BGE 115 IB 131
115 Ib 131
17. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18.
Januar 1989 (1.) i.S. Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und
Landschaftspflege gegen Schweizerische Eidgenossenschaft (PTT-Betriebe)
und Regierungsrat des Kantons Schwyz sowie (2.) i.S. Schweizerische
Eidgenossenschaft (PTT-Betriebe) gegen Gemeinderat Feusisberg,
Schweizer Heimatschutz, Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz
und Landschaftspflege sowie Regierungsrat des Kantons Schwyz
(Verwaltungsgerichtsbeschwerden) Regeste
PTT-Richtstrahlantenne Höhronen; Kognition des Bundesgerichts bei der
Würdigung von Fragen des technischen Ermessens; Art. 24 RPG und Art. 26
FPolV, Art. 6 NHG.
1. Fragen des technischen Ermessens prüft das Bundesgericht
zurückhaltend, um den fachtechnischen Sachverstand der zuständigen
Verwaltungsinstanz zu respektieren (E. 3).
2. Erteilung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (E. 4 und 5).
a) Die PTT-Betriebe sind auf den Standort Höhronen angewiesen, um das
bestehende Richtstrahlnetz zu ergänzen und damit den erheblichen und noch
zunehmenden Bedarf an Fernmeldeleistungen auftragsgemäss sicherstellen zu
können (s. Art. 36 und 55bis BV). Die Standortgebundenheit nach Art. 24
Abs. 1 lit. a RPG ist daher zu bejahen (E. 5a-g).
b) Interessenabwägung, Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG. An der Erfüllung
des Leistungsauftrages der PTT-Betriebe besteht ein Interesse von
nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG, das dem Schutz
des heimatlichen Landschafts- und Ortsbildes (Art. 24sexies Abs. 2 BV)
gleichzustellen ist. Deshalb und weil eine andere bauliche Lösung nicht
in Betracht kommt, darf für den Bau der Anlage von der ungeschmälerten
Erhaltung des BLN-Schutzobjektes Höhronen abgewichen werden, wobei aber
auf grösstmögliche Schonung zu achten ist (E. 5h).
3. Erfüllt sind auch die Voraussetzungen gemäss Art. 26 FPolV für
die Bewilligung der für die Antenne erforderlichen Rodung. Der für die
Erstellung des Werkes nötige Weg erleichtert die Waldbewirtschaftung,
weshalb er als Waldstrasse anerkannt werden kann (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die PTT-Betriebe beabsichtigen, auf Gebiet der Gemeinde
Feusisberg auf dem Höhronen (Koordinaten 697060/224380) im Waldgebiet
als Mehrzweckanlage (MZA) eine Richtstrahlantenne für die drahtlose
Kommunikation zu bauen. Sie reichten hiezu bereits Ende 1981 ein Baugesuch
sowie am 12. Februar 1982 ein Rodungsgesuch für 1200 m2 Waldfläche ein. Am
27. April 1982 hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz das Rodungsgesuch
gut, doch erhob die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und
Landschaftspflege (SL) gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht. Der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
sistierte das Verfahren am 30. November 1982 bis zum Entscheid über das
Baugesuch für die Richtstrahlantenne.
Im Verlaufe des weiteren Verfahrens reichten die PTT-Betriebe am
6. April 1984 ein neues, reduziertes Bauprojekt ein. Hiefür erteilte
das Justizdepartement des Kantons Schwyz am 28. August 1984 die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, worauf der Gemeinderat Feusisberg
am 4. Dezember 1984 die Baubewilligung ausstellte und die vom Schweizer
Heimatschutz (SHS) und von der Stiftung für Landschaftsschutz und
Landschaftspflege erhobenen Einsprachen abwies. Die beiden Vereinigungen
gelangten in der Folge am 2. und 5. Januar 1985 mit Beschwerde an den
Regierungsrat des Kantons Schwyz. Mit Entscheid vom 9. Juli 1985 verneinte
dieser die Legitimation der beiden Vereinigungen und fällte demgemäss
einen Nichteintretensentscheid. Sowohl SHS als auch SL riefen hierauf
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesgericht an, welches ihre
Beschwerde mit Entscheid vom 12. März 1986 guthiess, ihre Legitimation zur
Anfechtung der gestützt auf Art. 24 RPG erteilten Baubewilligung bejahte
und die Sache zum materiellen Entscheid an den Regierungsrat zurückwies
(BGE 112 Ib 70 ff.).
Am 26. Mai 1987 hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz die
Beschwerde des Schweizer Heimatschutzes und der Schweizerischen
Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege gut und hob die
vom Justizdepartement am 28. August 1984 erteilte Ausnahmebewilligung
sowie die Baubewilligung des Gemeinderates Feusisberg vom 4. Dezember
1984 auf. Der Regierungsrat bejahte die Standortgebundenheit der Anlage
im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG, doch war er der Meinung, dem
Projekt stünden überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1
lit. b RPG entgegen. Diese erblickte er im Schutz der Landschaft der
Höhronenkette, welche zu einer vom Bund geschützten Landschaft von
nationaler Bedeutung zählt (Schutzobjekt Nr. 1307 des Bundesinventars der
Landschaften und Naturdenkmäler [BLN, Anhang zur Verordnung hiezu vom 10.
August 1977, VBLN, SR 451.11], Glaziallandschaft zwischen Lorzentobel
und Sihl mit Höhronenkette). Er verwies auf Art. 6 NHG, wonach mit der
Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des
Bundes dargetan wird, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte
Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. Gestützt auf
ein von den beschwerdeführenden Vereinigungen eingereichtes Gutachten von
Prof. Dr. Ing. Georg Epprecht, Professor für technische Elektrizitätslehre
und Hochfrequenztechnik an der ETH Zürich, welches zum Ergebnis gelangte,
dass andere Lösungen denkbar seien, um die dem Fernmeldeturm Höhronen
zugedachten Aufgaben zu erfüllen, vertrat der Regierungsrat die Meinung,
die PTT-Betriebe hätten den Nachweis nicht erbracht, dass die Realisierung
des Bauvorhabens die einzige Möglichkeit sei, um ihren Leistungsauftrag zu
erfüllen. Unter diesen Umständen überwiege das Interesse an der integralen
Erhaltung des Höhronens.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 26. Mai
1987 erhoben die PTT-Betriebe für die Schweizerische Eidgenossenschaft
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag,
der Entscheid sei aufzuheben und das Beschwerdeverfahren betreffend
Rodungsbewilligung wiederaufzunehmen. Sie betonen die positive
Standortgebundenheit der von ihnen geplanten Mehrzweckanlage und sind
der Meinung, es würden ihrem Vorhaben keine überwiegenden Interessen
entgegenstehen. Den Interessen des Landschaftsschutzes hätten sie durch
erhebliche Reduktion ihres ersten Projektes von Ende 1981 Rechnung
getragen. Die Höhe des reduzierten Projekts beträgt 69,5 m, wobei es
sich bei den obersten 10 m von 59,5 m bis 69,5 m um eine schlanke Nadel
handelt. Im Abschnitt zwischen 44,5 m bis 59,5 m beträgt der Durchmesser
des Turmes lediglich 0,5 m. Der in erster Linie sichtbare Teil mit den
technischen Sendeanlagen, der sich über die rund 23 m hohen Waldbäume
bis zum Masse von 44,5 m erhebt, ist im Bereiche der Plattformen, über
denen die Sendeanlagen angebracht sind, 18 m breit. Der Durchmesser des
festen Turmaufbaues beträgt 5,2 m. Der dem Betrieb der Anlage dienende
geschlossene Teil der Baute, der sich über dem 9 m hohen Sockel des Turmes
erhebt und 19 m breit ist, reicht bis zur Höhe von 20,9 m und ist demgemäss
durch den Wald abgedeckt.
Der Schweizer Heimatschutz und die Stiftung für Landschaftsschutz und
Landschaftspflege bestreiten demgegenüber die Notwendigkeit der geplanten
Mehrzweckanlage Höhronen für die Erfüllung des Leistungsauftrages der PTT.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann beim Bundesgericht die
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens gerügt werden (Art. 104 lit. a OG). Ausserdem kann auch
eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 104 lit. b OG). Die
PTT-Betriebe erheben diese zweite Rüge nicht ausdrücklich. Sie machen eine
Bundesrechtsverletzung geltend, indem sie dem Regierungsrat des Kantons
Schwyz vorwerfen, die massgebenden Interessen, die bei der Erteilung einer
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG stets umfassend berücksichtigt werden
müssen, nicht richtig abgewogen zu haben. Diese Frage ist in erster
Linie eine Rechtsfrage, welche das Bundesgericht grundsätzlich frei und
umfassend überprüft (BGE 112 Ib 428 E. 3 mit Hinweisen). Doch billigt
das Gericht den Verwaltungsbehörden bei der Auslegung und Anwendung
unbestimmter Rechtsbegriffe einen gewissen Beurteilungsspielraum zu und
hält sich insbesondere dort zurück, wo örtliche Verhältnisse zu beurteilen
sind, welche die lokalen Behörden besser kennen und überblicken als das
Bundesgericht. Nimmt es aber - wie hier - selbst einen Augenschein vor,
so besteht kein Anlass, bei der Prüfung von Fragen, die eine Würdigung
der örtlichen Verhältnisse voraussetzen, besonders zurückhaltend zu sein
(BGE 109 Ib 300 E. 3).
Bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden ist jedoch das
Bundesgericht an die Schranke von Art. 104 lit. a OG gebunden. Desgleichen
hat es bei der Würdigung technischer Fragen, deren Beurteilung durch
die zuständige Instanz im Grenzbereich zwischen Rechtsanwendung und
Ermessensbetätigung liegt, Zurückhaltung walten zu lassen (BGE 112 Ib 549
E. 1d). Zu prüfen ist namentlich, ob die für die Projektierung und den
Entscheid zuständige Behörde alle wesentlichen Gesichtspunkte vollständig
und gewissenhaft geprüft hat.
Erwägung 4
4.- Die geplante Fernmeldeanlage soll im Waldareal auf dem
Kamm der Höhronenkette erstellt werden. Sie bedarf daher ausser
einer Rodungsbewilligung einer Bewilligung gemäss Art. 24 RPG für
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Gemäss dieser Bestimmung
können solche Bauten errichtet werden, wenn ihr Zweck einen Standort
ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a) und wenn keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b). Diese
beiden Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 113 Ib 141 E. 5
mit Hinweisen).
Erwägung 5
5.- a) Die PTT-Betriebe begründen die Notwendigkeit des Fernmeldeturmes
Höhronen mit der Sicherung und Vervollständigung des bestehenden
Richtstrahlnetzes, innerhalb dessen die geplante Anlage folgenden
Hauptaufgaben dienen soll:
"Anschluss des Fernbetriebszentrums Zürich-Herdern an das
schweizerische
Richtstrahlnetz (inklusive des in Planung befindlichen zweiten
Kabelschwerpunkts Zürich-Binz);
Anschluss an den zweiten Alpenübergang Titlis-Scopi-Tamaro als
Entlastung
und Umgehung der Nord-Süd-Haupttransversale Albis-Jungfraujoch-Generoso;
Absicherung und Entlastung der West-Ostachse
Frankreich-Westschweiz-Albis-Säntis-Deutschland/Österreich über einen
zweiten Pfad und mit einer im Raum St. Gallen noch zu erstellenden
Anlage."
Die Erfüllung dieser Aufgaben bezeichnen die PTT-Betriebe gemäss dem
ihnen erteilten Leistungsauftrag als unumgänglich. Dieser Auftrag ergibt
sich aus Art. 36 BV, welcher das Post- und Telegrafenwesen als Bundessache
bezeichnet. Die Verfassungsbestimmung "dient der Bereitstellung
eines umfassenden staatlichen Leistungsangebotes auf dem Gebiete des
Postwesens und der immateriellen, insbesondere elektrischen/elektronischen
Informations(Nachrichten-, Daten- usw.)übermittlung" (MARTIN LENDI,
Kommentar BV, .N. 1 zu Art. 36). Dementsprechend sind die PTT-Betriebe
unter Rücksichtnahme auf die Landesinteressen nach betriebswirtschaftlichen
Grundsätzen zu führen. Sie haben ihre Anlagen dauernd in gutem Zustand
zu erhalten und den Erfordernissen des Verkehrs anzupassen (Art. 2 des
PTT-Organisationsgesetzes [PTT-OG], SR 781.0).
b) Die Vereinigungen (nachfolgend als Beschwerdegegner bezeichnet)
stellen diesen Leistungsauftrag nicht in Frage. Sie sind jedoch der
Meinung, zu dessen Erfüllung sei keine Erweiterung des Richtstrahlnetzes
mit einem Fernmeldeturm nötig. Vielmehr biete sich als Alternative der
Ausbau des Kabelnetzes an. Die weit grössere Leistungsfähigkeit der
Glasfaserkabel mache eine Mehrzweckanlage, wie sie auf dem Höhronen
geplant sei, überflüssig. Sie leiten hieraus her, dass das anerkannte
Landesinteresse an einem Fernmeldenetz, das den Bedürfnissen der Wirtschaft
und der Bevölkerung in bestmöglicher Weise dient, die Beeinträchtigung
einer geschützten Landschaft von nationaler Bedeutung durch einen
Fernemeldeturm nicht zu rechtfertigen vermag.
c) Zu dieser Einwendung ist zunächst festzustellen, dass
bei der Prüfung der Frage, auf welchem Weg die PTT-Betriebe ihren
Leistungsauftrag erfüllen sollen, der Beurteilungsspielraum der primär
verantwortlichen Behörden zu respektieren ist. Dabei sind einerseits
verwaltungsorganisatorische, andererseits technische Fragen zu lösen, bei
denen Zweckmässigkeitsüberlegungen im Vordergrund stehen (vgl. BGE 112 Ib
439 E. 7b). Fragen des technischen Ermessens kann das Bundesgericht - wie
dargelegt (oben E. 3) - nicht frei überprüfen (Art. 104 lit. a OG). Dem
Beurteilungsspielraum trägt es durch eine Zurückhaltung Rechnung, um den
fachtechnischen Sachverstand zu respektieren. Das Bundesgericht ist nicht
oberste Planungs- und Baubehörde. Es hat nicht eine eigene Konzeption des
Fernmeldewesens zu entwickeln und diese derjenigen der hiezu gesetzlich
beauftragten Behörden gegenüberzustellen. Vielmehr obliegt ihm die
Rechtskontrolle hinsichtlich der Anwendung des geltenden Rechts, bei deren
Ausübung es namentlich zu prüfen hat, ob die für die Interessenabwägung
massgebenden Gesichtspunkte vollständig erfasst und richtig gewichtet
wurden. Hiezu zählt auch die Prüfung alternativer Lösungsmöglichkeiten.
ca) Die PTT-Betriebe lehnen die von den Beschwerdegegnern genannte
Glasfaserkabeltechnik nicht ab. Sie sind vielmehr im Begriff, die
bestehenden Kupferkabel durch die modernen Glasfaserkabel zu ergänzen
und z.T. zu ersetzen. Gemäss den nicht bestrittenen Darlegungen der
Vertreter der PTT-Betriebe beträgt das Verhältnis zwischen Kabel- und
Richtstrahlfernverbindungen in unserem Lande heute etwa 70% zu 30%,
was auch in andern europäischen Staaten üblich ist. Es ist anzunehmen,
dass sich dieses Verhältnis im Laufe der Jahre zugunsten des Kabels
verschieben wird.
Für die nächsten 20-30 Jahre wird es hingegen nach Ansicht
der Vertreter der PTT-Betriebe beim Verhältnis von rund 1/3
Richtstrahlverbindungen zu 2/3 Kabelfernmeldeleistungen bleiben. Dabei
messen die PTT-Betriebe der Kombination Richtstrahl-Kabel mit Rücksicht
auf die Betriebssicherheit grösste Bedeutung bei. Sie weisen auf die
Zerstörung der Kabel hin, die durch Unwetterkatastrophen, wie sie im
Jahre 1987 im Urnerland eingetreten sind, verursacht werden können. Deren
Wiederherstellung erfordert oft einen grösseren Zeitaufwand. In einem
solchen Falle können Richtstrahlverbindungen den Ausfall übernehmen.
cb) Das Argument der Betriebssicherheit wird von den Beschwerdegegnern
anerkannt, jedoch relativiert. Sie weisen auf die ebenfalls gegebene
Verletzlichkeit von Fernmeldetürmen hin und betonen, dass grössere
Sicherheit durch mehrfache Kabelführung erreicht werden könne. Eine solche
erfordert jedoch einen hohen Kosten- und Zeitaufwand, namentlich für die
Durchquerung der Alpenkette zur Sicherstellung des Nord-Südverkehrs. Der
entsprechende Ausbau des Kabelnetzes wird von den PTT-Betrieben nicht
etwa abgelehnt, sondern ebenfalls vorgesehen, doch ist er nicht in kurzer
Zeit realisierbar.
Für den Anschluss des Grossraumes Zürich, dessen Wirtschaftskraft in
besonders hohem Masse auf ausreichende und sichere Fernmeldeverbindungen
angewiesen ist, kommt der Notwendigkeit von verhältnismässig kurzfristig
realisierbaren Lösungen ausschlaggebende Bedeutung zu. Es ist zu bedenken,
dass insbesondere die Ausdehnung des Dienstleistungssektors zu einer
starken Zunahme des Informationsaustausches über das Fernmeldenetz
führt. Die Besichtigung des Fernmeldezentrums Zürich-Herdern vermittelte
sowohl der bundesgerichtlichen Delegation als auch den Beschwerdegegnern
eine gute Vorstellung hievon, wobei die Beteiligten zur Kenntnis zu
nehmen hatten, dass sich bereits ein zweites Zentrum Zürich-Binz in
Planung befindet.
cc) Dass selbst bei mehreren gegenseitig auswechselbaren
Kabelverbindungen ein zusätzlich möglicher Einsatz der Richtstrahltechnik
die Betriebssicherheit erhöht, liegt auf der Hand. Wird berücksichtigt,
dass bei den gegebenen topografischen Verhältnissen in unserem Lande
längere Kabelstrecken über Brücken sowie durch Tunnels führen müssen,
ist nicht in Abrede zu stellen, dass zu gleicher Zeit auch örtlich
getrennt verlaufende Stränge zerstört werden können. Gewiss sind auch
Fernmeldetürme gefährdet. Die Möglichkeit der Umstellung auf die völlig
andersartige Technik der Richtstrahlverbindung verringert jedoch die
Risiken, sind doch die Ursachen, die zu Beschädigungen führen können,
im Regelfall nicht dieselben. Im Falle einer Unwetterkatastrophe, die zu
einem Einsturz von Brücken führt, werden die nicht im Katastrophengebiet
gelegenen Fernmeldetürme weiterhin betriebsbereit sein.
cd) Die zuletzt getroffene Feststellung fällt namentlich
dann ins Gewicht, wenn das Richtstrahlnetz seinerseits mehrfache
Möglichkeiten bietet, um bei Ausfall einer Anlage Verbindungen über
andere Stationen herzustellen. Die Mehrzweckanlage Höhronen soll
u.a. diese Möglichkeit eröffnen, indem sie den Grossraum Zürich
an den zweiten Alpenübergang Titlis-Scopi-Tamaro anschliesst und
damit eine Entlastung und Umgehung der Nord-Süd- Haupttransversale
Albis-Jungfraujoch-Generoso erlaubt. Auch wird sie eine Entlastung der
West-Ostachse Frankreich-Westschweiz-Albis-Säntis-Deutschland/Österreich
ermöglichen, wofür aus technischer Sicht freilich noch eine weitere
Anlage im Raum St. Gallen als wünschbar erscheint, wobei allerdings
nicht ausgeschlossen ist, die bestehende Anlage auf dem Säntis
entsprechend zu erweitern, wie die Vertreter der PTT-Betriebe an der
Instruktionsverhandlung dargelegt haben. Das bestehende Provisorium
Zürich-Hönggerberg, das eine Erweiterung der voll ausgelasteten Anlage
Albis darstellt, vermag die genannten Aufgaben nicht in gleicher Weise
zu erfüllen, was die Beschwerdegegner nicht bestreiten.
ce) Werden diese Zusammenhänge beachtet und der stets zunehmende
Bedarf an Fernmeldeleistungen insbesondere im Grossraum Zürich erkannt,
so hält der Entscheid der PTT-Betriebe, das vorhandene Richtstrahlnetz
durch eine Mehrzweckanlage Höhronen zu ergänzen und es im jetzigen
Zeitpunkt nicht bei einem Ausbau des Kabelnetzes bewenden zu lassen, der
richterlichen Überprüfung stand. Die PTT-Betriebe durften einen Ausbau des
Kabelnetzes nicht als ausreichende, innert verhältnismässig kurzer Zeit
zu realisierende Alternative erachten. Auch spricht die Tatsache, dass
es den PTT-Betrieben bis heute möglich war, den stets wachsenden Bedarf
zu befriedigen, nicht gegen die Erstellung der Anlage. Eine weitsichtige
Betriebsführung, zu welcher die PTT-Betriebe gesetzlich verpflichtet
sind (Art. 2 PTT-OG), verlangt eine rechtzeitige Anpassung der Anlagen,
um den ausgewiesenermassen erheblichen Bedürfnissen genügen zu können.
Die geplante Mehrzweckanlage soll sodann allgemein der
Funktionstüchtigkeit der Informationsübermittlung, somit in erster Linie
den Grundbedürfnissen der Bevölkerung und der Wirtschaft dienen. Nur als
Ausweichmöglichkeit ist vorgesehen, dass die Anlage auch dem Fernsehen
zur Verfügung gestellt werden kann, wobei überdies zu beachten ist,
dass das Fernsehen nicht nur der Unterhaltung, sondern ebensosehr
der notwendigen Informationsvermittlung zur kulturellen Entfaltung
und zur freien Meinungsbildung dient, wie dies Art. 55bis Abs. 2 BV
verlangt. Auch hieran besteht ein erhebliches öffentliches Interesse
(JÖRG PAUL MÜLLER, Kommentar BV, N. 39 ff. zu Art. 55bis). Der Meinung,
es gehe den PTT-Betrieben lediglich um ungehemmte Expansion, kann
somit nicht zugestimmt werden. Es geht vielmehr um die Sicherung des
Grundleistungsangebotes, bei dessen Erfüllung man den PTT-Betrieben auch
nicht übertriebenes Sicherheitsdenken vorhalten kann.
d) Ist der Grundsatzentscheid, eine Mehrzweckanlage im Sinne des
Fernmeldeturmes Höhronen zu erstellen, nicht zu beanstanden, so fragt
es sich als nächstes, ob hinsichtlich des Standortes oder der baulichen
Gestaltung andere Lösungen möglich sind, welche zu einem geringeren
Eingriff in das Landschaftsbild des von der Urbanisierung bisher noch nicht
berührten Höhronen-Voralpengebietes führen. Namentlich stellt sich die
Frage, ob die vorgesehene Anlage nicht an einem bereits beeinträchtigten
Ort errichtet werden könnte.
da) Das von den Beschwerdegegnern eingereichte Gutachten von
Prof. Dr. Ing. Epprecht nennt als einzige Alternative den Standort
Albis-Schnabel. Doch liegt auch dieser Standort in einem Schutzgebiet
von nationaler Bedeutung. Die Beschwerdegegner haben daher - wie bereits
erwähnt - an der Augenscheinsverhandlung erklärt, dass dieser Standort
ebensowenig wie die Höhronenkette in Betracht kommen könne, es sei denn,
die Anlage werde in ihrem Ausmass erheblich reduziert; dies kann jedoch
nicht in Betracht kommen, soll die Anlage den ihr zugedachten Zweck
erfüllen. Weitere in Betracht kommende Standorte konnten keine genannt
werden.
db) Aus den Akten ergibt sich sodann, dass die PTT-Betriebe die
Standortfrage mit grosser Sorgfalt abgeklärt haben. Wie ihrem Bericht zum
Gutachten Epprecht entnommen werden kann, haben sie aufwendige Alternativen
- Untersuchungen an 35 Standorten - vorgenommen. Diese haben ergeben,
dass für jede mögliche Alternative mindestens drei Ersatzstationen erstellt
werden müssen, die sich zumeist auch in Landschaftsschutzgebieten befinden
würden.
Die Wahl des Standortes Höhronen erfolgte, um die notwendige
direkte Sichtverbindung mit der Mehrzweckanlage Titlis herzustellen und
dem Gebot der Frequenzökonomie Rechnung zu tragen. Dank der Distanz
zum Fernmeldeturm Albis können die Frequenzen für Titlis-Albis und
Titlis-Höhronen wiederverwendet werden. Bei einem Standort Albis-Schnabel
träfe dies nicht zu, wie auch - wiederum aus technischen Gründen, vor
allem wegen Interferenzproblemen - ein Standort neben dem bereits auf
dem Albis befindlichen Fernmeldeturm nicht in Frage kommen kann. Der
nunmehr gewählte Standort auf dem Höhronen sichert schliesslich auch -
wie ausgeführt - die Ost-Westverbindungen, insbesondere zum Säntis sowie
zu einer allfälligen weiteren Station im Raume St. Gallen. Ob und wo eine
solche zulässig ist, wird damit aber keineswegs präjudiziert.
e) Bei all diesen Überlegungen kann allerdings nicht übersehen
werden, dass der Standort Höhronen seinerseits durch denjenigen
des Fernmeldezentrums in Zürich-Herdern bedingt ist, ohne dass bei
der dortigen Standortwahl ein gesamthaftes Konzept in der Form eines
Sachplanes gemäss Art. 13 RPG vorgelegen hat, der sich sowohl auf die
Frage nach dem Bedürfnis als auch nach dem Standort zu beziehen hätte
(bei der blossen - angeblich im Hinblick auf Art. 13 RPG erstellten -
Übersicht der wesentlichen Bauvorhaben der PTT-Betriebe, die der Bundesrat
mit Beschluss vom 5. November 1980 zur Kenntnis genommen hatte, konnte
es sich jedenfalls nicht um ein eigentliches Gesamtkonzept bzw. um eine
Planung im Sinne der genannten Bestimmung handeln). Ein derartiger,
politisch - allenfalls unter Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) -
abgesicherter Sachplan wäre für ein raumwirksames Vorhaben des Bundes,
wie es hier zur Diskussion steht, unumgänglich (s. EJPD/BRP, Erläuterungen
RPG, N. 1 zu Art. 2, S. 88, und insbesondere N. 2-10 zu Art. 13, S. 189
ff.; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., S. 128 f.). Man kann
sich sogar fragen, ob die PTT-Betriebe angesichts der heutigen technischen
Bedürfnisse nicht eigentlich über Planungsinstrumente verfügen müssten, wie
sie für Nationalstrassen oder Bahnlinien notwendig sind. Im vorliegenden
Fall kann indes deshalb von einem förmlichen Sachplan im Sinne von Art. 13
RPG abgesehen werden, weil das fragliche Projekt selber aus der Zeit vor
Inkrafttreten des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes stammt. Hinzu
kommt, dass auch damals nicht etwa planlos gebaut wurde. Vielmehr ist
das Richtstrahlnetz seit den 50er-Jahren nach und nach gewachsen und den
jeweiligen Bedürfnissen entsprechend weiter ausgebaut worden.
f) Ist somit aufgrund des Ergebnisses des Beweisverfahrens davon
auszugehen, dass kein tauglicher alternativer Standort besteht, so
kann sich einzig fragen, ob eine andere Projektgestaltung möglich ist,
namentlich eine solche, welche auf die Erstellung eines Turmes verzichtet,
der über den Wald hinausragt. Auch diese Frage muss - wie der Augenschein
gezeigt hat - verneint werden. Die PTT-Betriebe haben geprüft, ob
allenfalls die Sendeanlagen beidseits des Kammes des Höhronens an den
Berghängen erstellt werden könnten. Technisch wäre dies zwar möglich,
doch wäre der Eingriff in das Landschaftsbild und in den Wald weit
schwerwiegender. Namentlich müsste eine wesentlich grössere Fläche gerodet
werden, was im Landschaftsbild sichtbar wäre. Es entstünden Waldschneisen,
die ausserdem die Gefahr eines Windwurfes entlang der Schneisen nach
sich zögen. Die Beschwerdegegner haben daher bestätigt, dass auch nach
ihrer Meinung eine solche Lösung nicht in Betracht kommen könne.
g) Als rechtliche Konsequenz des Ergebnisses des bundesgerichtlichen
Augenscheins und der Instruktionsverhandlung ergibt sich somit, dass die
Standortgebundenheit der Anlage im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG zu
bejahen und eine andere Projektgestaltung ohne Turm nicht möglich ist. Die
PTT-Betriebe sind auf den Standort Höhronen angewiesen, um das bestehende
Richtstrahlnetz mit einer Mehrzweckanlage zu ergänzen und damit den
erheblichen und noch zunehmenden Bedarf an Fernmeldeleistungen insbesondere
des Grossraumes Zürich sicherzustellen. Die erste Voraussetzung für
die Erteilung einer Baubewilligung ausserhalb der Bauzonen für das zu
beurteilende Projekt ist damit erfüllt.
h) Die Bewilligung für das Vorhaben könnte somit nur verweigert
werden, wenn ihm überwiegende Interessen entgegenstünden. Als solche
kommen nur die Natur- und Heimatschutzinteressen in Frage. Dass sonstige
raumplanerische oder polizeiliche Gründe, etwa solche des Umweltschutzes,
gegen das Projekt sprechen könnten, ist nicht ersichtlich und wird denn
auch nicht geltend gemacht.
ha) Die Beschwerdegegner berufen sich darauf, dass die Höhronenkette in
einer geschützten Landschaft von nationaler Bedeutung - Glaziallandschaft
zwischen Lorzentobel und Sihl mit Höhronenkette - liegt (Schutzobjekt
Nr. 1307 gemäss der bereits erwähnten VBLN vom 10. August 1977, SR
451.11). Gemäss Art. 5 NHG sind die Gründe für die nationale Bedeutung
des Objektes und der anzustrebende Schutz wie folgt umschrieben:
"Bedeutung:
Voralpine Flusslandschaft von ursprünglicher Schönheit. Grossartigste
Moränenlandschaft der Schweiz (Albert Heim). Tropfsteingrotten im
Lorzentobel ("Höllgrotten"). Instruktives Querprofil von der
flachliegenden Mittellandmolasse bis in den Kern der subalpinen
Höhronenantiklinale.
Obere Meeresmolasse bei der Waldhalde mit fossilen Vogel führten.
Braunkohlenflöze am Höhronen-Nordhang mit artenreicher fossiler
Flora.
Charakteristische subalpine und montane Fauna und Flora. Hervorragend
erhaltene Hochmoore und Flachmoore mit Streuwiesen im Gebiet der
Schwantenau. Prähistorische Wohnplätze auf dem Baarburgplateau.
Wichtiges Quellgebiet für die Wasserversorgung der Stadt Zürich und des
Kantons Zug."
Es handelt sich um ein sehr ausgedehntes Gebiet, welches Teile
der Kantone Schwyz, Zug und Zürich sowie insgesamt 13 Gemeinden
erfasst. Südlich der Höhronenkette schliesst unmittelbar das Schutzgebiet
Nr. 1308, Moorlandschaft Rothenthurm-Altmatt- Biberbrugg an. Ab Sihlbrugg
folgt die Gebietsgrenze dem Lauf der Sihl, an welche das Schutzgebiet
Nr. 1306, Albiskette-Reppischtal, angrenzt. Der Höhronen befindet
sich somit innerhalb verschiedener grosser Schutzgebiete, welche an
den äusserst dicht besiedelten Grossraum Zürich anstossen und welche
ihrerseits zahlreiche Siedlungen aufweisen. Es handelt sich um Gebiete,
welche eindrückliche Flusslandschaften und Bergketten von ursprünglicher
Schönheit aufweisen, welche jedoch auch von Strassen- und Verkehrswegen
durchzogen werden und innerhalb denen sich zahlreiche Ortschaften befinden,
Gebiete somit, welche keineswegs unberührt sind. Sie sind auch Wohn- und
Arbeitsraum für die dort lebende Bevölkerung und stehen in untrennbarer
Beziehung zu den angrenzenden Siedlungs- und Wirtschaftsräumen, in welchen
über eine Million Menschen wohnen.
Der gesetzliche Schutz trägt dieser Tatsache Rechnung. Er schliesst
nicht jede Beeinträchtigung aus; eine Abweichung von der von Art. 6 Abs. 1
NHG geforderten ungeschmälerten Erhaltung darf gemäss Art. 6 Abs. 2
NHG dann in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder
höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen
(s. BGE 114 Ib 84 ff. E. 2, 113 Ib 348 ff. E. 4c und 5; vgl. auch
BBl 1965 III 103). Wenn Art. 6 NHG somit anordnet, ein Schutzobjekt
verdiene in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls
grösstmögliche Schonung, so bezieht sich diese Anordnung auf die gemäss
Art. 5 NHG verlangte Umschreibung der Objekte und auf die Gründe für ihre
nationale Bedeutung (vgl. BGE 114 Ib 84 f. E. 2a, 114 Ib 270 E. 2a). Aus
Art. 6 Abs. 2 NHG geht dies eindeutig hervor, spricht doch diese Bestimmung
von der ungeschmälerten Erhaltung "im Sinne der Inventare". In der
geschützten Glaziallandschaft gemäss Inventar Nr. 1307 sind beispielsweise
die Tropfsteingrotten im Lorzentobel oder die prähistorischen Wohnplätze
auf dem Baarburgplateau klarerweise ungeschmälert zu erhalten, während
demgegenüber nicht jede Veränderung des Landschaftsbildes ausgeschlossen
werden kann (s. die vorstehend zitierten Urteile), denn andernfalls
könnten die grossräumig geschützten Gebiete ihre ebenfalls gegebene
Funktion als Siedlungsräume, in denen gewohnt und gearbeitet wird und
die wirtschaftlich mit den Nachbargebieten verbunden sind, nicht erfüllen.
Im vorliegenden Falle sind die Beschwerdegegner der Meinung, die
Silhouette der bewaldeten und weithin sichtbaren Höhronenkette dürfe
nicht angetastet werden. Die vom Gesetz verlangte genaue Umschreibung der
Schutzobjekte nennt jedoch diese Silhouette nicht ausdrücklich. Hieraus
darf freilich nicht gefolgert werden, dass der Höhenzug keinen Schutz
verdiene. Die Umschreibung nennt das instruktive Querprofil von der
Mittellandmolasse bis in den Kern der Höhronenantiklinale, womit die
Landschaft prägende Elemente angesprochen werden. Grösstmögliche Schonung
ist daher geboten.
hb) Wird das umstrittene Projekt des Fernmeldeturmes gemäss diesem
Verständnis der gesetzlichen Regelung, von der sich die Rechtsprechung
leiten lässt (vgl. nebst den soeben erwähnten Urteilen auch BGE 112 Ib
296 E. 8c) und die sich aus deren Wortlaut und Sinn sowie der im Inventar
umschriebenen Bedeutung der Glaziallandschaft ergibt, beurteilt, so ist
zunächst festzustellen, dass an der Erfüllung des Leistungsauftrages der
PTT-Betriebe, welcher die Sicherung und den Ausbau eines leistungsfähigen
Fernmeldenetzes einschliesst, ein nationales Interesse besteht, das
dem Schutz des heimatlichen Landschafts- und Ortsbildes im Sinne von
Art. 24sexies Abs. 2 BV grundsätzlich gleichzustellen ist.
Auch der Auftrag der PTT-Betriebe stützt sich auf die Verfassung
(Art. 36 und 55bis BV). Von einem Vorrang des Gebots der ungeschmälerten
Erhaltung kann bei dieser Rechtslage nicht die Rede sein.
hc) Wird anerkannt, dass der geplanten Mehrzweckanlage Höhronen im
Richtstrahlnetz eine Funktion zukommt, die jedenfalls kurzfristig nicht
nur durch einen Ausbau des Kabelnetzes erfüllt werden kann, und dass ein
anderer Standort oder eine bauliche Lösung ohne Turm nicht in Betracht
kommt, so folgt hieraus, dass von der ungeschmälerten Erhaltung des
bewaldeten Kammes des Höhronens abgewichen werden darf. Auf grösstmögliche
Schonung ist jedoch zu achten.
hd) Grösstmögliche Schonung verlangt in erster Linie, dass sich
das Projekt in Ausmass und Gestaltung an die unumgänglich notwendigen
Mindestmasse hält. Das Projekt der PTT-Betriebe vom September 1982 sah
eine Gesamthöhe des Turmes von 107 m vor, wobei der deutlich sichtbare,
6,1 m breite Turmteil eine Höhe von 57 m erreichen sollte. Der Turmaufbau
mit den technischen Sendeanlagen, der 27,5 m breit geplant wurde, sollte
sich über den Wald bis zur Höhe von 44,5 m erheben. Demgegenüber wurde,
um auf das Landschaftsbild Rücksicht zu nehmen, das nun zu beurteilende
Projekt vom September 1983 auf eine Gesamthöhe von 69,5 m reduziert. Die
noch 19 m breite Anlage mit den technischen Einrichtungen ist bereits in
der Höhe von 9 m vorgesehen, so dass sie durch den Wald verdeckt wird. Der
noch 5,2 m breite feste Turmteil mit den Antennenanlagen soll sich von
20,9 m bis 44,5 m Höhe erstrecken.
Sowohl die Pläne als auch das Modell lassen die erhebliche Reduktion
deutlich erkennen. Eine weitergehende Reduktion ist - wie die PTT-Betriebe
glaubhaft versichern - nicht mehr möglich, soll die Anlage ihren Zweck
erfüllen. Die Beschwerdegegner machen dies auch nicht geltend, doch
befürchten sie, es müsse mit einem späteren Ausbau der Anlage gerechnet
werden.
Gegenüber dieser Befürchtung der Beschwerdegegner versichern die
PTT-Betriebe, dass ein solcher Ausbau nicht in Betracht komme. In ihrer
Antwort vom 29. August 1988 bestätigen sie, dass die Station Höhronen im
Endausbau nicht mehr als 18 permanent belegte Antennenplätze aufweisen
werde. Unter einem Antennenplatz ist ein senkrechtes Quadrat mit einer
Fläche von 6 x 6 m zu verstehen. In dieser Fläche können entweder
eine Muschel-, Hornparabol- oder Kreisparabolantenne von maximal 4,3
m Durchmesser oder mehrere kleinere, vergleichbare Antennen angeordnet
werden, welche insgesamt diese senkrechte quadratische Fläche von 6 x 6
m weder horizontal noch vertikal überragen.
Entsprechend den am Augenschein geäusserten Wünschen haben die
PTT-Betriebe ferner bestätigt, dass sich das Aussehen der bestehenden
Station Albis verbessern lässt, wenn die nötigen Umgehungskapazitäten
zur Verfügung stehen, was mit der Station Höhronen zutreffen wird. Die
PTT-Betriebe sind bei ihrer Erklärung zu behaften, dass ein weiterer
als der jetzt projektierte Ausbau des Fernmeldeturmes Höhronen nicht
in Betracht kommt und dass die Station Albis teilweise entlastet und
daher deren Anblick verbessert werden kann, sobald die Station Höhronen
verfügbar ist. Die Mehrzweckanlage Höhronen ermöglicht somit, die Station
Albis ästhetischer zu gestalten. Wird berücksichtigt, dass sich die Anlage
Albis ebenfalls in einem Schutzgebiet gemäss Bundesinventar befindet, so
kommt der Zusicherung der PTT-Betriebe im Interesse des Landschaftsschutzes
eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zu. Insgesamt ist festzustellen,
dass die PTT-Betriebe sich mit der vorgenommenen Projektreduktion und den
Bemühungen zur Verbesserung des Aussehens der Station Albis um die von
Art. 6 NHG geforderte grösstmögliche Schonung bemüht haben. Im übrigen
werden die zuständigen kantonalen Baupolizeibehörden zu prüfen haben,
ob sich das Projekt Höhronen ebenfalls in bauästhetischer Hinsicht
verbessern lässt.
he) Demnach ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der
PTT-Betriebe gegen die Verweigerung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG für die Mehrzweckanlage gutzuheissen ist. Überwiegende Interessen
im Sinne von Art. 24 Abs. 1 RPG stehen der Bewilligung nicht entgegen,
nachdem die PTT-Betriebe dem Gebot der grösstmöglichen Schonung der
Landschaft Rechnung getragen haben. Auch entsprechen die vorgenommenen
umfangreichen Untersuchungen in materieller Hinsicht den Anforderungen
einer Umweltschutzverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG und
Art. 24 UVPV. Eine widersprechende Einwendung haben die Beschwerdegegner
denn auch nicht erhoben.
Mit dieser Folgerung soll nicht verkannt werden, dass der
Fernmeldeturm einen Eingriff in das Landschaftsbild nach sich zieht,
der an sich zu bedauern ist, wie dies der Augenschein gezeigt hat. Die
Bedenken der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission sind daher
verständlich. Doch darf dieser Eingriff auch nicht überbewertet werden. Aus
grösserer Ferne wird der Turm bei dunstiger Wetterlage, wie sie oft gegeben
ist, kaum sichtbar sein. Der Augenschein hat dies bei der Betrachtung der
Höhronenkette vom Albis aus sowie vom Blick der gegenüberliegenden Seite
des Zürichsees bestätigt. Am gewichtigsten tritt der Turm von Schindellegi
aus sowie vom nördlichen Teil des Hochmoorgebietes Rothenthurm zwischen
der dritten Altmatt und Bennau in Erscheinung. Doch ist der entsprechende
Anblick unvermeidlich. Eine andere Projektgestaltung würde - wie bereits
dargelegt - zu einem weit schwerwiegenderen Eingriff führen, wie dies
auch die Beschwerdegegner anerkennen.
Erwägung 6
6.- Bei diesem Ausgang der Sache ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
welche von der Schweizerischen Stiftung für Landschaftsschutz und
Landschaftspflege gegen die vom Regierungsrat des Kantons Schwyz
am 27. April 1982 erteilte Rodungsbewilligung eingereicht wurde, als
unbegründet abzuweisen. Das Interesse an der Walderhaltung hat unter den
gegebenen Umständen - wie bereits ausgeführt wurde - zurückzutreten. Die
PTT-Betriebe sind für die Realisierung des Werkes, für welches sie
die Rodung begehrt haben, auf den vorgesehenen Standort im Sinne von
Art. 26 Abs. 3 FPolV angewiesen. Mit den dargelegten Bemühungen für
die grösstmögliche Schonung des Landschaftsbildes haben sie auch dem
Natur- und Heimatschutz im Sinne von Art. 26 Abs. 4 FPolV gebührend
Rechnung getragen. Die für die Erstellung des Werkes nötige Anlegung einer
Waldstrasse beschränkt sich - wie der Augenschein bestätigt hat - auf das
unumgänglich notwendige Mindestmass. Teilweise folgt die Strasse bereits
bestehenden Wegen. Sie erleichtert die forstwirtschaftliche Bewirtschaftung
des Waldes. Nicht zwingend nötig wäre für die Waldbewirtschaftung das
letzte Teilstück von rund 400 m bis zur geplanten Mehrzweckanlage, doch
erleichtert auch dieses Teilstück die Waldbewirtschaftung, weshalb es als
Waldstrasse anerkannt werden kann (s. hiezu BGE 111 Ib 47 f.), wie dies
die Forstbehörden angenommen haben. Die Stiftung für Landschaftsschutz
und Landschaftspflege hat dies übrigens nicht bestritten.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, PTT-Betriebe, wird gutgeheissen, der Entscheid des
Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 26. Mai 1987 aufgehoben und damit
die vom Justizdepartement des Kantons Schwyz am 28. August 1984 erteilte
Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG mit der Massgabe bestätigt, dass die
PTT-Betriebe bei ihrer Erklärung behaftet werden, dass ein weiterer Ausbau
des Fernmeldeturmes Höhronen nicht in Betracht kommt und dass die Station
Albis teilweise entlastet und daher deren Anblick verbessert werden kann,
sobald die Station Höhronen verfügbar ist.
2. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Stiftung
für Landschaftsschutz und Landschaftspflege gegen die Erteilung der
Rodungsbewilligung gemäss Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schwyz
vom 27. April 1982 wird abgewiesen.