BGE 115 IB 186
115 Ib 186
25. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17.
Februar 1989 i.S. A. und Mitbeteiligte gegen Staatsanwaltschaft des
Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Internationale Rechtshilfe in Strafsachen.
1. Eine Untersuchung der amerikanischen Justizbehörden,
welche die Prüfung der Frage bezweckt, ob ein zwischen ihnen und den
Angeklagten abgeschlossenes "plea agreement" - mit dem von einer weiteren
Strafverfolgung abgesehen wird - von diesen allenfalls auf betrügerische
Weise erwirkt wurde, ist einem Verfahren im Sinne von Art. 1 Ziff. 1 RVUS
gleichzustellen (E. 3).
2. Gibt die ersuchte Behörde dem ersuchenden Staat die Vollzugsakten
ohne Prüfung der Geheimnisinteressen Dritter "en bloc" heraus, so verletzt
sie dadurch die Bestimmungen gemäss Art. 10 Ziff. 2 RVUS, Art. 13 Abs. 3
lit. a und Art. 28 BG-RVUS sowie das Verhältnismässigkeitsgebot (E. 4).
Sachverhalt
A.- Am 7. Mai 1987 ersuchte das Justizdepartement der Vereinigten
Staaten von Amerika das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) gestützt auf
den zwischen den USA und der Schweiz am 25. Mai 1973 abgeschlossenen
Staatsvertrag über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (RVUS, SR
0.351.933.6) um Rechtshilfe in der Strafuntersuchung gegen B. und C.,
gegen welche das bundesstaatliche Geschworenengericht des Zentralbezirks
von Kalifornien am 21. Januar 1987 Anklage wegen Verstosses gegen
Ausfuhrbestimmungen und wegen weiterer, damit zusammenhängender
Delikte erhoben hatte. Die beiden wurden beschuldigt, der Demokratischen
Volksrepublik Korea (Nordkorea) zwischen November 1983 und November 1984
unerlaubterweise 85 Helikopter "Hughes 500" geliefert zu haben. Dies soll
aufgrund eines zwischen der deutschen - von B. und C. sowie H. gegründeten
- F. GmbH und der koreanischen Firma G. am 13. August 1983 abgeschlossenen
Liefervertrages über 100 Stück erfolgt sein, nachdem zuvor - ebenfalls
unerlaubterweise - zwei Vorführungs-Hubschrauber geliefert worden
seien. Als die amerikanischen Behörden die Verkaufstätigkeit im Februar
1985 entdeckt hätten, hätten die restlichen 15 Apparate noch vor deren
Ausfuhr beschlagnahmt werden können. Es sei zwischen den Vertragsparteien
vereinbart worden, dass der geschuldete Kaufpreis auf ein von B. und
H. bei der Bank X. in Zürich eröffnetes Konto bezahlt würde. Ein Teil der
in der Folge auf dieses Konto einbezahlten Summe sei im Dezember 1984 auf
ein anderes von B. kontrolliertes, ebenfalls bei der Bank X. in Zürich
befindliches Konto übertragen worden.
Die ersuchende Behörde hält dafür, das den Beschuldigten angelastete
Verhalten erfülle die Tatbestände gemäss §§ 371 und 1001 des Titels 18
und gemäss § 7206 Abs. 1 und 2 des Titels 26 des Gesetzbuches der USA,
ferner diejenigen gemäss §§ 5 (b) und 16 des Titels 50 des Anhanges des
Gesetzbuches der USA, und nebstdem verstosse es auch gegen verschiedene
unter diesem Anhang veröffentlichte Vorschriften. Mit diesen Bestimmungen
werden namentlich die Verschwörung zwecks Begehung einer strafbaren
Handlung oder zwecks Betruges der Vereinigten Staaten oder ihrer Ämter,
die Abgabe falscher Erklärungen mit demselben Zwecke, die Unterbreitung
von falschen Angaben in Einkommenssteuererklärungen und die nicht
bewilligte Ausfuhr bzw. Wiederausfuhr von Gütern und Waren nach Nordkorea
bestraft. Die amerikanische Zentralstelle ersuchte das BAP, es seien ihr
sämtliche seit Januar 1982 vorhandenen Unterlagen bezüglich der genannten
Konten bei der Bank X. in Zürich herauszugeben.
Nachdem sich das Bundesamt für Aussenwirtschaft zur Frage der
beidseitigen Strafbarkeit der Gegenstand des Ersuchens bildenden Straftaten
geäussert hatte, gelangte das BAP zum Schluss, dass Strafbarkeit sowohl
nach amerikanischem als auch nach schweizerischem Recht vorliege und
Zwangsmassnahmen wegen der Bedeutung dieser Straftaten gerechtfertigt
seien (Art. 4 Ziff. 3 RVUS). Es sandte daher das Rechtshilfebegehren
zum Vollzug an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Hiergegen
erhoben B. und C. Einsprache (Art. 16 des Bundesgesetzes zum
Staatsvertrag mit den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige
Rechtshilfe in Strafsachen vom 3. Oktober 1975, BG-RVUS, SR 351.93),
welche vom BAP mit Verfügung vom 4. August 1987 abgewiesen wurde,
soweit darauf einzutreten war und der Entscheid nicht einer andern
Behörde - gemäss Art. 4 lit. a BG-RVUS dem Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement (EJPD) - zustand. Die gegen diese Verfügung eingereichte
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde vom Bundesgericht am 18. November 1987
abgewiesen. Das Bundesgericht erwog, dass es sich bei der den Beschuldigten
angelasteten unerlaubten Ausfuhr von Helikoptern nach Nordkorea weder
um politische noch um fiskalische Delikte im Sinne von Art. 2 Ziff. 1
lit. c Abs. 1 und 5 RVUS handle; die Rügen der fehlenden beidseitigen
Strafbarkeit und der Verletzung des Verhältnismässigkeitsgebotes erachtete
es als unbegründet. Mit Entscheid vom 19. November 1987 wies das EJPD
seinerseits auch den Einwand ab, durch die Rechtshilfeleistung würden
wesentliche schweizerische Interessen verletzt. Dieser Entscheid wurde
nicht an den Bundesrat weitergezogen.
Am 8. Januar 1988 verfügte die Bezirksanwaltschaft Zürich den Beizug
aller bei der Bank X. in Zürich befindlichen Kontenunterlagen bezüglich
der im Ersuchen genannten Personen. A., B., C., D. und E. erhoben gegen
diese Verfügung Rekurs an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, mit
dem sie beantragten, das Bundesgerichtsurteil vom 18. November 1987 sei
"in Wiedererwägung zu ziehen und das amerikanische Rechtshilfegesuch
abzulehnen", und ferner sei der Bezirksanwaltschaft zu verbieten,
die beschlagnahmten Bankakten ohne weiteres dem BAP zuzustellen oder
die Sichtung dieser Akten in Anwesenheit von Beamten des Bundesamtes
vorzunehmen. Zur Begründung dieser Anträge machten die Rekurrenten
im wesentlichen geltend, das die Rechtshilfe bewilligende Urteil des
Bundesgerichts sei überholt, weil ein inzwischen (am 11. Februar 1988)
vom amerikanischen Richter genehmigtes "plea agreement" eine Vereinbarung
über den Verzicht auf eine weitere Verfolgung enthalte.
Mit Entscheid vom 17. Mai 1988 wies die Staatsanwaltschaft des
Kantons Zürich den von A., B., C., D. und E. gegen die Verfügung der
Bezirksanwaltschaft vom 8. Januar 1988 erhobenen Rekurs ab und erklärte
diese Behörde "für berechtigt und verpflichtet, die beschlagnahmten
Kontenunterlagen dem Bundesamt für Polizeiwesen zu übergeben".
Hiergegen erhoben die Rekurrenten Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht. Sie ersuchten das Bundesgericht, das BAP unverzüglich über
die Beschwerdeführung zu orientieren, damit die Wirkung der Beschwerde, der
gemäss Art. 17 Abs. 5 BG-RVUS aufschiebende Wirkung zukomme, nicht durch
eine unverzügliche Übermittlung der Vollzugsakten an die amerikanischen
Behörden (Art. 13 Abs. 3 BG-RVUS) vereitelt werden könne. Nach erfolgter
Orientierung über die Beschwerdeführung teilte das BAP dem Bundesgericht
mit, die Vollzugsakten seien bereits am 13. Juni 1988 an die amerikanische
Zentralstelle gesandt worden. Mit Eingaben vom 28. Juli und 22. August
1988 kritisierten die Beschwerdeführer das Vorgehen des BAP.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird, soweit auf sie eingetreten
werden kann, im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen und im
übrigen abgewiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Es ist unbestritten, dass gemäss dem zwischen B. und C. einerseits
und der amerikanischen Staatsanwaltschaft des Zentralbezirks Kalifornien
anderseits am 10. Februar 1988 abgeschlossenen "plea agreement" sämtliche
Anklagepunkte zurückgezogen wurden, die Gegenstand des Rechtshilfeersuchens
vom 7. Mai 1987 bildeten. Dieses "plea agreement" wurde vollzogen, indem
das zuständige Bezirksgericht von Kalifornien B. und C. zu den darin
vorgesehenen Strafen verurteilte. Nebstdem verpflichteten sich die USA
in diesem "plea agreement", auf sämtliche Verfahren, welche gestützt auf
die Gegenstand des Ersuchens bildenden Tatsachen gegen A. sowie dessen
Unternehmung J. und deren Organe durchzuführen wären, zu verzichten. In
bezug auf H. und der von diesem sowie von B. und C. gegründeten F. GmbH
hatten sich die USA bzw. die amerikanische Staatsanwaltschaft für
den Zentralbezirk Kalifornien im Rahmen eines bereits am 24., 27. und
29. Oktober 1986 abgeschlossenen "cooperation agreement" als Gegenleistung
für von H. gemachte Zeugenaussagen verpflichtet, kein Strafverfahren
gegen diesen und/oder die F. GmbH im Zusammenhang mit der zur Diskussion
stehenden illegalen Helikopterausfuhr einzuleiten.
Auf den ersten Blick scheinen die genannten Vereinbarungen, namentlich
das - gestützt auf das amerikanische Gesetzbuch und strafprozessuale
Bestimmungen abgeschlossene - "plea agreement" vom 10. Februar 1988, das
Ersuchen vom 7. Mai 1987 gegenstandslos gemacht zu haben. Demgegenüber
ist aber wenigstens erstaunlich, dass B. und C. nicht bereits mit ihrer
Mitte 1987 erhobenen Einsprache gemäss Art. 16 BG-RVUS und mit ihrer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des BAP vom 4. August
1987 auf das oben genannte, schon im Oktober 1986 abgeschlossene
"cooperation agreement" hingewiesen hatten. Ebenso erstaunlich ist,
dass dieselben Personen als Hauptangeklagte in der Gegenstand des
Ersuchens bildenden Strafuntersuchung nicht eine Bestimmung in das am 10.
Februar 1988 abgeschlossene "plea agreement" aufnehmen liessen, wonach
das Rechtshilfebegehren zurückgezogen würde. Dies lässt bei objektiver
Betrachtungsweise den Schluss zu, dass die amerikanischen Behörden eben
nicht auf den Vollzug ihres Ersuchens verzichtet haben, was durch das
nur 12 Tage nach Unterzeichnung des "plea agreement" zuhanden des BAP
verfasste Memorandum der amerikanischen Staatsanwaltschaft bestätigt wird,
in dem diese darlegte, weshalb die ersuchenden Behörden nach wie vor auf
die Rechtshilfe angewiesen seien. Die in diesem Memorandum aufgeführten
Gründe dafür, am Ersuchen festzuhalten, leuchten im übrigen auch ohne
weiteres ein; es ist ohne weiteres verständlich, dass der ersuchende Staat
überprüfen will, ob das "plea agreement" nicht allenfalls betrügerisch
erwirkt wurde. Um dies beurteilen zu können, ist er u.a. auch auf die
von der Schweiz verlangten Unterlagen angewiesen.
Somit verbleibt die Frage zu prüfen, ob das Ersuchen immer noch
ein Verfahren gemäss Art. 1 Ziff. 1 RVUS betrifft. Die Rechtsprechung
hat dem Begriff des "Verfahrens" im Sinne dieser Bestimmung seit
jeher eine ziemlich weite Bedeutung beigemessen (s. BGE 109 Ib 50
E. 3, nicht publ. Urteil vom 12. Mai 1982 i.S. J. S.). So sind etwa
bereits die Untersuchungen der amerikanischen "Securities and Exchange
Commission" (SEC) den Ermittlungs- oder Gerichtsverfahren nach Art. 1
Ziff. 1 RVUS gleichzustellen, wie ganz allgemein Abklärungen durch eine
staatliche Behörde, die geeignet sind, ein förmliches Strafverfahren
herbeizuführen, von der genannten Bestimmung erfasst werden (BGE
109 Ib 51 E. 3a, s. auch BGE 113 Ib 270 E. 5a und nicht publ. Urteil
vom 2. November 1988 i.S. B. M.; vgl. CURT MARKEES, Aktuelle Fragen der
Internationalen Rechtshilfe, ZStrR 89/1973, S. 254). Im vorliegenden Fall
ist festzustellen, dass der ersuchende Staat sein Rechtshilfebegehren
auch nach dem Abschluss der erwähnten Vereinbarungen, welche das dem
Ersuchen zugrundeliegende Strafverfahren betreffen, nicht zurückgezogen
hat. Vielmehr haben die zuständigen amerikanischen Behörden nur wenige
Tage nach Abschluss dieser Vereinbarungen unmissverständlich bekundet,
ihre Abklärungen im Sinne des Ersuchens weiterführen zu wollen, um -
wie erwähnt - beurteilen zu können, ob die Beschwerdeführer das "plea
agreement" in betrügerischer Absicht erwirkten oder nicht. Wäre es
tatsächlich betrügerisch erschlichen worden, so könnte dies zur Folge
haben, dass darauf zurückzukommen und allenfalls die Strafuntersuchung
wiederaufzunehmen wäre. Berücksichtigt man die aufgezeigten Besonderheiten
des dem schweizerischen Verfahrensrecht unbekannten Instituts des
"plea agreement", so drängt es sich auf, mit dem ersuchenden Staat davon
auszugehen, dass es sich bei den noch vorzunehmenden Abklärungen ebenfalls
um ein Verfahren im Sinne von Art. 1 Ziff. 1 RVUS handelt. Diese Lösung
erscheint um so gerechtfertigter, als die zuständigen amerikanischen
Behörden ihre Absicht auch mit Schreiben vom 18. Februar 1988 bekräftigt
und zugesichert haben, sich an den Spezialitätsgrundsatz gemäss Art. 5
RVUS zu halten.
Demnach ist das Rechtshilfeersuchen entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer nicht gegenstandslos geworden. Ihre Hauptrüge, die sich
mit derjenigen der unzulässigen oder unrichtigen Anwendung amerikanischen
Rechts (Art. 17 BG-RVUS) deckt, ist daher unbegründet.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer beklagen sich ferner auch über eine Verletzung
der die Aktenherausgabe betreffenden Vorschriften. Sie machen geltend,
die beschlagnahmten Bankkontenunterlagen seien dem ersuchenden Staat
herausgegeben worden, ohne dass sie zuvor gesichtet worden seien. Dies
verstosse gegen das Verhältnismässigkeitsgebot, wonach die Mitwirkung des
ersuchten Staates beim Vollzug der Rechtshilfe nicht über die Begehren
des ersuchenden Staates hinausgehen dürfe.
Diese Rüge ist zulässig, soweit sie von D. und E. erhoben worden
ist, auch wenn die beiden im amerikanischen Ersuchen nicht aufgeführt
sind. Die beiden behaupten der Sache nach, Beziehungen zu den Gegenstand
des Begehrens bildenden Konten unterhalten zu haben, so dass sie bei
Bewilligung der verlangten Rechtshilfe in ihren persönlichen Interessen
betroffen würden. Art. 13 Abs. 2 BG-RVUS bestimmt für einen solchen Fall,
in dem die erhobenen Beweise Geheimnisse Dritter (Art. 10 Ziff. 2 RVUS)
berühren, dass die Zentralstelle den Berechtigten mitteilt, innerhalb von
zehn Tagen gegen die Übermittlung der Vollzugsakten Einsprache erheben
zu können, sofern sie dazu noch nicht Gelegenheit hatten.
Nach Art. 13 Abs. 3 lit. a BG-RVUS kann die Zentralstelle die
Vollzugsakten ohne weiteres den amerikanischen Behörden übermitteln, wenn
keine Geheimnisse Dritter berührt sind (oder die Frist zur Einsprache
abgelaufen ist). Enthält ein Schriftstück neben Angaben, zu deren
Übermittlung die Schweiz nach Vertrag verpflichtet ist, noch solche,
die nach Art. 3 Abs. 1 oder Art. 10 Ziff. 2 RVUS unzulässig sind, so ist
eine Abschrift oder Fotokopie zu übergeben, in der die geheimzuhaltenden
Worte oder Sätze weggelassen oder auf andere Weise ausgemerzt sind; der
das Ersuchen ausführende Beamte hat auf dem Schriftstück die Tatsache,
die Stelle und den Grund der Weglassung zu vermerken und zu bescheinigen,
dass es sonst in allen Teilen mit dem Original übereinstimmt (Art. 28
Abs. 1 BG-RVUS). Das Bundesgericht hat schon wiederholt auf die generelle
Pflicht der ersuchten Behörden hingewiesen, die herauszugebenden Akten im
Sinne der genannten Bestimmung zu sichten und beim Vollzug des Ersuchens
nicht über das Begehren des ersuchenden Staates hinauszugehen (s. BGE 113
Ib 168 E. 6, 112 Ib 590, ferner nicht publ. Urteile vom 27. Februar 1987
i.S. T. und vom 8. Februar 1984 i.S. Bank S.).
In seiner Stellungnahme vom 31. August 1988 bestreitet das BAP nicht,
dem ersuchenden Staat die hier zur Diskussion stehenden Bankunterlagen ohne
vorherige Durchsicht und entsprechend ohne Prüfung der Geheimnisinteressen
Dritter "en bloc" herausgegeben zu haben. Die vom BAP angeführten Gründe,
solches Vorgehen sei im Hinblick auf einen raschen Vollzug des Ersuchens
notwendig gewesen, vermögen nicht zu überzeugen. Es wäre dem BAP -
auch bei raschem Vollzug des Begehrens - ohne weiteres möglich gewesen,
die Namen der beiden unbeteiligten Drittpersonen D. und E. auszumerzen
bzw. sonstwie unkenntlich zu machen oder andere geeignete Massnahmen zu
treffen, um das Geheimnisrecht der beiden zu schützen. Dadurch, dass es
dies unterliess, verletzte es die genannten Verfahrensbestimmungen und das
Verhältnismässigkeitsgebot. Die Beschwerde ist daher insoweit gutzuheissen.
Im Sinne dieser Ausführungen hat das BAP die amerikanischen Behörden
einzuladen, die bereits erhaltenen Dokumente zurückzusenden. Hernach
hat es den Inhalt dieser Dokumente nach Art. 28 BG-RVUS und der in
diesem Zusammenhang massgebenden, oben dargelegten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu sichten, um so die Geheimnisinteressen der unbeteiligten
Dritten D. und E. zu schützen, dies selbstverständlich unter dem Vorbehalt,
dass das Rechtshilfeersuchen nicht noch auf diese beiden ausgedehnt wird.