BGE 115 IA 370
115 Ia 370
57. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
29. November 1989 i.S. A. gegen Verwaltungsgericht des Kantons Bern
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 22ter und 31 BV; Art. 75 Abs. 4 Bauordnung der Stadt Bern
(BO); Schutz der Berner Altstadtsilhouette; öffentliches Interesse und
Verhältnismässigkeit.
1. Kognition des Bundesgerichts bei der Interessenabwägung (E. 3)
und Verhältnismässigkeit (E. 4).
2. Die Anwendung einer Vorschrift zum Schutze der Altstadt kann
im Einzelfall zu einer Reduktion des nach der Zonenordnung zulässigen
Bauvolumens führen, doch sind die Behörden verpflichtet, einem Bauherrn
innert nützlicher Frist mitzuteilen, welches Ausmass sie mit dem
Altstadtschutz vereinbar erachten. Die Anwendung städtebaulich-ästhetischer
Schutzvorschriften darf im übrigen nicht zur Folge haben, dass das
zonengemässe Nutzungsmass für ein Quartier oder ein Baugeviert generell
ausser Kraft gesetzt wird (E. 5).
Sachverhalt
A.- Die Altstadt von Bern liegt auf einer Geländekuppe, die auf drei
Seiten von der Aare umflossen wird. Auf der Südseite, wo die Geländekuppe
flach gegen das Aareufer ausläuft, befindet sich das Gebiet der Matte. Der
südlichste Teil ist das "Inseli". Im Bauklassenplan der Stadt Bern vom
Jahre 1955 lag das "Inseli" im Industriegebiet der Matte. Der heute
gültige Bauklassenplan vom 31. Dezember 1984 weist es dem Gewerbegebiet zu.
A. führt seit 1961 auf dem "Inseli" einen Metallbaubetrieb. Am 15. Juni
1984 reichte er ein Baugesuch für die Aufstockung der Werkhalle um zwei
Geschosse für Büro- und Gewerberäume, das Erstellen von Autoabstellplätzen
sowie den Anbau eines Treppenhauses und eines Autoliftes ein. Gegen das
Baugesuch erhob unter anderem der Berner Heimatschutz Einsprache mit der
Begründung, durch die Aufstockung werde der Ausblick von Standorten auf
dem auf der andern Seite der Aare führenden Uferweg (in den sogenannten
Englischen Anlagen) auf markante Teile der Altstadt im Bereich der
Junkerngasse bis auf Dachfirsthöhe abgedeckt. Der Regierungsstatthalter
I von Bern wies die Einsprache ab.
Die Baudirektion des Kantons Bern, an welche A. den Entscheid
weiterzog, holte einen Bericht der Kantonalen Kommission zur Pflege der
Orts- und Landschaftsbilder ein. Sie wies die Beschwerde ab, wobei sie
sich auf die Schutzbestimmungen der Bauordnung der Stadt Bern stützte. Der
Anblick der Südfront der untern Altstadt würde durch das Bauvorhaben
namentlich vom Uferweg der Englischen Anlagen schwer beeinträchtigt.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies eine hiegegen eingereichte
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ebenfalls ab. Zur Begründung führte es
aus, Art. 75 Abs. 3 und 4 und Art. 92 Abs. 1 und 98 Abs. 1 der Bauordnung
der Stadt Bern vom 22. März 1979 (BO) stellten eine genügende gesetzliche
Grundlage für einen Bauabschlag dar, insbesondere sei für die Beurteilung
des Aufstockungsvorhabens Art. 75 Abs. 4 BO entscheidend, wonach Neu-
und Umbauten die Altstadtsilhouette nicht beeinträchtigen dürften;
Ausnahmen, die eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe beanspruchten,
seien unzulässig. Die Eigentumsbeschränkung liege zudem im öffentlichen
Interesse und erweise sich als verhältnismässig.
A. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4, 22ter
und 31 BV und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Oktober
1988 sei aufzuheben und die kantonalen Behörden seien anzuweisen, die
nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen. Das Bundesgericht weist die
Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- (Das Bundesgericht bejaht das Vorliegen einer genügenden
gesetzlichen Grundlage.)
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer macht geltend, sein privates Interesse an
der Realisierung des Bauvorhabens überwiege im vorliegenden Fall das
öffentliche Interesse am Schutz der Altstadtsilhouette.
Die Frage, ob ein Grundrechtseingriff, der sich auf eine genügende
gesetzliche Grundlage stützt, durch ein öffentliches Interesse
gedeckt ist und ob dieses die privaten Interessen überwiege, prüft das
Bundesgericht grundsätzlich frei (BGE 115 Ia 30; 114 Ia 117, 243, je mit
Hinweisen). Doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung
von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die
kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht,
und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE 114 Ia 117,
338, je mit Hinweisen). Diese Zurückhaltung ist insbesondere auf dem
Gebiet des Denkmalschutzes geboten, da diese Aufgabe in erster Linie
Sache der Kantone ist (BGE 115 Ia 30; 109 Ia 259 E. 4; vgl. auch BGE
115 Ia 118 E. d). Die erwähnte Kognitionsbeschränkung gilt auch dann,
wenn das Bundesgericht, wie vorliegend, einen Augenschein durchgeführt
hat. Eine solche einmalige Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die
vertieften Kenntnisse, welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO
BERTOSSA, Der Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem
aber ist die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts
als Verfassungsgericht begründet. Oft sind verschiedene Lösungen eines
Problems mit der Verfassung vereinbar, weshalb den Kantonen genügend
Raum gelassen werden soll, die ihnen am besten entsprechende Regelung
zu treffen. Die Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit spielt auch im
Kontext des Förderalismus eine Rolle: Dem Bundesgericht ist erlaubt,
zum Ausgleich starker Zentralisierung bewusst nach Wegen zu suchen,
kantonale Autonomie zu schonen, solange zentrale Grundsrechtspositionen
dadurch nicht verletzt werden (WALTER KÄLIN, Verfassungsgerichtsbarkeit
in der Demokratie, Bern 1987, S. 200).
Bei der Prüfung des öffentlichen Interesses ist in erster Linie die
Bedeutung von Art. 75 Abs. 4 BO zu berücksichtigen. Diese Vorschrift
verbietet eine Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette durch Neu-
und Umbauten. Satz 2 dieser Bestimmung ist die logische Konsequenz des
Beeinträchtigungsverbotes; wird die Altstadtsilhouette von einem Neu- oder
Umbau tangiert, so soll nicht noch über eine nach der Bauordnung mögliche
Ausnahmebewilligung für eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe
diskutiert werden. Solche Ausnahmen sind unzulässig. Wird aber zonenkonform
gebaut, ist das Bauvorhaben allein nach Satz 1 von Art. 75 Abs. 4 zu
prüfen, nämlich danach, ob es die Altstadtsilhouette beeinträchtigt. Im
Gegensatz zu einem Verunstaltungsverbot, welches eine Bauverweigerung nur
rechtfertigen könnte, wenn eine eigentliche Verunstaltung bewirkt würde,
erlaubt der Begriff der "Beeinträchtigung" die Anwendung eines strengeren
Massstabes. Verlangt wird nicht eine erhebliche Störung nach dem Massstab
von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit (BGE 114 Ia 345;
82 I 108), sondern es genügt vielmehr bereits eine klar erkennbare Störung
eines wertvollen Stadt- oder Landschaftsbildes, um ein Bauvorhaben zu
verbieten (BGE 101 Ia 219 E. 5a). Freilich hat auch in diesem Fall eine
strenge Prüfung mit sorgfältiger Interessenabwägung im Blick auf den
Schutzzweck und das Schutzobjekt zu erfolgen (BGE 101 Ia 221 E. 6a).
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen
Grundrechtsbeschränkungen, die dem Schutz von Baudenkmälern dienen,
ganz allgemein im öffentlichen Interesse (BGE 109 Ia 259 E. 5a mit
Hinweisen). Auch in der Lehre wird das öffentliche Interesse an
Denkmalschutzmassnahmen allgemein bejaht (Hinweis in BGE 109 Ia 259
E. 5a). Das Schutzinteresse gilt nicht nur einem einzelnen Objekt, sondern
darüber hinaus auch einem Ensemble von Bauten und dessen näheren Umgebung
(BGE 109 Ia 185; Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1986 in ZBl. 88/1987
S. 541 f.). Damit ist allerdings die Frage noch nicht beantwortet, wie
weit das öffentliche Interesse reicht bzw. welche Objekte Schutz verdienen
und in welchem Ausmasse. Das öffentliche Interesse, die Berner Altstadt -
die in das Verzeichnis der Weltkulturgüter der UNESCO aufgenommen wurde -
vor Beeinträchtigungen zu schützen, wird vom Beschwerdeführer dem Grundsatz
nach nicht in Abrede gestellt. Indessen ist zu prüfen, ob dieses an sich
unbestrittene öffentliche Interesse bei Würdigung der konkreten Umstände
des vorliegenden Falles eine genügende Grundlage für einen Bauabschlag ist.
b) Das Verwaltungsgericht führt in seinem Entscheid aus, die
Beeinträchtigung der Altsstadtsilhouette ergebe sich zwar nur von einigen
wenigen Standorten auf dem Uferweg der Englischen Anlagen aus. Doch
würden diese Standorte wegen der dort fehlenden Uferbestockung geradezu
zum Verweilen und Betrachten anregen. Der hier noch mögliche freie
Blick auf die Südfront der Junkerngasse würde mit dem vorgesehenen Umbau
beinahe gänzlich zunichte gemacht und der Allgemeinheit damit eine fast
einzigartige Teilansicht der Altstadt entzogen. Deshalb sei es belanglos,
ob dieser Durchblick von eher kleinem touristischen Interesse sei und ob
der Uferweg auch von Einheimischen nur schwach frequentiert werde.
Der Augenschein hat gezeigt, dass die geplante Aufstockung des
Gebäudes des Beschwerdeführers den Blick auf die Oberstadt von den
vom Verwaltungsgericht genannten Standorten aus teilweise verbauen
würde. Damit ginge die beim heutigen Ausblick auf das "Inseli" klar
erfassbare Trennung zwischen der vornehmen Oberstadt (Junkerngasse bis
Münster) und dem Gewerbeviertel der Matte verloren. Insbesondere stellt
sich heute die Altstadt in dem in Frage stehenden Bereich als geschlossene
Häuserzeile dar. Diese Einheit würde durch das Bauvorhaben unterbrochen. Es
ergibt sich somit, dass das vorliegende Projekt, zumindest von gewissen
Standorten aus gesehen, die Altstadtsilhouette beinträchtigen würde.
Der Beschwerdeführer bestreitet diese Feststellungen nicht
grundsätzlich, wendet aber ein, da der Uferweg touristisch
bedeutungslos sei und der Durchblick lediglich an einigen wenigen
Standorten beeinträchtigt würde, bestehe kein nennenswertes Interesse am
Aufstockungsverbot. Er macht damit geltend, im vorliegenden Fall könne das
öffentliche Interesse den Bauabschlag nicht rechtfertigen, da die Störung
nur unbedeutend sei. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist
es indessen unerheblich, ob die Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette
nur von wenigen Standorten aus wahrgenommen werden könnte. Ganz abgesehen
davon, dass sich - wie das Verwaltungsgericht zu Recht festhält - gerade
von diesen Orten aus heute ein offener Ausblick auf die Südfront der
unteren Altstadt bietet, ist der in Frage stehende Schutz der Altstadt,
die ein Kulturgut von europäischem Rang darstellt, stark zu gewichten. Es
besteht ein grosses öffentliches Interesse daran, Beeinträchtigungen des
Ortsbildes der Berner Altstadt wenn immer möglich zu vermeiden. Hinzu
kommt, dass die Behörden bei der Anwendung von Art. 75 Abs. 4 BO, wie
dargelegt, einen strengen Massstab anwenden dürfen, der auf alle Fälle
strenger sein darf, als bei der Prüfung eines Verunstaltungsverbotes. Es
reicht, wenn ein Vorhaben wie hier zu einer klar erkennbaren Störung
des geschützten Ortsbildes führt. Angesichts der vom Bundesgericht
geübten Zurückhaltung erscheint jedenfalls die Schlussfolgerung der
kantonalen Behörden, das öffentliche Interesse an der Erhaltung der
Altstadtsilhouette sei trotz der an sich geringen Beeinträchtigung
gegeben, durchaus haltbar. Daran können auch die übrigen Einwendungen
des Beschwerdeführers nichts ändern.
c) Diesem öffentlichen Interesse sind die privaten Interessen
des Beschwerdeführers an der Realisierung seines Bauvorhabens
entgegenzustellen. Dabei ist zu beachten, dass der bestehende Gewerbebau
um zwei Geschosse aufgestockt werden soll. Damit sollen im ersten
Obergeschoss 190 m2 Gewerbefläche und 110 m2 Bürofläche sowie im zweiten
Obergeschoss ca. 300 m2 Gewerbefläche, ein Atelier und ein Lagerraum
von je rund 45 m2 sowie eine Einstellhalle für zehn Personenwagen
gewonnen werden. Nach den Angaben des Beschwerdeführers sind ca. 10%
der Bürofläche zur Vermietung vorgesehen. An der Augenscheinsverhandlung
wurde festgestellt, dass auf die Autoabstellplätze gegen Entrichtung
einer entsprechenden Ablösungssumme verzichtet werden könnte, doch
möchte der Beschwerdeführer in diesem Fall den fraglichen Raum als Lager
benützen. Diese Absicht ist zwar begreiflich, jedoch nicht überzeugend,
wenn gesagt wird, eine Expansion des Betriebes sei nicht geplant. Die
projektierte Einstellhalle sowie die vorgesehene Fläche von Büroraum,
die vermietet werden soll, zeigen, dass nicht alle geplanten Nutzflächen
aus betrieblicher Sicht dringend erforderlich sind, erklärte doch der
Beschwerdeführer anlässlich des von der Baudirektion durchgeführten
Augenscheins, die Hälfte der Aufstockung werde sofort von der Firma
benötigt, im übrigen müsse man beim Bauen auch in die Zukunft planen
und gewisse Reserven einkalkulieren. Unter diesen Umständen durften die
kantonalen Behörden folgern, die privaten Interessen des Beschwerdeführers
könnten das erhebliche öffentliche Interesse nicht überwiegen. Zumindest
ist diese Schlussfolgerung im Hinblick auf die erwähnte zurückhaltende
Prüfung des Bundesgerichts nicht zu beanstanden. Das heute zur Diskussion
stehende Projekt, welches eine Erweiterung vorsieht, die über das
betrieblich Notwendige hinaus geht, lässt es zu, bei der Abwägung aller
auf dem Spiele stehenden Interessen dem öffentlichen Interesse mehr
Gewicht beizumessen.
Erwägung 4
4.- Weiter rügt der Beschwerdeführer, der Bauabschlag verletze das
Prinzip der Verhältnismässigkeit.
a) Damit eine Grundrechtsbeschränkung vor der Eigentumsgarantie
und der Handels- und Gewerbefreiheit standhält, muss nicht nur der
damit angestrebte Zweck im öffentlichen Interesse liegen; nach der
Rechtsprechung verlangt zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit,
dass die Beschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet
und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen
Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung
notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht (BGE 115 Ia 31 mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, da die kommunalen
Ästhetikvorschriften verfassungskonform seien, bleibe nach seiner
Rechtsprechung im konkreten Anwendungsfall kein Platz mehr für eine
nochmalige Prüfung der Verhältnismässigkeit. Ob diese Auffassung haltbar
sei, braucht nicht untersucht zu werden, da das Verwaltungsgericht die
Verhältnismässigkeit in einer zusätzlichen Erwägung geprüft hat. Es kommt
dort zum Schluss, es sei nicht ersichtlich, mit welchen milderen Vorkehren
das Aufstockungsprojekt mit dem Ortsbildschutz in Übereinstimmung gebracht
werden könnte. Da der Beschwerdeführer im Verfahren vor der Baudirektion
auf die Einreichung einer Projektänderung verzichtet habe, verbleibe als
einzige zwecktaugliche Schutzmassnahme der Bauabschlag.
Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang vor, sein
privates Interesse an der Aufstockung zur Beseitigung der akuten
Raumnot sei offensichtlich und schwerwiegend. Es müsse als eine krasse
Unverhältnismässigkeit bezeichnet werden, wegen eines Durchblicks
von einigen wenigen Punkten eines kaum begangenen und touristisch
bedeutungslosen Uferweges eine betrieblich absolut notwendige, nach den
baupolizeilichen Vorschriften hinsichtlich Gebäudehöhe und Geschosszahl
zulässige Aufstockung zu verbieten.
Wie oben dargelegt, erweist sich die von den kantonalen Behörden
vorgenommene Interessenabwägung durchaus als haltbar, weshalb der
Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Ebenso
geht aus diesen Erwägungen hervor, dass die Altstadtsilhouette durch das
Bauvorhaben beeinträchtigt wird. Da es einzig um das vom Beschwerdeführer
ausgearbeitete Projekt geht, sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts
hinsichtlich der Verhältnismässigkeit des Bauabschlages nicht zu
beanstanden.
Erwägung 5
5.- Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der von den kantonalen
Behörden verfügte Bauabschlag für das zur Diskussion stehende Bauvorhaben
weder die Eigentumsgarantie noch die Handels- und Gewerbefreiheit
verletzt. Eine andere Frage ist dagegen, ob allenfalls ein abgeändertes
Vorhaben, beispielsweise die Aufstockung um nur ein Geschoss, ebenfalls
verweigert werden könnte. Dies braucht hier indessen nicht entschieden
zu werden. Immerhin sei bemerkt, dass dadurch nach den aktenmässigen
Angaben eine Mehrnutzung von mindestens 300 m2 gewonnen werden könnte,
womit gegenüber der heutigen Lage zweifellos eine Betriebsrationalisierung
möglich wäre. In rechtlicher Hinsicht unbefriedigend ist der Konflikt
zwischen der zonenmässig möglichen Nutzung (Altstadtzone C, 3 Geschosse,
11 m) und der strengen Schutzvorschrift zugunsten der Altstadt. Die
Rechtsprechung des Bundesgerichts gewichtet das Legalitätsprinzip
stark (BGE 115 Ia 119), darf doch die Anwendung einer Ästhetik-
bzw. Schutzvorschrift nicht dazu führen, dass generell - etwa für ein
ganzes Quartier oder ein Baugeviert - die Zonenordnung ausser Kraft
gesetzt würde. Hat der Gesetzgeber zum Beispiel eine bestimmte Geschosszahl
zugelassen, ginge es nicht an, generell ein Geschoss weniger zu bewilligen
mit der Begründung, nur dadurch würde der fraglichen Vorschrift Genüge
getan (BGE 115 Ia 119, 367 E. 3a; 114 Ia 346 E. b). Die Rechtsprechung
schliesst zwar nicht aus, dass die Anwendung einer Ästhetikvorschrift zu
einer Reduktion des zulässigen Bauvolumens führen kann (vgl. BGE 101 Ia
222 E. 6c). Unzulässig ist aber die Verweigerung einer Baubewilligung,
wenn die Behörde zugleich zu verstehen gibt, dass jedes neue Projekt -
obwohl zonenkonform - aussichtslos sei (vgl. dazu BGE 115 Ia 119). Ein
solches Vorgehen kann dem Bürger nicht zugemutet werden und würde darauf
hinauslaufen, dass die Anwendung der Ästhetik- bzw. Schutzbestimmungen die
Zonenvorschriften faktisch ausser Kraft setzt. Die zuständigen Behörden
und Kommissionen sind daher - nicht zuletzt auch in Anwendung von Art. 98
Abs. 1 Satz 3 BO - verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert nützlicher
Frist bekannt zu geben, bis zu welchem Ausmass sie eine Aufstockung als
tragbar erachten. Anschliessend kann der Beschwerdeführer entscheiden,
ob sich die Ausführung eines reduzierten Bauvorhabens noch lohnt.