BGE 115 V 16
115 V 16
4. Sentenza del 28 febbraio 1989 nella causa B. contro Cassa di
compensazione della Società svizzera degli impresari-costruttori e
Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino Regeste
Art. 28 Abs. 1ter IVG, Art. 2 und 8 lit. e des
schweizerisch-italienischen Abkommens über Soziale Sicherheit vom
14. Dezember 1962: Ausrichtung von Zusatzleistungen im Ausland. Art. 28
Abs. 1ter Satz 2 IVG (in Kraft seit 1. Januar 1988), welcher es untersagt,
den Bezügern von Renten, die einem Invaliditätsgrad von weniger als 50%
entsprechen, Zusatzleistungen für Angehörige auszurichten, die ihren
Wohnsitz und ihren gewöhnlichen Aufenthalt nicht in der Schweiz haben,
steht zu den Bestimmungen des schweizerisch-italienischen Abkommens über
Soziale Sicherheit nicht in Widerspruch.
Sachverhalt
A.- Orazio B., cittadino italiano nato nel 1938, residente in Svizzera,
presentò il 14 ottobre 1986 una domanda di prestazioni dell'assicurazione
per l'invalidità. La Commissione dell'assicurazione per l'invalidità
del Cantone Ticino ritenne un tasso di invalidità del 35% e, una volta
riconosciuti i presupposti del caso economicamente rigoroso, la Cassa di
compensazione della Società svizzera degli impresari-costruttori, mediante
decisione 12 febbraio 1988, gli assegnò una mezza rendita d'invalidità
dal 1o giugno 1987 al 31 dicembre 1987, nonché rendite completive per la
moglie e due figli, residenti in Italia. Mediante provvedimento di stessa
data, la Cassa di compensazione concesse all'assicurato una mezza rendita
d'invalidità dal 1o gennaio 1988 senza erogare le prestazioni completive
ai congiunti.
B.- Orazio B. è insorto proponendo ricorso al Tribunale delle
assicurazioni del Cantone Ticino. Argomentò che la soppressione delle
rendite completive avrebbe contraddetto gli art. 2 e 8 della Convenzione
italo-svizzera relativa alla sicurezza sociale. Con giudizio 25 maggio
1988 il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino ha disatteso il
gravame. In sostanza i primi giudici hanno ritenuto che la disposizione
contenuta all'art. 28 cpv. 1ter LAI, in vigore dal 1o gennaio 1988,
inibiva il pagamento delle rendite completive senza violare le disposizioni
della Convenzione.
C.- Orazio B. interpone ricorso di diritto amministrativo a questa
Corte. Afferma che preliminarmente deve essere esaminato se ai congiunti
residenti in Italia di assicurati italiani sia da applicare l'art. 28
cpv. 1ter LAI. A suo parere, da ritenere non è solo la LAI, ma anche
la Convenzione italo-svizzera e in particolare l'art. 8 lett. e della
stessa, conformemente alla prassi sinora seguita secondo cui le rendite
complementari erano da erogare anche ai familiari dimoranti in Italia. La
parte svizzera avrebbe segnalato a quella italiana la disponibilità di
erogare le rendite completive ai familiari in Italia anche nei casi di
rigore, purché l'assicurato avesse conservato il domicilio svizzero. Quindi
l'interpretazione assegnata alla norma sarebbe tale da violare gli impegni
assunti da una parte, non disdicibili attraverso un atto legislativo
unilaterale. L'art. 28 cpv. 1ter LAI non sarebbe prevalente rispetto
all'art. 8 lett. e della Convenzione. Né opponibile sarebbe la circostanza
che la nuova norma vale, ai sensi dell'art. 2 della Convenzione, non solo
per gli assicurati stranieri, ma anche per quelli svizzeri.
La Cassa di compensazione e l'Ufficio federale delle assicurazioni
sociali propongono la reiezione del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- (Cognizione; art. 132 OG)
Erwägung 2
2.- a) Secondo l'art. 28 cpv. 1 LAI, nel tenore vigente sino al 31
dicembre 1987, il diritto alla rendita d'invalidità intera è dato quando
l'assicurato è invalido per almeno i due terzi, e il diritto alla mezza
rendita, quando egli è invalido per almeno la metà. Nei casi rigorosi,
la mezza rendita può già essere assegnata quando l'assicurato è invalido
per almeno un terzo.
L'art. 28 LAI in vigore dal 1o gennaio 1988 dispone al cpv. 1 che il
diritto alla rendita, rispettivamente di un quarto, della metà o intera
è subordinato all'esistenza di un grado di invalidità rispettivamente di
almeno il 40%, il 50% o il 66 2/3%. Il cpv. 1bis di questa norma prevede
che nei casi di rigore il diritto alla mezza rendita nasce con un grado
di invalidità del 40% almeno. Per il cpv. 1ter, poi, le rendite per un
grado di invalidità inferiore al 50% sono versate solo ad assicurati che
sono domiciliati e dimorano abitualmente in Svizzera. Questo presupposto
deve essere adempiuto anche per i congiunti per i quali è chiesta una
prestazione.
Le disposizioni transitorie relative alla modificazione della
legge prevedono che, dalla sua entrata in vigore, il nuovo art. 28
è applicabile anche alle rendite in corso, con certe restrizioni
(cpv. 1). Più precisamente, le rendite assegnate in base a un grado di
invalidità inferiore al 40% debbono essere rivedute (art. 41 LAI) entro
un anno dall'entrata in vigore della legge. Se la revisione rileva un
grado d'invalidità del 33 1/3% almeno, l'importo della rendita in corso è
mantenuto fintanto che siano adempiuti i presupposti per i casi di rigore
(cpv. 2). Infine, il Consiglio federale disciplina il passaggio dal
vecchio al nuovo diritto per gli assicurati all'estero (cpv. 3). Facendo
uso di questa delega, l'autorità esecutiva federale, nelle disposizioni
transitorie all'OAI, ha stabilito che il nuovo tenore dell'art. 28 LAI
vale pure, dalla sua entrata in vigore, per le rendite versate a persone
residenti all'estero.
b) Giusta l'art. 2 della Convenzione 14 dicembre 1962 tra la Svizzera e
la Repubblica italiana relativa alla sicurezza sociale, con riserva delle
disposizioni convenzionali stesse, i cittadini svizzeri e italiani godono
della parità di trattamento. Deroga al principio di parità di trattamento
è data segnatamente dall'art. 8 lett. e della Convenzione, secondo il
quale le rendite ordinarie di invalidità previste per gli assicurati con
grado di invalidità inferiore al 50% possono essere concesse ai cittadini
italiani solo fino a quando essi conservino il loro domicilio in Svizzera.
Erwägung 3
3.- Nell'evenienza concreta non è controverso - né gli atti permettono
di pervenire a diverso risultato - che l'assicurato, domiciliato in
Svizzera e i cui familiari risiedono in Italia, sia invalido in misura
superiore ad un terzo ed inferiore alla metà. Nemmeno è contestato che
siano dati i presupposti per l'assegnazione di una mezza rendita per
caso di rigore ai sensi dell'art. 28 cpv. 1 seconda frase LAI nel testo
vigente sino al 31 dicembre 1987 e che l'entrata in vigore con il 1o
gennaio 1988 delle nuove disposizioni consenta - quantomeno nei termini e
limiti contenuti nelle disposizioni transitorie - l'ulteriore erogazione
della prestazione.
Unico tema litigioso è quello di sapere se la normativa di cui
all'art. 28 cpv. 1ter LAI vigente dal 1o gennaio 1988 è conforme al
diritto convenzionale nella misura in cui non consente il versamento
delle prestazioni completive ai familiari dimoranti in Italia.
Erwägung 4
4.- a) Il disciplinamento legale vigente sino al 31 dicembre 1987 nulla
diceva riguardo all'esigenza del domicilio in Svizzera per i beneficiari
delle prestazioni completive ai familiari nell'ipotesi di una rendita
per caso di rigore.
Il Tribunale federale delle assicurazioni, in un caso riferito a
rendite straordinarie assegnate a un assicurato italiano in Svizzera,
erogabili, conformemente agli art. 7 lett. b e 8 lett. d della Convenzione,
solo in quanto egli avesse conservato il domicilio, ha però asserito che
se questi adempiva i presupposti per ottenere la rendita straordinaria,
altrettanto li adempiva il familiare, qualsiasi fosse stato il suo
luogo di residenza: la Corte rilevava che questa soluzione derivava dalla
normativa degli art. 22ter LAVS e 35 cpv. 1 LAI, i quali non subordinavano
il diritto al requisito del domicilio dei familiari in Svizzera, nonché
dall'art. 2 della Convenzione italo-svizzera (DTF 108 V 78). Analoghi
principi vennero ribaditi in una vertenza analoga a quella in esame, in
cui controverso era il versamento di rendite complementari ai familiari di
un assicurato italiano in Svizzera, titolare di una mezza rendita per caso
economicamente rigoroso. In particolare si affermava che non vi era motivo
di non applicare la predetta giurisprudenza ai casi di rendite per caso di
rigore per i quali, conformemente all'art. 8 lett. e della Convenzione,
è richiesto il domicilio in Svizzera. Come per le rendite straordinarie,
ha affermato la Corte, decisivo non è il diritto dei familiari alla rendita
completiva, bensì quello dell'assicurato medesimo alla rendita principale
(sentenza inedita 5 luglio 1985 in re V.).
Nel disegno di legge relativo alla seconda revisione dell'assicurazione
per l'invalidità, il Consiglio federale non aveva previsto di estendere il
presupposto del domicilio in Svizzera ai congiunti per i quali è chiesta
una prestazione, l'autorità esecutiva federale essendosi limitata a
predisporre che le rendite per un grado di invalidità inferiore al 50%
fossero erogate solo a persone domiciliate e dimoranti in Svizzera (FF
1985 I 74). La seconda frase dell'art. 28 cpv. 1ter LAI che prevede simile
obbligo per i congiunti venne adottata su proposta commissionale da parte
del Consiglio degli Stati (cfr. Boll.uff. 1985 CSt 753) e successivamente
dal Consiglio nazionale. In quest'ultima sede, il Presidente della
Confederazione Egli rilevò in particolare che con la modifica legislativa
il Consiglio degli Stati aveva voluto "correggere" la giurisprudenza del
Tribunale federale delle assicurazioni che riconosceva il diritto alla
prestazione ai congiunti residenti all'estero (cfr. Boll.uff. 1986 CN 761).
b) La Convenzione italo-svizzera relativa alla sicurezza sociale
non accenna al tema del diritto, nell'ipotesi di rendite per caso di
rigore, alle prestazioni completive per i congiunti in Italia: ora,
l'interpretazione di un accordo procede anzitutto dal testo convenzionale,
senza possibilità di interpretazione estensiva o limitativa, a meno
che dal contesto e dai materiali non si possa con sicurezza dedurre
che il testo non corrisponde alla volontà delle parti (DTF 113 V
103 consid. 2b). Nemmeno risulta che una parte abbia dato all'altra
particolari affidamenti o assunto impegni al riguardo. Anzi, se si
considera l'atteggiamento dell'autorità svizzera amministrativa, si deve
dedurre il contrario dal momento che, come si è visto, solo il Tribunale
federale delle assicurazioni aveva assicurato il diritto alle rendite
completive ai congiunti di assicurati in Svizzera beneficiari di rendite
straordinarie o di mezze rendite per casi di rigore. E ciò ritenendo
l'art. 2 della Convenzione e il diritto patrio svizzero. In sostanza si
era detto che il diritto alle prestazioni completive derivava dalla LAVS
e dalla LAI, che l'art. 8 lett. e della Convenzione riguardava solo il
beneficiario della rendita principale e che quindi parità di trattamento
voleva che i congiunti in Italia del cittadino italiano fruissero dei
diritti previsti dalla legislazione svizzera senza discriminazioni quo
al domicilio: con ciò non si era interpretato in un modo particolare
l'art. 8 lett. e della Convenzione, ma se del caso si era costatato che
esso non regolava il tema litigioso.
È vero ora che, prima della modificazione legislativa, si era
instaurata, in via giurisprudenziale, una prassi favorevole alla tesi
avanzata in sede di procedura ricorsuale. Ma essa prassi trovava fondamento
su un particolare assetto legislativo, ora modificato, il quale comunque
non corrispondeva ad un impegno internazionale. La parte svizzera non
ha per atto unilaterale modificato il testo della Convenzione. Essa,
se del caso, ha modificato la propria legge, nell'ambito dei suoi
poteri autonomi, in un punto che tocca tutti gli assicurati che abbiano
congiunti all'estero limitandone i diritti, senza con ciò modificare gli
accordi internazionali. Che tale modifica costituisca una restrizione dei
diritti di chi abbia moglie e figli all'estero pur risiedendo in Svizzera
è evidente, come evidente è pure che la stessa colpisca particolarmente i
lavoratori stranieri, ma con ciò non si sono violati obblighi riconosciuti
dalle convenzioni.
Al riguardo vuole del resto essere ribadito che il diritto dei
cittadini italiani a parità di trattamento poteva essere invocato - come
esattamente osservato dai primi giudici - solo se il legislatore svizzero
avesse discriminato i congiunti di cittadini svizzeri all'estero da quelli
dei cittadini stranieri, ma ciò non è del caso: la moglie e i figli in
Italia del cittadino svizzero domiciliato in Svizzera sono trattati allo
stesso modo di quelli del cittadino italiano che abita in Svizzera.
Né contro questa disposizione può essere invocato il rispetto di
diritti acquisiti dal momento che, secondo la giurisprudenza, simili
diritti alla prosecuzione del versamento di una prestazione in corso
presuppone che essi siano stati garantiti dalla nuova legge (DTF 113
V 299).
Erwägung 5
5.- Dato quanto precede il giudizio querelato merita conferma.