BGE 115 IB 424
115 Ib 424
60. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 29. November
1989 i.S. Gemeinde Klosters-Serneus und Mitbet. gegen Rhätische Bahn,
Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement und Präsident der
Eidg. Schätzungskommission (Verwaltungsgerichtsbeschwerden) Regeste
Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für Eisenbahnbauten;
Baubeginn im kombinierten Verfahren.
Gemeinsame Behandlung der Beschwerden (E. 1).
Zulässige Rechtsmittel, Legitimation der Beschwerdeführer (E. 2).
Kognition des Bundesgerichtes (E. 3).
Wann kann mit dem Bau eines öffentlichen Werkes, für welches das
Enteignungsrecht ausgeübt werden kann, begonnen werden?
- Übersicht über die Entwicklungen des massgebenden Bundesrechts
(E. 4a-d).
- Revision des Eisenbahngesetzes (E. 5a) und der Verordnung über die
Planvorlagen für Eisenbahnbauten (E. 5b).
- Art. 34 der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten
(E. 6).
Art. 34 Abs. 2 der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten
ist lückenhaft (E. 6a und b). Die Bestimmung ist mit Blick auf Art. 76
Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Enteignung und auf die Regelung des
Bundesgesetzes über die Nationalstrassen derart zu ergänzen, dass bei
Durchführung eines kombinierten Verfahrens mit dem Bahnbau erst begonnen
werden darf, wenn die Plangenehmigungsverfügung des Bundesamtes für Verkehr
in Rechtskraft erwachsen oder der Beschwerdeentscheid des Eidg. Verkehrs-
und Energiewirtschaftsdepartementes ergangen ist (E. 6c-e).
Eine Ausnahmesituation, die einen früheren Baubeginn rechtfertigen
würde, ist im vorliegenden Fall nicht gegeben (E. 7).
Sachverhalt
A.- Gestützt auf die Botschaft des Bundesrates über die Vereinabahn
vom 19. Februar 1986 (BBl 1986 I 833 ff.) haben die Eidgenössischen Räte
am 18. Dezember 1986 beschlossen, die der Rhätischen Bahn im Jahre 1970
erteilte Konzession auf die Strecke Klosters - Susch - Lavin auszudehnen
und der Bahn für den Bau der Vereinalinie einen Bundesbeitrag zu gewähren
(BBl 1987 I 61, 476). Dem Vereinaprojekt hatten der Grosse Rat des Kantons
Graubünden bereits am 29. Mai 1985 und das Bündner Volk am 22. September
1985 zugestimmt.
Nach der Botschaft des Bundesrates soll die neue Bahnlinie
die ganzjährige Verbindung zwischen der Deutschschweiz und dem
Unterengadin sowie dem Münstertal sicherstellen, insbesondere während
des Winters, wenn der Flüelapass (2383 m) wegen der Lawinengefahr oft
ohne Vorankündigung geschlossen werden muss. Auf der Vereinalinie werden
daher neben den Reise- und Güterzügen vor allem Autozüge verkehren. Die
Strecke soll so ausgebaut werden, dass alle in der Schweiz zugelassenen
Strassenmotorfahrzeuge im Huckepack (sog. rollende Strasse) sowie die
meisten Normalspur-Eisenbahnwagen auf Rollschemeln befördert werden können
(vgl. BBl 1986 I 835, 841).
In Anwendung der revidierten Bestimmungen des Eisenbahngesetzes
und der Planvorlagenverordnung verfügte das Bundesamt für Verkehr
am 31. August 1987, dass für das Vereinaprojekt ein kombiniertes
Verfahren durchzuführen sei. Demgemäss erfolgte in den Gemeinden
Klosters, Susch und Lavin eine gemeinsame Auflage der Werkpläne und der
Enteignungspläne mit den Grunderwerbstabellen. Während der Auflagefrist
gingen neben den Entschädigungsbegehren zahlreiche Einsprachen ein,
darunter jene der Politischen und Bürgergemeinde Klosters-Serneus,
des Kur- und Verkehrsvereins Klosters, des Hoteliervereins Klosters,
der Schweizerischen Gesellschaft für Umweltschutz, des WWF Schweiz und
des Schweizerischen Bundes für Naturschutz. An den Einigungsverhandlungen
vor dem Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 12,
wurde an den Einsprachen festgehalten. Dieser überwies daher die Akten
am 23. März 1988 dem Bundesamt für Verkehr zum Entscheid.
Nach Eingang der Vernehmlassungen des Kantons Graubünden sowie der
Bundesstellen und nach Durchführung verschiedener Einigungsverhandlungen
mit den Einsprechern genehmigte das Bundesamt für Verkehr mit Verfügung vom
8. Juli 1988 die von der Rhätischen Bahn eingereichten Pläne mit gewissen
Auflagen. Allfälligen Beschwerden gegen die Plangenehmigungsverfügung
entzog das Bundesamt gestützt auf Art. 55 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
die aufschiebende Wirkung. Gegen die Plangenehmigungsverfügung erhoben
zahlreiche Einsprecher - so auch die bereits erwähnten - Beschwerde
an das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement
(EVED). Diese Beschwerden sind in der Hauptsache noch hängig. Dagegen
entschied das Departement vorweg über die Begehren um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung, hiess diese mit Zwischenverfügung vom 21. September
1988 teilweise gut und entzog den Beschwerden die aufschiebende Wirkung nur
insoweit, "als dies für den Bau der- Eisenbahnlinie ohne rollende Strasse"
erforderlich sei. Auf ein Erläuterungsgesuch verschiedener Beschwerdeführer
hin präzisierte das EVED am 13. Oktober 1988, dass mit den Arbeiten für
den Bau der Eisenbahnlinie begonnen werden dürfe, Arbeiten für den Bau der
Verladeanlagen dagegen untersagt seien und Arbeiten, die beidem dienten,
auf Risiko der Rhätischen Bahn vorgenommen werden könnten.
Die Zwischenverfügung des EVED vom 21. September 1988 ist sowohl
von der Politischen und Bürgergemeinde Klosters-Serneus als auch vom
Kur- und Verkehrsverein Klosters sowie vom Hotelierverein Klosters mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten worden. Die Beschwerdeführer
verlangen, dass den beim Departement eingereichten Beschwerden
vollumfänglich aufschiebende Wirkung zuerkannt und der Rhätischen Bahn
demzufolge verboten werde, vor dem Vorliegen des Hauptentscheides mit
den Bauarbeiten zu beginnen.
In der Zwischenzeit war die Rhätische Bahn am 13. Juli 1988 an den
Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission gelangt und hatte
diesen um Ermächtigung zur vorzeitigen Inbesitznahme verschiedener
Grundstücke im Bereiche des Bahnhofes Klosters und in Selfranga
ersucht. Nach Anhörung der Enteigneten gab der Präsident am 8. August
1988 dem Begehren hinsichtlich verschiedener Parzellen statt, die alle
in Nähe des Bahnhofes Klosters liegen und der Gemeinde Klosters gehören
oder an denen diese dienstbarkeitsberechtigt ist.
Anschliessend an die Zwischenverfügung des EVED vom 21. September
1988 änderte die Rhätische Bahn ihr ursprüngliches Gesuch um
Besitzeinweisung ab und verlangte am 16. November 1988 nur noch die
vorzeitige Inbesitznahme jener Grundstücksflächen, die für den Bau der
Eisenbahnlinie ohne die Verladeanlage Selfranga benötigt würden. Da sich
die Enteigneten auch diesem reduzierten Begehren widersetzten, wies der
Schätzungskommissions-Präsident die Rhätische Bahn mit Verfügung vom
8. Dezember 1988 ab 1. Januar 1989 in den Besitz von acht in Selfranga
liegenden Parzellen ein.
Gegen die beiden Entscheide des Präsidenten der Eidgenössischen
Schätzungskommission, Kreis 12, vom 8. August und 8. Dezember 1988
hat zunächst die Politische und Bürgergemeinde Klosters-Serneus als
Enteignete Verwaltungsgerichtsbeschwerden eingereicht, in welchen in
erster Linie bestritten wird, dass eine vorzeitige Besitzeinweisung
schon vor dem Vorliegen eines rechtskräftigen Ausführungsprojektes
angeordnet werden könne. Durch Verfügung des Instruktionsrichters
vom 18. Januar 1989 sind die zwei Verfahren vereinigt und ist den
gesamtschweizerischen Organisationen, die Einsprache erhoben hatten,
ebenfalls noch Gelegenheit geboten worden, die Besitzeinweisungs-Entscheide
des Schätzungskommissions-Präsidenten anzufechten. Alle drei -
die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz, der WWF Schweiz
und der Schweizerische Bund für Naturschutz - haben hierauf mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht, die Bauarbeiten dürften
jedenfalls auf Parzelle Nr. 732 nicht begonnen werden, solange im
Plangenehmigungsverfahren noch kein rechtskräftiger Entscheid vorliege.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- In allen vorliegenden Beschwerdeverfahren steht die Frage
im Vordergrund, ob im jetzigen Stadium des Plangenehmigungs- und
Enteignungsverfahrens überhaupt schon mit den Bauarbeiten für das
Bahn-Projekt begonnen werden könne. Die Beschwerden sind daher gemeinsam
zu behandeln, obschon sie sich gegen Entscheide verschiedener Behörden
richten.
Erwägung 2
2.- a) Die Besitzeinweisungs-Entscheide der Eidgenössischen
Schätzungskommissionen oder deren Präsidenten unterliegen nach Art. 76
Abs. 6 und Art. 77 des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG; SR
711) in der Fassung vom 18. März 1971 (in Kraft seit 1. August 1972)
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
b) Der Entscheid des EVED über den Entzug der aufschiebenden Wirkung
kann als Zwischenverfügung nur mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden, wenn diese gegen die Endverfügung - hier die
Plangenehmigung - zulässig ist (Art. 101 lit. a OG). Gemäss Art. 99
lit. c OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen über
Pläne ausgeschlossen, sofern es sich nicht um Entscheide über Einsprachen
gegen Enteignungen oder Landumlegungen handelt. Um einen solchen Entscheid
geht es aber bei der in Aussicht stehenden Endverfügung, erfolgt doch im
vorliegenden Fall die Plangenehmigung im kombinierten Verfahren, in dem
zugleich auch über die enteignungsrechtlichen Einsprachen befunden wird. Da
im weiteren der teilweise Entzug der aufschiebenden Wirkung zu einem nicht
wieder gutzumachenden Nachteil führen kann, ist die Zwischenverfügung des
EVED ebenfalls selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar
(Art. 45 Abs. 2 lit. b VwVG).
c) Die Legitimation der Gemeinde als Enteignete zur Anfechtung
der Besitzeinweisungs-Verfügungen steht ausser Frage. Sie ist aber
auch den gesamtschweizerischen Organisationen zuzuerkennen, welche die
Plangenehmigungsverfügung des Bundesamtes für Verkehr beim EVED angefochten
haben: Steht diesen nämlich nach ausdrücklicher Bestimmung von Art. 12
Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juni
1966 (NHG; SR 451) das Recht zur Geltendmachung von Einsprachen und
Begehren gemäss Art. 9 EntG zu, so müssen sie auch befugt sein, sich
insofern einer vorzeitigen Besitzeinweisung zu widersetzen, als diese
die im Plangenehmigungs- und Einspracheverfahren erhobenen und noch nicht
rechtskräftig beurteilten Begehren zum Schutze von Natur und Landschaft
in Frage stellen könnte oder gar gegenstandslos werden liesse (BGE 115
Ib 95; nicht publ. Entscheid vom 8. Juni 1984 i.S. Gemeinde Rothenthurm
und WWF E. 2dd).
Zur Anfechtung der Zwischenverfügung des EVED mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind neben der Gemeinde auch der Kur- und
Verkehrsverein Klosters sowie der Hotelierverein Klosters zuzulassen,
da sie einerseits in den von ihnen vertretenen Interessen berührt sind
(Art. 103 lit. a OG) und andererseits eine Überweisung ihrer Beschwerde
an den Bundesrat die Rechtssicherheit in Frage stellen würde (vgl. BGE
112 Ib 288 E. 5).
d) Die Beschwerden sind rechtzeitig innerhalb der zehn-
bzw. zwanzigtägigen Frist eingegangen (Art. 106 Abs. 1 OG, Art. 76
Abs. 6 EntG).
Erwägung 3
3.- Das Bundesgericht überprüft die angefochtenen Entscheide, die weder
von kantonalen Gerichten noch von Rekurskommissionen ausgegangen sind,
in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht frei (vgl. Art. 104 und 105 OG;
BGE 112 Ib 421). In die Rechtsprechung der Schätzungskommissionen kann
das Bundesgericht als Aufsichtsbehörde unter gewissen Umständen auch von
Amtes wegen eingreifen (Art. 63 EntG; BGE 115 Ib 17 E. 1, 111 Ib 25 E. 9).
Erwägung 4
4.- Die hier interessierende Frage, wann mit der Erstellung eines
öffentlichen Werkes, für welches das Enteignungsrecht ausgeübt werden kann,
begonnen werden dürfe und inwieweit dieser Zeitpunkt durch Einsprachen
beeinflusst werden könne, ist in den gesetzlichen Vorschriften und der
Praxis der letzten Jahrzehnte unterschiedlich beantwortet worden. Der
Übersicht halber sind die Entwicklungen des massgebenden Bundesrechts bis
zum Inkrafttreten der heute geltenden eisenbahnrechtlichen Bestimmungen
im folgenden kurz zu skizzieren:
a) Vor der Schaffung des Nationalstrassengesetzes im Jahre 1960 galt
allgemein, dass für öffentliche Werke zuerst ein Plangenehmigungsverfahren
durchgeführt werden musste und erst nach dessen Abschluss das
Enteignungsverfahren eingeleitet werden konnte. Die sog. technische
Plangenehmigung - die weitgehend der Baubewilligung entspricht - war
einem reinen Behördenverfahren vorbehalten, von dem die Privaten mit
unterschiedlicher Begründung ausgeschlossen wurden: Den bloss in ihren
tatsächlichen Interessen Betroffenen wurde gestützt auf Art. 103 Abs. 1
OG in seiner ursprünglichen Fassung, der nur die in "ihren Rechten"
Verletzten zur Beschwerde zuliess, die Legitimation abgesprochen,
und die in ihren Rechten betroffenen Enteigneten wurden auf das
nachfolgende Enteignungsverfahren verwiesen, in welchem sie Einsprache
erheben und Planänderungsgesuche stellen könnten. Das Nacheinander
der Verfahren hatte zur Folge, dass bei der Plangenehmigung stets noch
allfällige Projektänderungen im nachfolgenden enteignungsrechtlichen
Einspracheverfahren vorbehalten werden mussten. Mit dem Bau konnte erst
begonnen werden, wenn die Plangenehmigung rechtskräftig geworden und das
Enteignungsverfahren abgeschlossen war oder dem Enteigner gemäss Art. 76
EntG in der Fassung vom 20. Juni 1930 nach endgültiger Erledigung der
Einsprachen die vorzeitige Inbesitznahme der Enteignungsobjekte gestattet
wurde (vgl. BGE 108 Ib 247 E. 2a und dort zitierte Entscheide; FRITZ HESS,
Das Enteignungsrecht des Bundes, Vorbemerkungen zu Abschnitt V, N. 2-5,
20 ff., 45, 47).
Diese Regelung galt sowohl unter der Herrschaft des alten
Eisenbahngesetzes von 1872 wie unter jener des Eisenbahngesetzes vom
20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) grundsätzlich auch für Bauten und
Anlagen, die dem Bahnbetrieb dienen (HESS/ WEIBEL, Das Enteignungsrecht des
Bundes, Bd. II S. 69 ff. N. 26-34 und dort zitierte Entscheide, PHILIPPE
GAUDERON, L'approbation de plans en matière ferroviaire, Revue de droit
administratif et de droit fiscal 1986/42 S. 342 ff.). Allerdings bestand
aufgrund von Art. 30 Abs. 2 der Verordnung über die Planvorlagen für
Eisenbahnbauten vom 23. Dezember 1932 (PVV; SR 742.142.1) die Möglichkeit,
unter besonderen Umständen das Enteignungsverfahren ausnahmsweise zur
gleichen Zeit wie das Plangenehmigungsverfahren einzuleiten. Mit dem
Bau durfte indessen auch in diesem Fall erst begonnen werden, wenn die
Genehmigung der Pläne rechtskräftig war (Art. 34 PVV).
b) Die Trennung und die zeitliche Aufeinanderfolge von
Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren wirkte sich in der Praxis
häufig negativ aus, nicht nur wegen der langen Dauer, sondern auch wegen
der Doppelspurigkeiten der beiden Verfahren, die es zuliessen, dass
gewisse Einwände gegen das Werk - vor allem von seiten der Gemeinden -
zweimal erhoben werden konnten und deren Beurteilung nicht immer der
selben Instanz zufiel (vgl. BGE 108 Ib 249 E. 2c).
Diese Unzulänglichkeiten haben den Gesetzgeber zunächst bei der
Schaffung des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960
(NSG; SR 725.11) und hierauf bei der Einführung des Rohrleitungsgesetzes
vom 4. Oktober 1963 (RLG; SR 746.1) bewogen, das Plangenehmigungs-
und das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren zusammenzulegen
und das nachfolgende Enteignungsverfahren auf die Behandlung der
Entschädigungsforderungen zu beschränken (Art. 39 Abs. 2 NSG, Art. 26
Abs. 2 RLG; BBl 1959 II S. 125 f., 1962 II). Das Verfahren zur Bereinigung
und Genehmigung der Ausführungsprojekte (Art. 26/27 NSG, Art. 22/23 RLG)
hat damit alle Aufgaben des enteignungsrechtlichen Einspracheverfahrens
im engeren und weiteren Sinn (Art. 35 lit. a und b EntG) übernommen,
denen es freilich nur gerecht werden kann, wenn die Werkpläne zusammen
mit dem Enteignungsplan und der Grunderwerbstabelle aufgelegt werden
(BGE 106 Ib 21 E. 7b; s. a. BGE 114 Ib 149, 111 Ib 34 E. 2a). Das der
Behandlung der Entschädigungsforderungen dienende Enteignungsverfahren,
das auch die Möglichkeit einer vorzeitigen Besitzeinweisung eröffnet, kann
beim Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission erst eingeleitet
werden, wenn das zuständige Departement nach dem Einspracheentscheid der
kantonalen Behörde die bereinigten Ausführungsprojekte genehmigt (Art. 28,
39 Abs. 2 NSG) bzw. wenn das Departement über die Einsprachen selbst
rechtskräftig entschieden hat (Art. 23 RLG). Art. 25 RLG sieht ausdrücklich
vor, dass vor der rechtskräftigen Genehmigung der Pläne mit dem Bau des
Werkes nicht begonnen werden dürfe, während das Nationalstrassengesetz
keine entsprechende Bestimmung enthält.
c) Die Regel, das technische Plangenehmigungsverfahren unter blosser
Behördenbeteiligung durchzuführen, erlitt am 1. Januar 1967 einen ersten
Einbruch mit dem Inkrafttreten von Art. 12 NHG, der den Gemeinden und den
sich dem Natur- und Heimatschutz widmenden schweizerischen Organisationen
das Beschwerderecht gegenüber Verfügungen gewährt, die in Erfüllung von
Bundesaufgaben ergehen. Dazu gehören auch die Planung von Werken und
Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen und der anderen konzessionierten
Bahnen (Art. 2 lit. a und b NHG).
Vollends zu Fall gekommen ist die genannte Regel indessen mit
der Einführung des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 und der Revision des V. Titels des OG, beide in
Kraft seit 1. Oktober 1969: Einerseits finden nun nach Art. 4 VwVG -
abgesehen von den Ausnahmefällen gemäss Art. 2 und 3 VwVG - die in den
Spezialgesetzen enthaltenen Verfahrensvorschriften nur noch Anwendung,
soweit sie das Verfahren eingehender regeln als das VwVG und diesem nicht
widersprechen. Damit hat der Gesetzgeber die den Anforderungen des VwVG
nicht genügenden früheren Verfahrensregeln aufgehoben und prozessuale
Mindestgarantien für alle Beteiligten geschaffen. Andererseits ist der
Rechtsschutz beträchtlich erweitert worden. Art. 6 VwVG erkennt die
Parteistellung nicht nur jenen Personen zu, deren Rechte und Pflichten
durch die umstrittene Verfügung berührt werden sollen, sondern auch
den Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel
gegen die Verfügung zusteht. Nach den gleichlautenden Art. 48 lit. a
VwVG und 103 lit. a OG ist nun zur Beschwerde berechtigt, wer durch die
angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat. In Auslegung dieser neuen Bestimmungen
hat das Bundesgericht festgehalten, dass auch ein bloss tatsächliches
Interessen schutzwürdig sein könne und die Beschwerdelegitimation
zu begründen vermöge und es in diesem Falle nicht nötig sei, dass die
Norm, die nach Meinung des Beschwerdeführers verletzt sei, gerade dieses
tatsächliche Interesse hätte schützen sollen (BGE 104 Ib 248 ff.; 108 Ib
250 ff. E. 2d mit Hinweis auf Lehre und Rechtsprechung). Demzufolge kann
der Kreis der im Plangenehmigungsverfahren Anzuhörenden nicht mehr nur
auf die Behörden und auch nicht mehr auf jene Private beschränkt werden,
die an das öffentliche Werk Rechte abzutreten haben.
Diese Neuordnung hat allerdings die Bundesbehörden - darunter auch
das Bundesgericht - nicht daran gehindert, noch während einiger Jahre zu
erklären, dass die Beteiligung am technischen Plangenehmigungsverfahren
den Behörden vorbehalten sei (vgl. VPB 176 Nr. 84, 1977 Nr. 111). Erst
im Entscheid Bircher (BGE 108 Ib 247 ff.) ist klargestellt worden, dass
Bestimmungen wie Art. 18 Abs. 2 EBG in der Fassung von 1957 (der nur die
Anhörung der beteiligten Bundesbehörden, der Kantone und allenfalls der
Gemeinden vorsah) im Hinblick auf Art. 4 VwVG keinen Bestand mehr haben
könnten. Übrigens kommt Art. 4 VwVG zwar in erster Linie gegenüber älteren
Gesetzen der Vorrang zu ("lex posterior derogat legi priori"), doch ist
auch bei der Anwendung jüngerer Spezialvorschriften nicht aus den Augen zu
verlieren, dass mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz eine einheitliche und
allgemein gültige Ordnung geschaffen worden ist, von der nur abgewichen
werden darf, wo der spätere Gesetzgeber dies unmissverständlich erlaubt
(vgl. PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 33
Ziff. 6.1 und S. 41 Ziff. 8.2, wo von "VwVG-konformer" Interpretation
der jüngeren Verfahrensnormen gesprochen wird).
d) Bei der Revision des Enteignungsgesetzes vom 18. März 1971 sind
die Voraussetzungen für die vorzeitige Besitzeinweisung, die den Baubeginn
vor Abschluss der Enteignung möglich macht, wesentlich verändert worden.
Im neuen Art. 76 EntG, dem nunmehr ein eigener Gesetzes-
Abschnitt gewidmet ist, wird die Bewilligung oder Verweigerung der
vorzeitigen Inbesitznahme, die bisher endgültig war (Art. 76 Abs. 3
aEntG), der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstellt. Damit wird eine
Verbesserung des Rechtsschutzes erzielt und die Kontrolle einheitlicher
Rechtsanwendung ermöglicht. Im weiteren kann der Präsident nun über
das Besitzeinweisungs-Gesuch allein befinden, falls er den Beizug der
Schätzungskommissions-Mitglieder nicht für notwendig erachtet oder dieser
nicht von einer Partei verlangt wird (Art. 76 Abs. 2 EntG). Schliesslich
aber - und hierin liegt die wesentlichste Neuerung - ist die vorzeitige
Besitzergreifung schon möglich, bevor über die Einsprachen gegen
die Enteignung und die Begehren nach den Art. 7-10 rechtskräftig
entschieden ist; sie muss, falls auch die übrigen Voraussetzungen
gegeben sind, dem Enteigner insoweit gestattet werden, als keine bei
nachträglicher Gutheissung der Einsprachen nicht wieder gutzumachende
Schäden entstehen. Das Gesuch des Enteigners darf nur ausnahmsweise dann
zurückgestellt werden, wenn die Einigungsverhandlung in Anwendung von
Art. 51 EntG auszusetzen ist, weil ernsthaft mit namhaften Planänderungen
infolge von Einsprachen gerechnet werden muss (vgl. BGE 115 Ib 22 f. E. 5a,
110 Ib 42, 108 Ib 491).
An zwei Voraussetzungen zur vorzeitigen Besitzeinweisung, die sich aus
dem Zweck und Wesen dieses Institutes selbst ergeben, hat sich dagegen im
Jahre 1971 nichts geändert: Zum einen wird weiterhin verlangt, dass der
Gesuchsteller bereits mit dem Enteignungsrecht ausgestattet sei. Falls dem
Unternehmen das Enteignungsrecht - wie beim Bau von Starkstromanlagen -
eigens noch erteilt werden muss und diese Übertragung erst im Rahmen der
Behandlung der Einsprachen erfolgt, bleibt eine vorzeitige Besitzergreifung
vor dem Einsprachenentscheid bzw. vor dem Verleihungsakt durch das
zuständige Departement ausgeschlossen. Zum andern kommt die Anwendung
von Art. 76 EntG nur in Frage, wenn das Werk, für welches enteignet
wird, nach den massgebenden Spezialbestimmungen bewilligt und zum Bau
freigegeben worden ist. Solange aus verwaltungsrechtlicher Sicht mit
den Bauarbeiten noch gar nicht begonnen werden kann, hat der Enteigner
kein Recht auf vorzeitige Inanspruchnahme der für das Werk benötigten
Rechte. So fällt eine Besitzeinweisung für den Nationalstrassenbau
nicht in Betracht, bevor das Ausführungsprojekt sowohl von der zur
Behandlung der Einsprachen zuständigen kantonalen Behörde als auch
- in seiner bereinigten Form - vom Eidgenössischen Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement genehmigt worden ist (Art. 27 und 28
NSG); erst diese zweite Genehmigung durch das Departement berechtigt
den Kanton überhaupt zur Eröffnung des Enteignungsverfahrens (Art. 39
Abs. 2 NSG; BGE 114 Ib 145). Dagegen bildet wie erwähnt der Umstand,
dass beim Bundesgericht noch Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den
Einspracheentscheid der kantonalen Behörde hängig sind, grundsätzlich
kein Hindernis für die vorzeitige Besitzeinweisung mehr (BGE 105 Ib 97;
115 Ib 96).
Erwägung 5
5.- Vor diesem rechtlichen Hintergrund sind am 1. Januar 1985 die
neuen Bestimmungen des Eisenbahngesetzes und die revidierten Vorschriften
der Planvorlagenverordnung in Kraft getreten.
a) Die Änderung des Eisenbahngesetzes vom 8. Oktober 1982 geht auf
eine Motion Kloter aus dem Jahre 1968 zurück, in der verlangt wurde,
dass in der Eisenbahngesetzgebung ähnlich wie im Nationalstrassengesetz
rechtliche Institute zur vorsorglichen Freihaltung von Boden für zukünftige
Bahnbauten geschaffen würden. Im Mittelpunkt der Revision stand daher die
Einführung von Vorschriften über die Projektierungszonen (Art. 18b-d),
die Baulinien (Art. 18e-h) sowie über die Landumlegung (Art. 3 Abs. 2
und Art. 18k), doch wurde die Gelegenheit benützt, gleichzeitig auch die
Zuständigkeiten zur Genehmigung von Bahnbauten klarer zu regeln und das
Plangenehmigungs- und das Enteignungsverfahren besser zu koordinieren
(vgl. Botschaft des Bundesrates vom 1. Dezember 1980, BBl 1981 I S. 327
ff.; HESS/WEIBEL, aaO Bd. II S. 74, PHILIPPE GAUDERON, aaO S. 346).
Was die Koordination der Verfahren anbelangt, so hat der
Gesetzgeber allerdings davon abgesehen, das Plangenehmigungs-
und das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren gleich wie im
Nationalstrassengesetz generell zusammenzulegen. In Art. 18 Abs. 4 EBG
wird vielmehr vorgesehen, dass die gemeinsame Durchführung der beiden
Verfahren durch die Aufsichtsbehörde angeordnet werden könne, welche in
diesem Fall mit der Plangenehmigung auch über die enteignungsrechtlichen
Einsprachen und Planänderungsbegehren entscheide. Diese Kompetenzerteilung
an das Bundesamt für Verkehr, der erstinstanzlichen Aufsichtsbehörde
in Eisenbahnsachen, weicht von der allgemeinen Norm von Art. 55 EntG
ab, welche den Entscheid über die enteignungsrechtlichen Einsprachen
dem zuständigen Departement überträgt. Wie das Verfahren, das für
Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung vereinfacht werden kann, im
einzelnen auszugestalten sei, stellt Art. 18 Abs. 5 EBG dem Bundesrat
als Verordnungsgeber anheim. Immerhin ergibt sich aus Art. 11 EBG,
wonach gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörde nach den allgemeinen
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege Beschwerde geführt werden kann,
dass die Verfahrensordnung grundsätzlich dem VwVG und dem OG entsprechen
soll. Weiter muss das Plangenehmigungsverfahren für den Fall, dass
gemeinsam mit ihm die Enteignung eingeleitet wird, alle Funktionen des
enteignungsrechtlichen Einspracheverfahrens übernehmen können (vgl. oben
E. 4b und dort zitierte Entscheide).
b) Die am 26. November 1984 revidierte Planvorlagenverordnung sieht
neu drei verschiedene Plangenehmigungsverfahren vor. Das im Einzelfall
durchzuführende wird von der Plangenehmigungsstelle - in der Regel dem
Bundesamt für Verkehr (Art. 7 Abs. 1 PVV) - nach Vorlage der Bau- und
der allfälligen Enteignungspläne bezeichnet (Art. 19 und 23 PVV). Das
vereinfachte Plangenehmigungsverfahren ist für Bauvorhaben auf Bahnterrain
bestimmt, die keine wesentliche Veränderung des äusseren Erscheinungsbildes
zur Folge haben, sowie für Detailpläne bereits bewilligter Projekte
(Art. 20 lit. a). Im ordentlichen Verfahren werden Projekte genehmigt,
wenn keine Enteignung nötig ist oder das Enteignungsverfahren
ausnahmsweise der Plangenehmigung nachfolgt (Art. 20 lit. b). Das mit
einem Enteignungsverfahren kombinierte Plangenehmigungsverfahren kommt
schliesslich zur Anwendung bei Vorhaben, für die ein Enteignungsverfahren
nötig ist und dieses gleichzeitig mit dem Plangenehmigungsverfahren
durchgeführt werden kann (Art. 20 lit. c). Für wichtigere Projekte wird
somit trotz des Namens das ordentliche Verfahren die Ausnahme und das
kombinierte Verfahren die Regel bilden.
Im kombinierten Verfahren leitet der Präsident der Eidgenössischen
Schätzungskommission das Enteignungsverfahren aufgrund noch nicht
genehmigter Projektpläne ein, die von der Behörde lediglich auf
Vollständigkeit hin geprüft worden sind (Art. 19 PVV). Die Bekanntmachung
der Pläne und Verzeichnisse erfolgt stets durch öffentliche Auflage,
da nicht nur den Enteigneten, sondern allen im Sinne von Art. 6 und
48 VwVG Betroffenen Gelegenheit zur Einsprache gegeben werden muss
(Art. 25 PVV); die Durchführung eines abgekürzten Verfahrens gemäss
Art. 33 EntG ist daher ausgeschlossen (vgl. BGE 108 Ib 252). Nach
Abschluss der Einigungsverhandlung sind die Pläne und Unterlagen für
das - noch nicht bewilligte - Projekt in jedem Falle, selbst wenn keine
Einsprachen erhoben worden sind oder sich der Widerstand gegen das Werk
gelegt hat, dem Bundesamt für Verkehr zur Genehmigung vorzulegen. Insofern
ist Art. 26 Abs. 3 PVV, der nur davon spricht, dass der Präsident der
Schätzungskommission die strittig gebliebenen Einsprachen der Behörde
zum Entscheid zu übermitteln habe, ungenau. Der richtige Verfahrensablauf
ergibt sich jedoch aus den folgenden Art. 29 und 33 PVV, gemäss welchen das
kombinierte wie die anderen Plangenehmigungsverfahren durch eine Verfügung
der Behörde abzuschliessen ist und das Dossier nach deren Rechtskraft
zur Behandlung der Entschädigungsforderungen an den Präsidenten der
Schätzungskommission zurückgehen muss.
Erwägung 6
6.- Über den Baubeginn bestimmt Art. 34 PVV folgendes:
"Die Bahn kann die Bauarbeiten beginnen, sobald die
Plangenehmigungsverfügung rechtskräftig ist und über die allfällige
Inanspruchnahme vom Grundstücken Dritter eine Einigung vorliegt.
Beim kombinierten Verfahren darf erst mit dem Bau begonnen werden,
wenn eine der in den Artikeln 76, 86 Absatz 2 und 91 EntG vorgesehenen
Voraussetzungen erfüllt ist oder wenn der Enteignete der Bahn in einer
gütlichen Vereinbarung, die nach Einleitung des Enteignungsverfahrens
innerhalb oder ausserhalb des Einigungsverfahrens abgeschlossen
worden ist, die vorzeitige Besitznahme des Gegenstandes der Enteignung
gestattet hat."
Nach Auffassung des Präsidenten der Eidgenössischen
Schätzungskommission, Kreis 12, ist Absatz 2 dieser Bestimmung so zu
verstehen, dass im kombinierten Plangenehmigungsverfahren im Gegensatz zum
vereinfachten oder zum ordentlichen Verfahren mit dem Bau der Bahnanlage
bereits begonnen werden dürfe, wenn einer vorzeitigen Besitzeinweisung
gemäss Art. 76 EntG nichts mehr im Wege stehe, ohne dass die Rechtskraft
der Plangenehmigungsverfügung abgewartet werden müsse. Dagegen wenden
die Beschwerdeführer ein, die Inanspruchnahme von Privateigentum könne
unmöglich gestattet werden, solange die Realisierbarkeit des Bahnprojektes
nicht feststehe; ein Baubeginn komme daher frühestens nach rechtskräftigem
Entscheid über die umstrittene Genehmigung in Frage. Durch eine solche
Auslegung würde aber, so befürchtet die Rhätische Bahn, das Institut der
vorzeitigen Besitzeinweisung gänzlich ausgehöhlt.
Wie Art. 34 Abs. 2 PVV zu interpretieren sei, ist tatsächlich nicht
leicht zu entscheiden.
a) Im Laufe der Vorarbeiten für die Änderung der Planvorlagenverordnung
haben die beteiligten Bundesstellen mit dem Bundesgericht über verschiedene
Revisionspunkte einen Gedankenaustausch gepflegt. Über die Frage des
Baubeginns ist indessen nicht beraten worden, da damals der Text des
heutigen Art. 34 PVV noch nicht entworfen war. Das Bundesgericht hat
lediglich darauf hingewiesen, dass auch in dieser Hinsicht die nötigen
Anpassungen vorzunehmen seien. Für die Auslegung von Art. 34 Abs. 2 PVV
ergibt sich daher aus diesen Materialien nichts.
b) Der Wortlaut von Art. 34 Abs. 2 PVV erweckt den Eindruck, dass
die Frage, in welchem Stadium des kombinierten Verfahrens mit dem Bau
begonnen werden dürfe, abschliessend beantwortet werde. Danach würde für
den Baubeginn einzig vorausgesetzt, dass die für den Bahnbau benötigten
Grundstücke und andere Rechte Dritter vom Enteigner bereits erworben worden
sind (Art. 86 Abs. 2, Art. 91 EntG) oder dass die vorzeitige Inbesitznahme
dieser Rechte entweder durch den Schätzungskommissions-Präsidenten erlaubt
(Art. 76 EntG) oder gütlich vereinbart worden ist.
Die allein auf den Text von Art. 34 Abs. 2 PVV gestützte Auslegung
führt jedoch zu einem unhaltbaren Resultat:
Da der Präsident der Schätzungskommission, falls die Voraussetzungen
von Art. 76 Abs. 1 EntG gegeben sind, nach der Einigungsverhandlung die
vom Enteigner verlangte vorzeitige Besitzeinweisung gewähren muss und
hängige Einsprachen oder Planänderungsgesuche diese an sich nicht hindern,
sofern bei nachträglicher Gutheissung der frühere Zustand wiederhergestellt
werden kann (Art. 76 Abs. 4 EntG), wäre im kombinierten Verfahren die
vorzeitige Besitzergreifung und der Baubeginn schon möglich, bevor dem
Projekt noch irgendeine Genehmigung erteilt worden ist. Dies widerspräche
nicht nur dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (s. E. 4d), sondern würde
auch gegen die ausdrückliche Bestimmung von Art. 18 EBG verstossen, nach
welcher die Pläne für die Erstellung und Änderung von Bauten, Anlagen und
Fahrzeugen "vor ihrer Ausführung" von der Aufsichtsbehörde zu genehmigen
sind. Die u.a. von HEINZ HESS vertretene Auffassung, für den Baubeginn
genüge, dass die in Art. 76 EntG umschriebenen Voraussetzungen gegeben
seien, kann daher nicht richtig sein (vgl. HESS/WEIBEL, aaO Bd. II S. 80,
während WEIBEL eine andere Meinung vertritt; s. unten E. 6c).
Vielmehr ergibt sich, dass Art. 34 Abs. 2 PVV die Frage, wann bei
Durchführung eines kombinierten Verfahrens die Bauarbeiten frühestens
in Angriff genommen werden könnten, bloss unvollständig, nur aus
enteignungsrechtlicher Sicht regelt, und sich nicht darüber ausspricht, wie
weit das eigentliche Plangenehmigungsverfahren gediehen sein müsse. Diese
Lücke ist vom Richter an Stelle des Verordnungsgebers auszufüllen.
c) Der Gedanke liegt nahe, bei der Ergänzung von Art. 34 Abs. 2 PVV auf
die für das vereinfachte und das ordentliche Verfahren geltende Regelung
von Art. 34 Abs. 1 PVV abzustellen, wonach mit den Bauarbeiten erst
begonnen werden kann, wenn die Plangenehmigungsverfügung rechtskräftig
ist. Übertragen auf das kombinierte Verfahren würde das bedeuten, dass
die Bahn mit der vorzeitigen Besitzeinweisung und dem Baubeginn zuwarten
müsste, bis der Plangenehmigungs- und Einspracheentscheid des Bundesamtes
für Verkehr in Rechtskraft erwachsen wäre, d.h. bis allfällige Beschwerden
vom Departement und vom Bundesrat bzw. Bundesgericht endgültig beurteilt
worden wären. Die Idee, Art. 34 Abs. 1 PVV beizuziehen, erscheint umso
bestechender, als dieser von seinem Wortlaut und seiner Stellung her als
allgemeine, für alle drei Arten des Plangenehmigungsverfahrens gültige Norm
betrachtet werden könnte. Eine solche Auffassung hat sich wohl HEINRICH
WEIBEL zu eigen gemacht (HESS/WEIBEL, aaO Bd. I N. 41 zu Art. 76 EntG)
und liegt offenbar auch den angefochtenen Entscheiden des Bundesamtes für
Verkehr und des Departementes zugrunde, da anders nicht zu verstehen wäre,
weshalb den gegen die Plangenehmigungsverfügung gerichteten Beschwerden
die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist; eine solche Massnahme hat
nur einen Sinn, wenn der Baubeginn an die Voraussetzung der Rechtskraft
der Plangenehmigung geknüpft wird.
Zwei Gründe sprechen jedoch klar dagegen, Art. 34 Abs. 1 PVV
als generelle, auch auf das kombinierte Verfahren anwendbare Norm zu
betrachten:
Einerseits würde Art. 34 Abs. 2 PVV durch eine solche Auslegung jeder
konkreten Bedeutung und eigenen Tragweite beraubt. Es versteht sich nämlich
von selbst, dass im Verfahren, das der gemeinsamen und gleichzeitigen
Behandlung jeglicher - eisenbahnrechtlicher, enteignungsrechtlicher oder
sonstiger öffentlichrechtlicher - Einwendungen gegen das Projekt und
der hiefür erforderlichen Enteignungen dient, mit der rechtskräftigen
Beurteilung dieser Vorbringen alle dem Bau des Werkes entgegenstehenden
Hindernisse beseitigt werden und die Bahn nur noch die verlangten Rechte
zu erwerben braucht. Die Bestimmung von Art. 34 Abs. 2 PVV erwiese sich
als völlig überflüssig.
Entscheidend ist aber andererseits, dass eine Anwendung von Art. 34
Abs. 1 PVV im kombinierten Verfahren mit der im Jahre 1971 neu gefassten
Bestimmung von Art. 76 Abs. 4 EntG unvereinbar wäre und den Hauptzweck der
Gesetzesrevision vereiteln würde. Mit Art. 76 Abs. 4 Satz 2 EntG hat der
Gesetzgeber - wie bereits dargelegt (E. 4d) - die Möglichkeit geschaffen,
die vorzeitige Besitzeinweisung unter gewissen Voraussetzungen schon vor
der Erledigung der Einsprachen und der Begehren nach Art. 7-10 EntG zu
verfügen. Damit sollten die Verfahren beschleunigt und Druckversuche
von seiten der Enteigneten unterbunden werden (vgl. BGE 115 Ib 22
E. 5a, 111 Ib 20 E. 5b, 108 Ib 491). Müsste nun der Enteigner auch im
kombinierten Verfahren gemäss Art. 34 Abs. 1 PVV stets die Rechtskraft der
Plangenehmigungsverfügung abwarten, um die Besitzeinweisung zu verlangen
- was angesichts des dreistufigen Instanzenzuges (Bundesamt für Verkehr,
EVED, Bundesrat oder Bundesgericht) lange dauern kann -, so käme Art. 76
Abs. 4 Satz 2 EntG überhaupt nie zum Zuge. Dieser Gesetzesnorm kommt
jedoch generelle Bedeutung zu, die durch eine Verordnungsbestimmung nicht
beschränkt werden kann.
Dass sich neben den Enteigneten auch die weiteren Betroffenen im
Sinne von Art. 6 und 48 VwVG am kombinierten Plangenehmigungsverfahren
beteiligen können, vermag übrigens an der Geltung von Art. 76 Abs. 4
Satz 2 EntG nichts zu ändern, ist doch nicht einzusehen, weshalb die Bahn
infolge der Erweiterung des Einsprecherkreises der Vorteile verlustig gehen
sollte, die der Gesetzgeber allen Enteignern verschaffen wollte (vgl. zur
gleichen Frage im Einspracheverfahren nach Nationalstrassengesetz: BGE 115
Ib 95 f.). Die Erfahrung lehrt denn auch, dass die Einwendungen der bloss
in ihren tatsächlichen Interessen Betroffenen in der Regel nicht anders
lauten als jene der Enteigneten, und dass diese Rügen kaum je speziell
eisenbahn- oder enteignungsrechtlicher Natur sind, sondern meist Fragen
der Raumplanung, des Natur- und Heimat- oder des Umweltschutzes betreffen.
Demnach erweist sich nicht nur die Anwendung von Art. 34 Abs. 2 PVV
nach seinem blossen Wortlaut, sondern auch die Berücksichtigung von Art. 34
Abs. 1 im kombinierten Verfahren als unvereinbar mit dem Gesetz, und ist
die Bahn zwar vor Erlass der erstinstanzlichen Plangenehmigungsverfügung
zur Inangriffnahme der Bauarbeiten nicht berechtigt, doch auch nicht
gehalten, bis zur Rechtskraft der Verfügung zuzuwarten.
d) Somit bieten sich immer noch zwei Möglichkeiten der Lückenfüllung an:
Entweder wird für den Baubeginn im kombinierten Verfahren
vorausgesetzt, dass das Bundesamt für Verkehr als untere Aufsichtsbehörde
die Pläne unter gleichzeitiger Beurteilung der enteignungsrechtlichen
Einsprachen und Planänderungsbegehren genehmigt habe (Art. 18 Abs. 4 EBG),
und spielt es keine Rolle, ob der Entscheid weitergezogen werde oder
nicht. Oder es muss im Fall der Anfechtung der Plangenehmigungsverfügung
abgewartet werden, bis auch das EVED als Beschwerdeinstanz und obere
Aufsichtsbehörde (Art. 10 Abs. 2 EBG) entschieden habe. Diese zweite Lösung
ist der Minimallösung vorzuziehen, da sie zwischen den unterschiedlichen
Interessen von Bahn und Opponenten einen Ausgleich schafft und am ehesten
der Ordnung des Nationalstrassengesetzes entspricht. Dazu ist im einzelnen
folgendes festzuhalten:
aa) Könnte schon nach dem Entscheid des Bundesamtes für Verkehr
mit dem Bau an der Bahnanlage begonnen werden, so würde dem Interesse
der Bahn an der unverzüglichen Verwirklichung des Projektes ein kaum
zu rechtfertigendes überwiegendes Gewicht eingeräumt. Insbesondere
wäre nicht einzusehen, weshalb die Bahn im kombinierten Verfahren, das
der Genehmigung von Grossprojekten dient, durch welche einschneidend
in Rechte Dritter eingegriffen wird, die Bauarbeiten schon nach der
erstinstanzlichen Verfügung anhand nehmen könnte, während sie sich
aufgrund von Art. 34 Abs. 1 PVV im ordentlichen Verfahren, wenn keine
Enteignung nötig ist, bis zur Rechtskraft der Plangenehmigungsverfügung,
das heisst allenfalls bis zum Entscheid der dritten und letzten Instanz,
gedulden muss. Ein derartiger Unterschied wäre unangemessen und würde
die Bahn nicht nur begünstigen: Solange noch Einsprachen hängig sind,
kann der Bahn die vorzeitige Besitzergreifung nur mit dem Vorbehalt
gestattet werden, dass sie bei allfälliger Gutheissung der Begehren
den früheren Zustand wieder herstellen oder das bereits begonnene Werk
abändern muss. Nun nimmt das Risiko nachträglicher Aufhebung oder Änderung
der Plangenehmigungsverfügung mit der Länge des noch zu durchlaufenden
Rechtsmittelweges zweifellos zu, insbesondere wenn - wie hier - zumindest
eine der Instanzen sowohl in technischer wie in enteignungsrechtlicher
Hinsicht auch über Ermessensfragen frei befindet. Die umsichtig
handelnde Bahn würde daher ohnehin von selbst darauf verzichten, für
umstrittene Projekte die vorzeitige Besitzeinweisung schon nach Erlass
der erstinstanzlichen Verfügung zu verlangen.
Eine derart frühzeitige Besitzergreifung widerspräche aber vor allem
den Interessen der Enteigneten. Wohl darf nach bundesgerichtlicher Praxis
die Tatsache, dass mit dem Bau des Werkes bereits begonnen worden ist,
den Entscheid über die Einsprachen und die Planänderungsbegehren nicht
präjudizieren, da der Enteigner das mit der Besitzergreifung verbundene
Risiko allein zu tragen hat (BGE 111 Ib 93, 108 Ib 491). Sind aber
schon beträchtliche Summen in das Werk investiert worden und müssten noch
weitere nutzlos für die Wiederherstellung des früheren Zustandes ausgegeben
werden, so mag dies, wenn auch unbewusst, im einen oder andern Fall bei
der Beurteilung der gegen das Projekt erhobenen Einwände zum Nachteil
der Einsprecher mitspielen.
Das an sich verständliche und berechtigte Bestreben nach zügiger
Erstellung öffentlicher Werke muss daher jedenfalls dort eine Schranke
finden, wo es darum geht, den betroffenen Privaten und den zur Einsprache
legitimierten Organisationen eine wirksame Verteidigung ihrer Interessen
zu gewährleisten. Der Auseinandersetzung mit ihren Anliegen ist sowohl bei
der Festlegung des gesetzlichen Verfahrensablaufs als auch im Einzelfall
bei der Aufstellung des Bauprogramms gebührende Zeit zu widmen.
bb) Die Lösung, eine vorzeitige Besitzeinweisung erst zuzulassen,
wenn im Rechtsmittelverfahren der Departementsentscheid vorliegt,
entspricht im Ergebnis der im Bundesgesetz über die Nationalstrassen
getroffenen Ordnung. Dieses Gesetz ist bei der Lückenfüllung nicht nur
beizuziehen, weil es analoge Fragen beschlägt(vgl. BGE 108 Ib 151 E. 4a,
105 Ib 13 E. 3c) - findet doch für den Nationalstrassenbau stets ein
"kombiniertes Verfahren" statt - sondern vor allem auch, weil es bei
der Revision des Eisenbahngesetzes im Jahre 1982 als Vorbild diente
(vgl. oben E. 5a). Nach dem Bundesgesetz über die Nationalstrassen
fällt eine vorzeitige Besitzergreifung erst in Betracht, wenn sich die
letzte kantonale Instanz über die Einsprachen und Planänderungsbegehren
ausgesprochen hat und das bereinigte Ausführungsprojekt zusätzlich vom
zuständigen eidgenössischen Departement genehmigt worden ist, womit der
Weg für die Einleitung des auf die Behandlung der Entschädigungsfragen
beschränkten Enteignungsverfahrens freigegeben wird (Art. 27/28 und
39 NSG s. oben E. 4d). Mit dem Bau an der Nationalstrasse kann daher
erst begonnen werden, wenn einzig noch die Möglichkeit besteht, das
Ausführungsprojekt beim Bundesgericht oder Bundesrat anzufechten. Das
gleiche Ergebnis wird mit der hier zur Ergänzung von Art. 34 Abs. 2 PVV
ausgewählten Regelung erreicht.
An der Zweckmässigkeit einer übereinstimmenden Ordnung für den
Baubeginn an Nationalstrassen einerseits und Bahnanlagen andererseits
ändert im übrigen nichts, dass das Projektierungsverfahren für
Nationalstrassen und das kombinierte eisenbahnrechtliche Verfahren nicht
in allen Punkten identisch sind. So ist unerheblich, dass das EVED im
eisenbahnrechtlichen Verfahren als eigentliche Rechtsmittelinstanz,
im Verfahren nach Nationalstrassengesetz dagegen als ausserhalb
des Instanzenzuges stehende Genehmigungsbehörde auftritt. Dass nach
Nationalstrassengesetz der Einigungsverhandlung, an der frühestens über
die Besitzeinweisung entschieden wird, eine zusätzliche zweite Planauflage
zur Anmeldung der Entschädigungsforderungen voranzugehen hat, während für
Eisenbahnbauten nur eine einzige Publikation der Pläne vorgesehen wird,
bestärkt nur im Gedanken, dass in diesem konzentrierten Verfahren der
Baubeginn nicht noch vorgezogen, sondern eher hinausgeschoben werden soll.
Hiefür spricht schliesslich auch, dass für Nationalstrassen ein generelles
Projekt geschaffen und genehmigt werden muss und im eisenbahnrechtlichen
Verfahren eine entsprechende Phase völlig fehlt.
cc) Allerdings könnte gegen den Aufschub des Baubeginns bis
zur Vorliegen des Departementsentscheides eingewendet werden, es
bestehe ja aufgrund von Art. 51 EntG schon die Möglichkeit, dass der
Präsident der Schätzungskommission, falls Einsprachen voraussichtlich
namhafte Planänderungen zur Folge haben, die Einigungsverhandlung
und damit auch den Entscheid über das Besitzeinweisungs-Gesuch bis
zur Erledigung der Einsprachen ganz oder teilweise aussetzt. Dem
Schätzungskommissions-Präsidenten - der in diesem Verfahrensabschnitt
praktisch über keine Entscheidungsbefugnisse verfügt (BGE 111 Ib 282,
110 Ib 42 E. 3a) - kann jedoch die Verantwortung nicht aufgebürdet werden,
in jedem Fall durch Anwendung der Ausnahmevorschrift von Art. 51 EntG an
Stelle des Gesetzgebers darüber entscheiden zu müssen, wann die technische
Plangenehmigung für einen Baubeginn genügend weit gediehen sei. Dass die
Schätzungskommission im kombinierten Verfahren für Eisenbahnbauten, im
Gegensatz zum Verfahren für den Nationalstrassenbau, bereits im Rahmen der
Planauflage zum Einsatz kommt, hat denn auch keine rechtlichen, sondern
nur praktische Gründe; damit wird eine Entlastung des Bundesamtes für
Verkehr von Organisationsaufgaben auf dem Gebiet der ganzen Schweiz durch
bereits bestehende, dezentralisierte eidgenössische Behörden erreicht,
welche im fraglichen Bereich - der Kontrolle der Pläne und Aussteckungen,
der Anordnung der Planauflage und Publikationen - schon über die nötige
Erfahrung verfügen.
e) Nach dem Gesagten ist Art. 34 Abs. 2 PVV derart zu vervollständigen,
dass beim kombinierten Verfahren erst mit dem Bau begonnen werden darf,
wenn die genannten enteignungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind und
die Plangenehmigungsverfügung des Bundesamtes für Verkehr in Rechtskraft
erwachsen oder der Beschwerdeentscheid des EVED ergangen ist. Diese
Ergänzung hält sich im gesetzlichen Rahmen von Art. 18 Abs. 4 EBG sowie
Art. 76 Abs. 4 EntG und darf in dem Sinne als ausgewogene Lösung betrachtet
werden, als sie sowohl dem Wunsch nach zügiger Bauausführung als auch
dem Bedürfnis nach Rechtsschutz und Rechtssicherheit entgegenkommt. Sie
berücksichtigt überdies, dass durch das kombinierte eisenbahnrechtliche
Verfahren der Verfahrensablauf wohl äusserst gestrafft und die Befugnis
zum erstinstanzlichen Einsprachenentscheid an ein Bundesamt delegiert,
dadurch aber am angestammten Kompetenzbereich des Departementes als
Genehmigungsbehörde nichts geändert worden ist. Schliesslich erlaubt sie
dem Bundesgericht, auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die vorzeitige
Besitzeinweisung hin von den noch nicht erledigten Einsprachen und
Planänderungsbegehren ohne weiteren Aufwand Kenntnis zu nehmen, da diese
im fraglichen Zeitpunkt ebenfalls schon beim Bundesgericht angelangt
sein müssen.
Erwägung 7
7.- Gemäss der in diesem Sinne ergänzten Bestimmung von Art.
34 Abs. 2 PVV hätte im vorliegenden Fall der Präsident der Eidgenössischen
Schätzungskommission der Rhätischen Bahn die vorzeitige Besitzergreifung,
da der Beschwerdeentscheid des EVED noch nicht ergangen ist, zur Zeit
verweigern müssen. Das EVED hätte seinerseits in seiner Zwischenverfügung
festhalten sollen, dass den bei ihm eingereichten Beschwerden nach
spezialgesetzlicher Regelung aufschiebende Wirkung zukomme, die auch
in Anwendung von Art. 55 Abs. 2 VwVG grundsätzlich nicht aufgehoben
werden könne.
Zwar ist einzuräumen, dass sich in Sonderfällen zur Abwehr schwerer
und unmittelbarer Gefährdung öffentlicher Interessen, insbesondere
von wichtigen Polizeigütern, ein sofortiger Baubeginn bzw. die
sofortige Vollstreckung der Plangenehmigungsverfügung aufdrängen kann
(vgl. FRITZ GYGI, Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen
in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 77/1976 S. 6 f.); zu denken ist
etwa an Lawinenniedergänge, Erdrutsche Oder Überschwemmungen, die den
unverzüglichen Bau von Schutzvorrichtungen und Notverbindungen erforderlich
machen. Ein solcher Fall ist jedoch hier, wo es um die Erweiterung des
Streckennetzes der Rhätischen Bahn geht, offensichtlich nicht gegeben. Dass
der Bau längere Zeit in Anspruch nehmen und mit hohen Kosten verbunden
sein wird, ist heute für jedes grössere Bahnprojekt die Regel und noch
kein Grund, Anordnungen zu treffen, die für den Ausnahmefall vorbehalten
bleiben sollen.
Das EVED bringt allerdings in seinem Entscheid über die aufschiebende
Wirkung auch vor, weil nur den Anlagen für die "rollende Strasse",
nicht aber einer blossen Eisenbahnverbindung Widerstand erwachsen sei,
spreche nichts dagegen, dass mit der Erstellung der eigentlichen Bahn- und
Tunnelbauten - ohne die Verladeanlagen - schon jetzt begonnen werde. Damit
geht das Departement jedoch völlig darüber hinweg, dass mit der neuen
Eisenbahnlinie eine auch für den Autoverkehr wintersichere Verbindung
mit dem Unterengadin geschaffen werden soll und die "rollende Strasse"
das Kernstück der Vereinalinie bildet, ohne das der Bundesrat und das
Parlament dem Projekt nicht zugestimmt hätten. Zudem wird übersehen, dass
eine allfällige Verlegung des Verladebahnhofes, wie sie von verschiedenen
Einsprechern verlangt worden ist, Auswirkungen auf die Strecken- und
Tunnelführung haben könnte und mit Sicherheit Folgen für die Verwendung
bzw. den Abtransport des Aushubmaterials hätte. Auch aus dieser Sicht
lässt sich der vom Departement für gewisse Arbeiten zugelassene sofortige
Baubeginn nicht rechtfertigen.
Die Besitzeinweisungs-Verfügungen des Präsidenten der Eidgenössischen
Schätzungskommission, Kreis 12, sind demnach als verfrüht aufzuheben,
ohne dass zu prüfen wäre, ob Art. 76 EntG richtig angewendet
worden sei. Da sich die Enteigneten und weiteren Beteiligten zum
Besitzeinweisungs-Gesuch bereits haben äussern können, wird der Präsident
nach dem Beschwerdeentscheid des EVED auch ohne zusätzliche Anhörung der
Parteien eine neue Verfügung treffen können. Ebenfalls aufzuheben ist der
Zwischenentscheid des EVED insoweit, als der Entzug der aufschiebenden
Wirkung bestätigt worden ist. Nach dem hier Gesagten erübrigt sich die
ausdrückliche Wiederherstellung des Suspensiveffektes.