgegen der Auffassung des Bundesamts auch
nicht andeutungsweise zum Ausdruck, dass der Rechtsweg gemäss Art. 74 BVG
für alle Rechtsverhältnisse, die im Rahmen des Zwangsanschlusses zwischen
Auffangeinrichtung und Arbeitgeber entstehen, zulässig sein soll.
Dergleichen ergibt sich auch nicht aus System und Zweck der
Auffangeinrichtung. Deren besondere Aufgabe liegt im vorliegenden
Zusammenhang darin, den Anschluss von Arbeitgebern sicherzustellen,
die obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigen und deshalb
zur Vorsorgepflicht nach Art. 11 Abs. 1 BVG verpflichtet sind, es aber
unterlassen haben, eine registrierte Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder
sich einer solchen anzuschliessen. Ist aber der Anschluss eines säumigen
Arbeitgebers vollzogen, nimmt die Auffangeinrichtung rechtlich keine
Sonderstellung mehr ein, weil die weitere Durchführung der obligatorischen
beruflichen Vorsorge grundsätzlich nach den gleichen Regeln vonstatten
geht wie bei andern Vorsorgeeinrichtungen. Demgemäss sind auch je
nach Aufgabenbereich die rechtlichen Instrumentarien unterschiedlich
gestaltet. Da anschlussunwilligen oder säumigen Arbeitgebern einzig
mit Zwang beizukommen ist und ein Anschluss nur damit unverzüglich
durchgesetzt werden kann, ist die Auffangeinrichtung, wie schon oben
dargelegt, hiefür notwendigerweise auf Verfügungsgewalt angewiesen. Sobald
jedoch der Anschluss als solcher sichergestellt ist, bedarf es dieses
durchgreifenden Instrumentariums nicht mehr unabdingbar. Was die Aufgabe
der Beitragserhebung anbetrifft, besteht weder rechtlich noch tatsächlich
ein grundlegender Unterschied, ob die Auffangeinrichtung oder eine andere
Vorsorgeeinrichtung einem schlechten Beitragszahler gegenübersteht.
Entsprechend ist die Auffangeinrichtung im Gegensatz zur Herstellung
des Anschlusses für den Beitragsbezug nicht auf hoheitliche Befugnisse
angewiesen, um diese Aufgabe erfüllen zu können. Sie kann gegen säumige
Beitragszahler in gleicher Weise wie die andern Vorsorgeeinrichtungen
mit einer Klage nach Art. 73 BVG vorgehen. Somit fehlt eine system-
oder aufgabenbedingte Notwendigkeit, ihr in diesem Bereich mit der
Verfügungsgewalt ein Mittel in die Hand zu geben, das den andern
privatrechtlichen wie auch den öffentlich-rechtlichen Trägern der
beruflichen Vorsorge nicht zusteht.
c) Das Bundesamt begründet schliesslich seinen Standpunkt damit, dass
die Auffangeinrichtung nicht die attraktive Institution geworden sei, wie
man es bei der Schaffung des BVG allgemein erwartet habe. Vielmehr habe
sie sich zu einer "Entsorgungsanstalt" der obligatorischen beruflichen
Vorsorge entwickelt. Die Verhältnisse würden sich in nahezu allen
Belangen erheblich von den Strukturen der andern Vorsorgeeinrichtungen
unterscheiden. Namentlich erweise sich das Beitragsinkasso als sehr
aufwendig, weil die Auffangeinrichtung in ihren Reihen - insbesondere
bei den zwangsangeschlossenen Arbeitgebern - überdurchschnittlich viele
säumige Beitragszahler habe.
Der geltend gemachte Sachverhalt ist nicht zu bestreiten. Ebenso
offenkundig ist, dass die Möglichkeit, Beiträge durch Verwaltungsverfügung
erheben zu können, unter diesen Umständen ein griffigeres Mittel
zur Eintreibung von ausstehenden Forderungen wäre als die Klage nach
Art. 73 BVG, weil ein definitiver Rechtsöffnungstitel (Art. 40 VwVG
in Verbindung mit Art. 80 SchKG) das Verfahren wesentlich erleichtern
würde. Auf diese praktischen Bedürfnisse könnte indes hier nur Rücksicht
genommen werden, wenn sich Hinweise dafür fänden, dass der Gesetzgeber der
Auffangeinrichtung gerade auch deshalb Verfügungsgewalt im Beitragssektor
einzuräumen gedachte, weil er die besagten Schwierigkeiten voraussah und
aus diesem Grunde die Auffangeinrichtung mit den notwendigen hoheitlichen
Befugnissen versehen wollte. Für eine solche gesetzgeberische Absicht
fehlen indes jegliche Anhaltspunkte, auch in den Materialien, was
nicht überraschen kann, nachdem bei der Schaffung des BVG offenbar
die Vorstellung herrschte, dass die Probleme mit zwangsangeschlossenen
Arbeitgebern aufs Ganze gesehen wohl eine untergeordnete Rolle spielen
würden.
d) Aus dem Gesagten folgt, dass die Auffangeinrichtung
Beitragsstreitigkeiten mit ihr angeschlossenen Arbeitgebern nicht mittels
Verfügung regeln darf, sondern hiefür auf den Klageweg nach Art. 73 BVG
verwiesen ist.
Erwägung 6
6.- (Kostenpunkt)
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.