BGE 115 V 368
115 V 368
50. Sentenza del 28 novembre 1989 nella causa X contro Cassa pensioni
dei dipendenti dello Stato e Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino Regeste
Art. 62 Abs. 1, 73 und 74 BVG: Abstrakte Normenkontrolle.
- Umschreibung der Rechtswege im Sinne von Art. 73 BVG bzw. von
Art. 62 Abs. 1 und 74 BVG (Bestätigung der Rechtsprechung in BGE 112 Ia
180; Erw. 2).
- Ein Feststellungsbegehren ist im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 und 74
BVG zu beurteilen, wenn es ausschliesslich oder jedenfalls zur Hauptsache
die abstrakte Normenkontrolle im Vorsorgebereich betrifft (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- X è affiliata alla Cassa pensioni dei dipendenti dello Stato
del Cantone Ticino. Essa ha indirizzato alla Cassa un'istanza volta
all'accertamento delle prestazioni che spetterebbero a lei stessa
in caso di invalidità e al marito in caso di suo decesso. In via
subordinata ha chiesto, nell'ipotesi in cui, in disattenzione del
principio dell'uguaglianza tra i sessi sancito dall'art. 4 cpv. 2 Cost.,
il diritto a prestazioni per superstiti a favore del marito fosse negato,
la riduzione del contributo, lo stesso non essendo allora in proporzione
alle prestazioni garantite dalla Cassa.
Con atto 26 gennaio 1988, munito delle indicazioni dei rimedi di
diritto, l'amministrazione ha affermato che la legge cantonale sulla Cassa
pensioni dei dipendenti dello Stato (LCP) non prevede prestazioni a favore
del vedovo e respinto la domanda di riduzione del contributo. La Cassa
ha ritenuto che se vi poteva essere disparità di trattamento fra uomo
e donna su questo punto, doveva essere osservato che nel suo insieme
la posizione della donna nel vigente sistema previdenziale non era
discriminata. Comunque, vista la stretta connessione fra LCP, LPP e LAVS,
una migliore parificazione fra i sessi poteva avvenire solo nell'ambito
di una revisione della LAVS.
B.- L'assicurata ha interposto ricorso al Tribunale delle assicurazioni
del Cantone Ticino. Faceva valere la disparità di trattamento fra i
sessi in quanto la normativa in vigore negava alle donne ciò che veniva
riconosciuto agli uomini. Per quel che concerne i contributi, gli stessi
avrebbero dovuto, se del caso, essere ridotti nella misura del rischio
assicurato. Postulava quindi che "in annullamento dell'impugnata decisione"
venisse accertato, in via principale, che la sua appartenenza alla Cassa
pensioni comprendesse anche la corresponsione, in caso di sua morte,
di una rendita vedovile al coniuge e, in via subordinata, che fosse
proporzionalmente ridotto il premio addebitato dalla Cassa pensioni.
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni, considerata l'istanza quale
petizione, l'ha respinta mediante giudizio 14 luglio 1988. I primi giudici,
pur ammettendo la disparità di trattamento fatta valere dall'assicurata,
hanno ritenuto che non spettava al giudice, bensì al legislatore, porvi
rimedio. Dal momento che la parità di trattamento doveva essere realizzata
conseguendo la parità di prestazioni, non poteva peraltro essere accolta
la richiesta di riduzione dei contributi.
C.- L'interessata interpone ricorso di diritto amministrativo a
questa Corte. Chiede l'annullamento del giudizio cantonale. Adduce che
il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, dal momento che aveva
ammesso la violazione dell'art. 4 cpv. 2 Cost., avrebbe dovuto quantomeno
fissare al legislatore un termine per adeguare la propria legislazione.
La Cassa pensioni e l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali
postulano la reiezione del gravame.
L'assicurata ha pure proposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale
federale.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- Con il ricorso di diritto amministrativo l'assicurata in sostanza
contesta il giudizio cantonale nella misura in cui, pur ammettendo
l'incostituzionalità del disciplinamento legale cantonale riconoscente
il diritto alla pensione al solo congiunto superstite dell'assicurato di
sesso maschile, ha convalidato l'accertamento dei diritti previdenziali
fatto dalla Cassa pensioni in applicazione di esso ordinamento.
Si tratta di stabilire se l'autorità giudiziaria cantonale fosse
competente a statuire sull'istanza d'accertamento dell'interessata. In
effetti, il Tribunale federale delle assicurazioni esamina d'ufficio,
trattandosi di questione di diritto, le condizioni formali di validità e
regolarità della procedura (DTF 113 V 203 consid. 3d, 112 V 83 consid. 1,
111 V 346 consid. 1a, 110 V 129 consid. 2 e 149 consid. 2b 107 V 248
consid. 1b; GYGI Bundesverwaltungsrechtspflege 2a ediz., pag. 73 cpv. 3
e sentenze ivi citate).
Erwägung 2
2.- a) Giusta l'art 73 cpv 1 LPP ogni Cantone designa il tribunale
che in ultima istanza cantonale decide le controversie tra istituti di
previdenza, datori di lavoro e aventi diritto. Questo disposto si applica,
da un lato, agli istituti di previdenza registrati di diritto pubblico
- sia per quel che concerne le prestazioni minime obbligatorie che per
quel che attiene alle prestazioni più estese di quelle minime (art. 49
cpv. 2 LPP) - e, d'altro lato, alle fondazioni di previdenza a favore
del personale non registrate, nel campo delle prestazioni che eccedono il
minimo obbligatorio (art. 89bis cpv. 6 CC). Per il cpv. 2 dell'art. 73 LPP
i Cantoni prevedono una procedura semplice e spedita e di regola gratuita;
il giudice accerta d'ufficio i fatti. Secondo l'art. 73 cpv. 4 LPP, poi,
le decisioni dei tribunali cantonali designati dal cpv. 1 di questo
disposto possono essere impugnate davanti al Tribunale federale delle
assicurazioni con ricorso di diritto amministrativo.
Secondo l'art. 61 cpv. 1 LPP ogni Cantone designa un'autorità che
vigila sugli istituti di previdenza con sede sul suo territorio. Il Cantone
Ticino, in ossequio a questo disposto, ha designato il Dipartimento di
giustizia (art. 1o cpv. 1 del regolamento provvisorio 29 novembre 1983
concernente la previdenza professionale). Ai sensi dell'art. 62 cpv. 1
LPP l'autorità di vigilanza veglia all'osservanza delle prescrizioni
legali da parte dell'istituto di previdenza, in particolare verifica se
le disposizioni regolamentari sono conformi alle prescrizioni legali
(lett. a) e prende provvedimenti per eliminare i difetti accertati
(lett. d). Per l'art. 74 LPP, il Consiglio federale istituisce una
Commissione di ricorso indipendente dall'amministrazione (cpv. 1).
Conformemente al cpv. 2 lett. a di questa norma la Commissione giudica i
ricorsi contro le decisioni delle autorità di vigilanza. Il cpv. 4 del
disposto prevede infine che le decisioni della Commissione di ricorso
possono essere impugnate davanti al Tribunale federale con ricorso di
diritto amministrativo.
b) In una sentenza pubblicata in DTF 112 Ia 180 il Tribunale federale
si è chinato sul tema dell'ambito d'applicazione delle vie di diritto
dell'art. 73 LPP, da un lato, e degli art. 62 cpv. 1 e 74 LPP, d'altro
lato.
Essa autorità ha così affermato che la procedura dell'azione di
cui all'art. 73 era stata prevista principalmente ai fini di dirimere
vertenze derivanti dall'applicazione della legge sulla previdenza
professionale. Comunque, ha precisato quella Corte, tale procedura non
concerne solo le controversie in cui sono litigiosi diritti attuali, bensì
anche quelle relative a prestazioni future, in sostanza che possibili
sono in questo campo non solo azioni d'esecuzione di prestazioni, ma
anche azioni d'accertamento. La lettera dell'art. 73 cpv. 1 non esclude
una procedura volta al controllo astratto di norme - ad esempio tramite
un'azione d'accertamento -, ma deve essere osservato che la procedura
introdotta con l'azione - la quale è essenzialmente intesa a dirimere
liti in singoli casi d'applicazione - non si addice alla costatazione,
indipendente da fattispecie litigiosa, della conformità di una determinata
norma di un regolamento previdenziale alla Costituzione o ad altro
diritto federale ed all'eliminazione della norma medesima (DTF 112 Ia
184 consid. 2b).
Il Tribunale federale ha d'altro lato rilevato che pure l'ordinamento
della procedura che fa seguito alla pronunzia dell'autorità giudiziaria
di ultima istanza cantonale indica come l'azione ai sensi dell'art. 73 LPP
non sia idonea al controllo astratto delle norme; in effetti, essi giudizi
sono deferibili al Tribunale federale delle assicurazioni con ricorso
di diritto amministrativo, per il quale, di regola, non è consentito il
controllo astratto delle norme. Perché un giudizio di ultima istanza
cantonale possa essere impugnato con ricorso di diritto amministrativo,
deve avere come oggetto un provvedimento di un'autorità nel singolo caso
ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 PA - vertere cioè su una lite concreta - e non
essere inteso al controllo di una norma, indipendentemente da fattispecie
litigiosa. Il Tribunale federale ha concluso affermando che l'azione
prevista dall'art. 73 cpv. 1 LPP e la conseguente procedura di ricorso di
diritto amministrativo non permettono quindi il controllo astratto delle
norme delle istituzioni previdenziali da parte del Tribunale federale
delle assicurazioni (DTF 112 Ia 185 consid. 2c e riferimenti ivi citati).
A tali considerazioni questa Corte ha dato piena adesione in occasione
dello scambio di opinioni avuto con il Tribunale federale in sede della
procedura conclusasi con la predetta sentenza (DTF 112 Ia 186 consid. 2d).
Nella medesima sentenza il Tribunale federale ha affermato essere
compito dell'autorità di vigilanza di procedere, su istanza delle persone
che possono dimostrare un interesse degno di tutela all'eliminazione o
alla modifica di disposizioni previdenziali, al controllo delle stesse e
alla presa dei necessari provvedimenti. Con questo controllo l'autorità di
vigilanza non si limita ad esaminare la conformità delle norme contestate
al diritto in materia di previdenza professionale, bensì all'ordinamento
legale in generale, vale a dire all'insieme del diritto federale privato
e pubblico, segnatamente al diritto costituzionale. Concludendo, ha
osservato il Tribunale federale, deve essere ritenuto che la procedura
di cui agli art. 62 cpv. 1 e 74 LPP è precipuamente intesa al controllo,
indipendente da una fattispecie litigiosa, di disposizioni regolamentari
(DTF 112 Ia 186 consid. 3b e riferimenti ivi citati).
Erwägung 3
3.- Giova rilevare ora come un'azione d'accertamento possa condurre al
controllo astratto di norme (cfr. GYGI, op.cit., pag. 134). Ricordati i
principi generali determinanti il campo d'applicazione delle vie di
diritto di cui all'art. 73 LPP, da un lato, e agli art. 62 cpv. 1 e 74 LPP,
d'altro lato, devono quindi ancora essere definiti i criteri ritenibili
trattandosi di decidere quando un'istanza d'accertamento sia da esaminare
dal profilo della prima e quando dal profilo della seconda delle suddette
ricordate procedure.
È lecito chiedersi anzitutto se non ci si dovrebbe riferire ai criteri
posti dalla giurisprudenza e dalla dottrina in materia di ricevibilità
delle istanze d'accertamento. Una simile istanza esige l'esistenza di
un interesse, vuoi di un interesse considerevole, attuale e degno di
protezione all'immediato accertamento dell'esistenza o dell'inesistenza di
un diritto o di un obbligo di diritto pubblico (cfr. DTF 114 V 201, 112
V 84 consid. 2a, 110 II 357 consid. 2, 109 Ib 85 consid. 1d, 108 Ib 546
consid. 3, 107 Ib 250 consid. 2a, 102 V 148; GYGI, op.cit., pag. 144; KÖLZ,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, pag. 148
segg.; GUENG, Zur Tragweite des Feststellungsanspruchs gemäss Art. 25
VwG, RSJ 1971, pag. 369 segg.; GRISEL, Traité de droit administratif,
pag. 867; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, pag. 207 segg.;
STRÄULI/MESSMER, Kommentar zum zürcherischen ZPO, pag. 123 segg.). Quando
l'istanza sarebbe sufficientemente attuale, concreta, entrerebbe in
linea di conto la via dell'art. 73 LPP, nel caso contrario quella degli
art. 62 cpv. 1 e 74 LPP. Questa tesi non può essere ritenuta. Anzitutto
ciò condurrebbe inevitabilmente ad un esame anticipato della ricevibilità
dell'istanza di accertamento, esame questo cui si deve procedere solo una
volta stabilita la via di diritto entrante in considerazione (sentenza
del Tribunale federale 29 settembre 1989 in re GBH e llcc). Inoltre,
essi criteri di ricevibilità dell'istanza non appaiono sufficientemente
affidabili trattandosi di determinare la via di diritto applicabile.
Il legislatore con l'emanazione degli art. 73 e 74 LPP intendeva
chiaramente definire le competenze (cfr. MEYER, Die Rechtswege
nach dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen-
und Invalidenvorsorge, RDS 106 (1987) I, pag. 624; LANG, Aufsicht,
Registrierung, Rechtspflege, in: HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 2a
ediz., Berna 1984, pag. 306; LANG/HOLLENWEGER, Aufsicht und Rechtspflege in
der beruflichen Vorsorge, in: Schriftenreihe der IST, N. 4, Zurigo 1985,
pag. 27). Ora, lo scopo perseguito dal legislatore può essere raggiunto
ritenendo essere esclusa la via di cui all'art. 73 LPP, e viceversa
data quella dell'art. 74 LPP, quando sussistano elementi che indichino
comportare l'istanza unicamente o comunque precipuamente il controllo
astratto di norme. In altre parole, l'istanza deve essere evasa per la
via dell'art. 74 LPP ogni qual volta l'accertamento richiesto presuppone
esclusivamente o perlomeno principalmente l'esame astratto di una
determinata norma. Questo criterio permette di evitare, illegittimamente e
in contrasto con il principio della sicurezza del diritto, di confondere
gli ambiti d'applicazione della procedura intesa alla decisione di casi
concreti, da un canto, e di quella volta al controllo astratto delle
norme, d'altro lato: in particolare si impedisce che, in occasione di
modifiche di disposizioni di un istituto di previdenza, l'avente diritto
abbia in pratica sempre la facoltà di chiederne il controllo tramite
una procedura ai sensi dell'art. 73 LPP, il che non sarebbe conforme alla
chiara definizione delle competenze voluta dal legislatore con l'emanazione
degli art. 73 e 74 LPP.
A queste conclusioni il Tribunale federale delle assicurazioni
è giunto a seguito di un nuovo scambio di opinioni sul tema con il
Tribunale federale.
Non può certo essere disatteso che il predetto ordinamento è
suscettibile di comportare comunque interferenze fra la procedura di
cui all'art. 73 LPP e quella degli art. 62 cpv. 1 e 74 LPP, nel senso
che una norma riconosciuta conforme alla legge dal Tribunale federale
statuente in ultima istanza giusta la procedura di cui all'art. 74 LPP
è suscettibile, viceversa, di essere considerata contraria alla legge
medesima dal Tribunale federale delle assicurazioni nell'ambito di una
procedura ai sensi dell'art. 73 LPP e quindi di non venir applicata
(cfr. DTF 112 Ia 191 consid. 4; MEYER, op.cit., pag. 624 seg.). Ma a
questo inconveniente, che deriva direttamente dalla legge, non può essere
ovviato in via giurisprudenziale nell'ambito della problematica relativa
ai criteri da porre ai fini di stabilire la via giudiziaria applicabile.
Erwägung 4
4.- Nel caso concreto, l'accertamento dei diritti dell'assicurata
in caso di suo decesso in favore del marito presuppone essenzialmente
l'esame del tema della conformità alla legge del disciplinamento cantonale
sulla Cassa pensioni, ossia un controllo astratto delle norme entranti
in considerazione, questione questa da sottoporre all'autorità cantonale
di vigilanza ai sensi della procedura degli art. 62 cpv. 1 e 74 LPP.
In queste condizioni, illegittimamente il Tribunale delle assicurazioni
del Cantone Ticino, dopo aver ritenuto a ragione costituire la "decisione"
della Cassa una semplice determinazione e il "ricorso" dell'interessata
un'azione (DTF 115 V 224 e 239), si è pronunciato nel merito della stessa.
Questa Corte, ritenuto il ricorso di diritto amministrativo ricevibile
nella limitata misura in cui deve essere costatata l'incompetenza del
Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino a statuire, trasmette
gli atti all'autorità cantonale ticinese di vigilanza in materia di
previdenza professionale.
Entscheid:
Per questi motivi,
il Tribunale federale delle assicurazioni pronuncia:
In quanto ricevibile, il ricorso di diritto amministrativo è
parzialmente accolto, nel senso che, in annullamento del giudizio
cantonale, gli atti sono trasmessi per competenza all'autorità di vigilanza
cantonale perché statuisca conformemente ai considerandi.