BGE 115 IA 384
115 Ia 384
59. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 19.
Dezember 1989 i.S. X. gegen Politische Gemeinde Wald und Regierungsrat
des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 22ter und Art. 4 BV. Zonenplanänderung.
1. Kognition des Bundesgerichts bei der Abwägung der öffentlichen
und privaten Interessen im allgemeinen, auch nach Durchführung eines
Augenscheins (E. 3), und im besonderen bezüglich des Grenzverlaufs einer
Bauzone (E. 4d).
2. Die streitige Bauzone ist derart offensichtlich überdimensioniert,
dass jede weitere Reduktion durch ein öffentliches Interesse abgedeckt
ist, auch wenn eine gesetzeskonforme Dimensionierung gemäss Art. 15 RPG
nicht in allen Teilen erreicht ist (E. 4a).
3. Bedeutung des Gleichheitsprinzips bei Planungsmassnahmen. Verletzung
dieses Prinzips im vorliegenden Fall verneint (E. 5).
Sachverhalt
A.- X. ist Eigentümer der Parzelle Nr. 4229 in der Gemeinde Wald
mit einer Fläche von rund 3400 m2 südlich der Bachtelstrasse, südlich
und westlich begrenzt durch einen in geschwungener Linie verlaufenden
Flurweg. Nach dem bisherigen Zonenplan vom 29. September 1970 gehörte
dieses Grundstück zu einer Fläche, die der Wohnzone W2 zugeteilt war. Das
Gebiet nördlich der Bachtelstrasse war in eine Einfamilienhauszone 1-2
Geschosse eingewiesen. Der neue Zonenplan vom 21./28. März 1985 setzte
für die bisher eingezonte Bautiefe südlich der Bachtelstrasse mit einer
Fläche von etwa 3,2 ha eine Reservezone fest. Dies geschah auf Wunsch der
betroffenen Eigentümer; einzig X. rekurrierte gegen die Umzonung an die
Baurekurskommission III des Kantons Zürich mit dem Antrag, der angefochtene
Beschluss sei aufzuheben, soweit er die Grundstücke Nr. 4229 und 4228 der
Reservezone zuweise. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. Mai
1987 ab. Auch ein Rekurs an den Zürcher Regierungsrat blieb erfolglos;
der Regierungsrat wies ihn mit Entscheid vom 1. Februar 1989 ab.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid vom 1. Februar 1989 erhob X.
staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab,
soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Der Ausschluss aus der Bauzone belegt das Land
des Beschwerdeführers mit einer öffentlichrechtlichen
Eigentumsbeschränkung. Diese ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn
sie u.a. im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (Art. 22ter Abs. 2
BV; BGE 115 Ia 29 E. 4; 114 Ia 337/338 E. 2, je mit Hinweisen). Der
Beschwerdeführer bestreitet, dass im vorliegenden Fall ein derartiges
öffentliches Interesse bestehe.
Ob ein ausreichendes öffentliches Interesse vorliege, prüft das
Bundesgericht grundsätzlich frei. Doch auferlegt es sich Zurückhaltung,
soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse
abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken
als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen
stellen. Dies trifft namentlich bei der Überprüfung von Zonengrenzen
zu. Das Bundesgericht, das nicht selbst oberste Planungsinstanz ist,
hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu beachten, welcher
den kommunalen und kantonalen Instanzen diesbezüglich zusteht (BGE
115 Ia 30 E. 4a; 114 Ia 250 E. 5a; 338 E. 2a; 113 Ia 448 E. 4b/ba,
mit Hinweisen). Bei der Beurteilung sind namentlich das Ausmass und die
konkrete Lage der umstrittenen Parzellen, deren Erschliessung sowie die
diesbezüglichen Interessen der Beteiligten zu würdigen (BGE 107 Ib 336
E. 2c). Den Sachverhalt prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtspunkt
der Willkür (BGE 114 Ia 128 E. 4 mit Hinweis).
Diese Kognitionsbeschränkung gilt auch dann, wenn das
Bundesgericht einen Augenschein durchgeführt hat. Eine solche einmalige
Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die vertieften Kenntnisse,
welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO BERTOSSA, Der
Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem aber ist
die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts als
Verfassungsgericht begründet (BGE 115 Ia 372 E. 3). Die Zurückhaltung ist
im Bereich der Raumplanung darüber hinaus angezeigt, weil das Gesetz den
mit Planungsaufgaben betrauten Behörden ausdrücklich gebietet, darauf zu
achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben
nötigen Ermessensspielraum zu lassen (Art. 2 Abs. 3 RPG). Selbst wenn
eine volle Überprüfung geboten ist (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG), ist diese
differenzierend vorzunehmen, nach Massgabe der Rolle, die die jeweilige
Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang erfüllt (BGE 114
Ia 248 E. 2b; 109 Ib 124/125 E. 5c; 106 Ia 72). Das Bundesgericht
übt in Verfahren der vorliegenden Art eine Rechtsschutzfunktion in
Planungssachen aus. Die Raumplanung verlangt eine umfassende Abwägung
aller für den Fall wesentlichen Aspekte (BGE 114 Ia 368/369 E. 4; 374
E. 5b, je mit Hinweisen) in einem einheitlichen Verfahren durch ein
und dieselbe Behörde (BGE 104 Ia 181 ff. mit Hinweisen). Vorab dort,
wo das Bundesgericht als Folge des für die staatsrechtliche Beschwerde
geltenden Rügeprinzips (Art. 90 OG; vgl. BGE 110 Ia 3/4 E. 2a mit Hinweis)
nur einzelne Aspekte einer Nutzungsplanung zu überprüfen hat, oder in
Fällen, in denen nicht übergeordnete bundesrechtliche Anforderungen an
die Nutzungsplanung streitig sind, sondern es um lokale Anliegen geht,
bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie
von Bedeutung sein sollen (BGE 114 Ia 248 E. 2b mit Hinweisen), hat es
sich bei der Überprüfung der streitigen Nutzungsplanung zurückzuhalten.
Diese Überlegungen führen im hier zu beurteilenden Fall in verschiedener
Hinsicht zu einer zurückhaltenden Beurteilung.
Erwägung 4
4.- a) Nach der bundesgerichtlichen Praxis besteht ein erhebliches
Interesse an Massnahmen, die das Entstehen überdimensionierter
Bauzonen verhindern oder solche verkleinern (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit
Hinweisen). Land darf - soweit hier interessierend - nur eingezont
werden, wenn es voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt wird (Art. 15
lit. b RPG). Dass die Bauzone der Gemeinde Wald zu reduzieren war, ist
unbestritten; der Beschwerdeführer macht lediglich geltend, die Reduktion
sei - jedenfalls was sein Grundstück anbelange - zu weit gegangen.
Nach dem Ergebnis der Instruktionsverhandlung ist heute unbestritten,
dass die Gemeinde bezüglich der Wohnzonen über eine Reserve von 47
bzw. 42 ha verfügt, was gemessen am Verbrauch der letzten Jahre nicht
nur für 15, sondern für rund 30 Jahre ausreicht. Wird zusätzlich nach
den Teilbauzonen differenziert (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit Hinweisen),
so ergibt sich eine Reserve von rund 30 ha für die Landhauszone, die
zweigeschossige Wohnzone sowie die Einfamilienhauszone. Auch das reicht
bei einem Wohnzonenverbrauch von jährlich 1,4 bis 1,5 ha für 20 Jahre;
selbst wenn man von einem Wohnzonenverbrauch von 1,6 bis 1,8, wie ihn
der Beschwerdeführer annimmt, ausgeht, genügt die Reserve für mehr als
15 Jahre.
Der Beschwerdeführer wendet ein, der Zonenplan sei derart klar
raumplanungsgesetzwidrig, dass es nicht angehe, sich ihm gegenüber
auf das öffentliche Interesse an einer Redimensionierung der Bauzone zu
berufen. Es sei nicht verständlich, dass dieses Argument nur ihm gegenüber
vorgebracht werde, andere Flächen aber in der Bauzone belassen würden. Ihm
ist indessen entgegenzuhalten, dass die Bauzone von Wald insgesamt und
bezogen auf die Teilbauzonen derart offensichtlich überdimensioniert ist,
dass jede weitere Reduktion durch ein öffentliches Interesse abgedeckt ist;
daran ändert nichts, dass eine gesetzeskonforme Dimensionierung gemäss
Art. 15 RPG nicht in allen Teilen erreicht ist. Dass das Land anderer
Grundeigentümer in der Bauzone belassen worden ist, ist allerdings im
Rahmen des Gleichbehandlungsgebotes von Bedeutung; darauf wird weiter
unten zurückzukommen sein (E. 5 hienach).
d) Der Beschwerdeführer beanstandet auch die Abgrenzung der Bauzone
im Bereich seiner Parzelle und macht geltend, es entstehe vor allem im
Bereich der Parzelle Nr. 4228 ein länglicher Keil von Reservezonenland,
der in die Bauzone hineinrage und allein mit den privaten Wünschen des
angrenzenden Eigentümers zu erklären sei. Im Zonenplanentwurf 1984 habe die
Gemeinde selber eine andere Abgrenzung ins Auge gefasst. Es gehe nicht an,
die Zonierung statt nach objektiven Kriterien aufgrund von subjektiven
Wünschen vorzunehmen.
Der angefochtene Zonenplan weist in der Tat einen Verlauf der
Bauzonen auf, der zunächst überrascht. Auch trifft es zu, dass die
heutige Situation wesentlich auf private Wünsche der Eigentümerin der
Parzelle Nr. 4228, der Y. AG, zurückgeht; ihr bzw. ihrem Inhaber gehört
auch die südöstlich angrenzende Parzelle Nr. 1141, auf der sich eine
Villa befindet. Indessen sprechen durchaus auch objektive Gründe für
den streitigen Grenzverlauf. Vor allem liegt es nahe, die Bachtelstrasse
als Bauzonengrenze festzulegen. Das Gebiet nördlich dieser Strasse ist
jedenfalls teilweise überbaut. Südlich der Strasse dehnt sich eine
sinnvoll nicht unterteilbare landwirtschaftliche Fläche talwärts,
bis zum Bach und den Bewaldungen, aus. Die Bauzonierung im Bereich
der Parzelle Nr. 1141 lässt sich damit erklären, dass dort bereits ein
nichtlandwirtschaftliches Wohnhaus steht; die Parzellen Nr. 4228 und 4229
sind vollständig unüberbaut, ebenso das angrenzende Land. Die weiter
westlich, im Bereich der Parzelle Nr. 5475 befindlichen Bauten haben
einen anderen, landwirtschaftlich mitgeprägten Charakter.
Dem Beschwerdeführer ist zuzubilligen, dass auch gute Gründe für eine
andere Zonenabgrenzung bestehen. Namentlich liesse sich diskutieren,
entweder die Parzelle Nr. 4228 ebenfalls in die Bauzone aufzunehmen
oder die Parzelle Nr. 1141 und das nördlich davon angrenzende Land
im gleichen Zuge von der Bauzone auszuschliessen. Damit würde dem
Redimensionierungsziel noch mehr nachgelebt. Indessen handelt es sich
insoweit um typische Ermessens- und Abgrenzungsfragen, deren Beantwortung
stark von den örtlichen Verhältnissen abhängt. Das Bundesgericht hat sich
bei ihrer Überprüfung wie dargelegt (E. 3 hievor) zurückzuhalten. Es hat
namentlich dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Bauzonenabgrenzung
auf einer umfassenden Interessenabwägung beruht, die die kommunalen
und kantonalen Instanzen - namentlich die Gemeindeversammlung -
vorgenommen haben, währenddem sich die dem Bundesgericht aufgetragene
Überprüfung auf den engen Gesichtswinkel des vorliegenden Verfahrens
beschränkt. Daher rechtfertigt sich ein Einschreiten nicht; die vorhandenen
Abgrenzungskriterien halten vor der Verfassung stand.
Erwägung 5
5.- a) Der Beschwerdeführer behauptet, mit dem Ausschluss aus der
Bauzone werde er rechtsungleich behandelt. Für die Belassung in der Bauzone
sprächen bei ihm bessere Gründe als für die Einzonung im Vergleichsgebiet
"Schürli", dessen richtiger Flurname - wie sich am Augenschein
herausstellte - "Hirschlen" ist. Sein Land sei weitgehend erschlossen sowie
lagemässig und siedlungstechnisch bestens für eine Überbauung geeignet.
Demgegenüber fehle im Gebiet "Hirschlen" jede Erschliessung und das Gebiet
sei bisher im übrigen Gemeindegebiet gelegen. Es sei nur eingezont worden,
weil sich die betreffenden Grundeigentümer angeblich früher einmal beim Bau
einer Strasse kooperativ verhalten hätten. Dass der genannte Strassenbau
öffentlichrechtlich ohne weiteres hätte erzwungen werden können, werde
geflissentlich verschwiegen. Ein derartiges Vorgehen sei skandalös.
Unzutreffend sei das Argument des Regierungsrates, eine allfällige
Fehlerhaftigkeit dieser Planungsmassnahme könne nicht dazu führen, dass
an anderen Orten in der Gemeinde ebenfalls unzulässig eingezont bzw. Land
in der Bauzone belassen werden dürfe. Die Belassung seines Grundstücks in
der Bauzone könnte unter keinen Umständen als unzulässig oder rechtswidrig
qualifiziert werden. Darüber hinaus stehe eine Massnahme der Raumplanung,
mithin ein rechtssatzähnlicher Akt und nicht eine Einzelverfügung,
zur Diskussion, so dass nicht mit dem Vorrang des Grundsatzes der
Gesetzmässigkeit gegenüber dem Gleichheitssatz argumentiert werden könne.
b) Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo
abgegrenzt werden müssen und dass folglich unvermeidbar Grundstücke
ähnlicher Lage und ähnlicher Art zonenrechtlich verschieden behandelt
werden (BGE 114 Ia 257 E. 4a). Insoweit kommt dem Gleichheitsprinzip
bei Planungsmassnahmen eine abgeschwächte Bedeutung zu. Immerhin darf
die Abgrenzung nicht willkürlich erfolgen; sie muss durch vernünftige
planerische Gründe gerechtfertigt sein (BGE 114 Ia 257 E. 4a; 107 Ib 339
E. 4a mit Hinweis).
c) In tatsächlicher Hinsicht unterscheidet sich das Vergleichsgebiet
"Hirschlen" vom Gebiet der beschwerdeführerischen Parzelle nach den
Ergebnissen von Augenschein und Instruktionsverhandlung dadurch, dass es
jedenfalls in bezug auf die Kanalisation schlechter erschlossen ist. Ebenso
war es bisher, abgesehen von einem Streifen Land, nicht eingezont. Der für
die Gemeinde wesentliche Unterschied besteht darin, dass die Neueinzonung
"Hirschlen" in einem gewissen Sinne als Realersatz für die Landabtretung
zugunsten eines kommunalen Strassenbaus diente. Um die Einmündung der
Dieterswiler- in die Tösstalstrasse zu sanieren, benötigte die Gemeinde
im Gebiet "Brüglen" Land von einem Landwirt, der eine Beeinträchtigung
seiner landwirtschaftlichen Existenz durch die erforderliche Landabtretung
befürchtete.
d) Somit fragt sich, ob die unterschiedliche Behandlung
durch sachliche, planerische Gründe gerechtfertigt werden kann; es
genügt verfassungsrechtlich, dass die Gründe die Ungleichbehandlung
rechtfertigen können, ist doch dem Planungsorgan der erforderliche
Spielraum zuzugestehen (vgl. GEORG MÜLLER, Der Gleichheitssatz, VVDStRL
47/1989, S. 49 ff.). Solche sachlichen Gründe sind hauptsächlich in der
planerischen Zielvorstellung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG) bzw. den Zielen
und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) zu suchen.
Richtig ist, dass die Gemeinde das Land für die Sanierung der
Einmündung auf dem Enteignungsweg hätte erwerben können. Freilich hätte
dies für den betroffenen Landwirt nach der Beurteilung der Behörde, die
die örtlichen Verhältnisse genau kennt, eine besondere Härte bedeutet, da
er ohnehin nur über 6 bis 7 ha Land verfügte. Demnach lag es jedenfalls
nicht fern, den Weg über einen Ausgleich zu suchen, wie ihn ja das
Raumplanungsgesetz ausdrücklich vorsieht (Art. 5 Abs. 1 RPG). Das Vorgehen
der Gemeinde entspricht dem Gedanken der genannten Vorschrift. Auch wenn
sie im vorliegenden Fall nicht direkt anwendbar war, durfte sich die
Gemeinde vom darin enthaltenen Gedanken des Ausgleichs leiten lassen. Das
gewählte Vorgehen drängte sich um so mehr auf, als es der Gemeinde so
möglich wurde, innert nützlicher Frist die Erschliessung des Gebietes
"Binzholz" sicherzustellen; die Gemeinde ist gemäss eidgenössischem
Raumplanungs- sowie Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz ausdrücklich
verpflichtet, solche Bau- und insbesondere Wohnbauzonen "zeitgerecht"
zu erschliessen (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG; Art. 5 WEG).
Aufgrund der dargelegten Umstände und angesichts der auch hier
gebotenen Zurückhaltung des Bundesgerichts ist die planungsrechtliche
Ungleichbehandlung des beschwerdeführerischen Grundstücks und des Gebietes
"Hirschlen" im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es
erübrigt sich deshalb, im einzelnen auf die Argumentation des
Regierungsrates im angefochtenen Entscheid einzugehen.