BGE 115 IA 350
115 Ia 350
54. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 4.
Oktober 1989 i.S. Itin AG und Mitbeteiligte, Unterstützungsfonds der Buss
AG, Coop Schweiz sowie Bürgergemeinde Pratteln gegen Einwohnergemeinde
Pratteln und Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (staatsrechtliche
Beschwerde) Regeste
Art. 22ter BV, Zonenplanung.
1. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Interessenabwägung bei
der Zonenplanung im allgemeinen (E. 3d).
2. Interessenabwägung im vorliegenden Fall (E. 3f). Ausschlaggebendes
Gewicht kommt der Vorgeschichte und der Erschliessungsplanung zu (E. 3f
cc). Gebot der Einzonung (E. 3f dd).
Sachverhalt
A.- Die Itin AG und Mitbeteiligte, der Unterstützungsfonds der Buss
AG, die Coop Schweiz und die Bürgergemeinde Pratteln sind Eigentümer
verschiedener Parzellen in dem am östlichen Rand von Pratteln gelegenen
Gebiet Wannen/Wannenboden/Oberer Wannenneusatz (im folgenden Gebiet
"Wannen"). Der Itin AG und Mitbeteiligten (im folgenden Itin-Gruppe)
gehören die Parzellen Nrn. 4762, 4764 und 4863, dem Unterstützungsfonds
der Buss AG die Parzellen Nrn. 4803 und 4804, der Coop Schweiz die
Parzellen Nrn. 4765, 4770 und 4802 sowie der Bürgergemeinde Pratteln die
Parzellen Nrn. 4767 und 4769. Das Gebiet "Wannen" lag nach dem Zonenplan
der Einwohnergemeinde Pratteln von 1957/1960 ausserhalb der Bauzone. Die
Eigentümer erhielten das Land im Rahmen der für den Bau der Nationalstrasse
durchgeführten Felderregulierung als Realersatz. Es wurde von den
Meliorationsorganen als Bauland, nämlich als Gewerbezonenland bonitiert.
In einem Planentwurf "Teilzonenplan Wannen" des Gemeinderates aus
dem Jahre 1981 war die Zuteilung des Gebietes "Wannen" zur Gewerbezone
G2 bzw. zur G1 vorgesehen, und entsprechend stellte der Gemeinderat
im Rahmen des Zonenplanverfahrens Antrag an den Einwohnerrat der
Einwohnergemeinde Pratteln. In diesem Verfahren hat der Einwohnerrat
Pratteln die Zonenvorschriften Siedlung revidiert, am 22. Oktober 1984
ein neues Zonenreglement verabschiedet und am 22./26. November 1984
einen neuen Zonenplan angenommen. Dieser teilt im Gebiet "Wannen" die
genannten Parzellen des Unterstützungsfonds, der Coop Schweiz sowie der
Bürgergemeinde Pratteln keiner Bauzone zu; die Parzellen der Itin-Gruppe
sind danach teils der Gewerbezone G2 (mit einer zulässigen Gebäudehöhe
von 16 m), teils der Gewerbezone G1 (mit einer zulässigen Gebäudehöhe
von 12 m) und teils keiner Bauzone zugewiesen.
Diese Beschlüsse des Einwohnerrates, gegen die kein Referendum
ergriffen worden ist, wurden öffentlich aufgelegt. Die genannten Eigentümer
erhoben beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Einsprache und
verlangten die Zuweisung sämtlicher Parzellen zur Gewerbezone G2. Mit
Entscheid vom 24. November 1987 hat der Regierungsrat diese Begehren
abgelehnt, die Einsprachen abgewiesen und die Beschlüsse des Einwohnerrates
in bezug auf alle genannten Parzellen genehmigt.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichten die Itin-Gruppe,
der Unterstützungsfonds der Buss AG, die Coop Schweiz und die
Bürgergemeinde Pratteln beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 22ter
BV staatsrechtliche Beschwerden ein, beantragen dessen Aufhebung und
verlangen, dass der Regierungsrat anzuweisen sei, im Sinne des Antrages
des Gemeinderates an den Einwohnerrat zu entscheiden. Das Bundesgericht
heisst die Beschwerden im wesentlichen gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Die im vorliegenden Fall streitigen Nichteinzonungen stellen
öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen dar. Solche Beschränkungen
sind mit der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV nur vereinbar, sofern sie
auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sind. Kommen sie einer Enteignung
gleich, so ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 114 Ia 249, 337,
113 Ia 364, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer ziehen die gesetzliche Grundlage für die
Planung und die Eigentumsbeschränkung nicht in Frage (vgl. § 4 ff. und
insbes. § 9 des Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 15. Juni
1967, BauG). Ebenso wenig steht im vorliegenden Verfahren eine allfällige
Entschädigungspflicht zur Diskussion. Zu prüfen ist somit lediglich, ob die
streitigen Eigentumsbeschränkungen im Verhältnis zu den entgegenstehenden
Privatinteressen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und
verhältnismässig sind. Ob diese verfassungsrechtlichen Voraussetzungen
erfüllt sind, prüft das Bundesgericht bei einer auf Art. 22ter BV
gestützten Beschwerde grundsätzlich frei, doch auferlegt es sich
Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen
Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken als
das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen,
deren Beantwortung den primär für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden
überlassen bleiben muss (Art. 2 Abs. 3 RPG); dies trifft für Fragen der
Zoneneinteilung und -abgrenzung regelmässig zu (BGE 114 Ia 243, 250,
113 Ia 448, mit Hinweisen).
b) Das streitige Gebiet "Wannen" wird begrenzt im Süden durch
die Richtung Liestal führende Kantonsstrasse, im Osten durch den
Autobahnzubringer, gegen Norden durch die Autobahn und im Westen durch
die Gewerbezone "Rüti". Der Augenschein hat in tatsächlicher Hinsicht
gezeigt, dass das Gebiet gegen den Autobahnzubringer, gegen die Autobahn
sowie im Nordwesten gegen die Sportplätze steil abfällt. Bodenproben
haben ergeben, dass der Grund durchlässig und wenig tiefgründig ist und
ab rund 30 cm Tiefe bereits stark kieshaltig ist; das Land ist demnach
für die Landwirtschaft nicht ideal, doch ist es klarerweise ackerfähig
und kommt daher als Fruchtfolgefläche in Frage.
c) Zur Begründung der streitigen Nichteinzonung der betroffenen
Parzellen führt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid das Folgende
aus:
"Es trifft zu, dass auch behördenseits von einer künftigen Einzonung
des
Gebietes Wannen ausgegangen worden ist. Derartige Absichtserklärungen
sind
jedoch für den letztlich zuständigen Einwohnerrat nicht verbindlich. Das
entsprechende Areal war auch nie einer Bauzone zugeteilt, weshalb eine
Nichteinzonung nicht einem Bauverbot gleichkommt. Die Erhaltung des
Landwirtschaftsgebietes ist zudem hinsichtlich der Ziele und
Planungsgrundsätze gemäss Raumplanungsgesetz sachlich vertretbar und
angemessen. Demgemäss kann auch die vorgebrachte
Beanstandung in bezug auf die Verletzung der Verhältnismässigkeit nicht
geschützt werden.
Von besonderer Bedeutung ist die Erhaltung von ackerfähigem Kulturland
auch zur Sicherstellung der sogenannten Fruchtfolgeflächen, welche der
Bund im Interesse der Landesversorgung fordert. Deshalb ist der
Regierungsrat verpflichtet, landwirtschaftsfremde Nutzungsansprüche
ausserhalb des Baugebietes besonders sorgfältig zu prüfen, bzw. solche
nur zu gestatten, wenn ein zwingendes Bedürfnis nachgewiesen werden
kann."
d) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von
Zonen haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele
und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem
Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 114 Ia 374, 113 Ib 270). Dazu
gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und Art. 3
RPG umschrieben sind. Zu beachten sind die Vorschriften von Art. 14
ff. RPG über die Nutzungspläne, für die Bauzonen insbesondere Art. 15
RPG, wonach das für die Überbauung geeignete oder weitgehend überbaute
bzw. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigte Land eingezont werden soll,
und der Grundsatz, dass überdimensionierte Bauzonen verhindert werden
sollen (BGE 114 Ia 369). Erheblich sind auch die Bestrebungen zum Schutze
der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Sicherung einer ausreichenden
Versorgungsbasis des Landes sowie die Ausscheidung hinreichender
Fruchtfolgeflächen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 RPG sowie Art. 11 der
Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986; BGE 114 Ia 375). Diesen
Grundsätzen kommt für sich alleine keine absolute Bedeutung zu. Sie stellen
vielmehr Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar,
die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind
und eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung verlangen (BGE 114
Ia 369, 374). Bei der Durchführung einer Planung sind alle Interessen,
seien es öffentliche oder private, zu beachten; Planungsmassnahmen sind
nur dann verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die
konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der
Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 114 Ia 374, 368 f.).
Aufgrund dieser Kriterien ist im folgenden zu prüfen, wie es sich
mit der angefochtenen Planung für das Gebiet "Wannen" verhält. (...).
f) Für die Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen sind die
folgenden Gesichtspunkte von Bedeutung:
aa) Im vorliegenden Fall sind die fraglichen Grundstücke der
Beschwerdeführer klarerweise im Sinne von Art. 15 RPG für die Überbauung
geeignet. Sie sind aufgrund einer rechtskräftigen Erschliessungsplanung,
nach welcher die Gemeinde bereits Eigentümerin der vorgesehenen
Strassenflächen ist, zur Überbauung geradezu prädestiniert. Zwar ist
das Land nicht im Sinne von Art. 15 lit. a RPG als weitgehend überbaut
zu betrachten, aber es kann auch nicht gesagt werden, es werde nach
Art. 15 lit. b RPG voraussichtlich nicht innert 15 Jahren benötigt. Die
Einwohnergemeinde hat dies in ihrem Bericht vom 14. November 1988 selbst
deutlich festgestellt und erklärt, ihres Erachtens würde die Einzonung
der Beschwerdegebiete nicht zu einem Überangebot an Bauland führen.
bb) Am Augenschein hat sich aufgrund von Bodenproben ergeben, dass es
sich im betroffenen Gebiet um sehr durchlässigen Boden handelt, der wenig
tiefgründig und ab 30 cm Tiefe bereits sehr kieshaltig ist. Er wird von
Fachleuten landwirtschaftlich als nicht sehr günstig bezeichnet, da er
schnell austrockne. Immerhin wächst Mais und z.B. auch Winterweizen gut
darauf. Als Schlussfolgerung ergab sich am Augenschein, dass dieser Boden
zwar nicht von sehr guter landwirtschaftlicher Qualität ist, dass er aber
klar ackerfähig und damit grundsätzlich als Fruchtfolgefläche geeignet
ist. Das Bundesgericht misst dem Gesichtspunkt des Kulturlandschutzes und
damit auch der Fruchtfolgeflächensicherung in seiner Praxis grundsätzlich
sehr grosses Gewicht zu (BGE 114 Ia 375 E. d).
cc) Im vorliegenden Fall kommt ein besonderes Gewicht der
Erschliessungsplanung und dem derzeitigen Erschliessungsstand sowie der
der streitigen Zonenplanung vorausgehenden Vorgeschichte zu. Die von
der Einwohnergemeinde eingereichte Dokumentation zeigt eindrücklich,
dass bis etwa zum Jahre 1980 in Pratteln davon ausgegangen worden ist,
das Gebiet "Wannen" werde in der künftigen Zonenplanrevision Siedlung in
die Bauzone einbezogen. Das wird sowohl vom Regierungsrat des Kantons
Basel-Landschaft als auch von der Einwohnergemeinde Pratteln ausdrücklich
bestätigt. Dies zeigt sich nicht nur an einzelnen Äusserungen verschiedener
Personen, sondern an rechtskräftigen Beschlüssen, nicht zuletzt auch des
Einwohnerrates und des Regierungsrates. Zu erwähnen ist insbesondere der
Einwohnerratsbeschluss vom 31. Mai 1976 betreffend die Erweiterung des GKP
im Gebiet "Wannen". Aber auch der Einwohnerratsbeschluss vom 16. Oktober
1981 betreffend den Strassennetzplan, nach welchem das Gebiet "Wannen"
mit Anschlussknoten an der Krummeichstrasse vollständig erschlossen
wird, ist von Bedeutung. Gleich verhält es sich mit den verschiedenen
Beschlüssen, in denen sich der Regierungsrat mit der als Baulandumlegung
durchgeführten nationalstrassenbedingten Felderregulierung Pratteln zu
befassen hatte. In dem vom Einwohnerrat erlassenen Strassennetzplan ist,
wenn auch nur informativ, die Abgrenzung des Baugebietes und des GKP
entsprechend der späteren Zonenplanrevisionsvorlage des Gemeinderates
vom 13. Juni 1982 an den Einwohnerrat eingetragen. Dieser Plan unterlag
dem fakultativen - nicht ergriffenen - Referendum. Von Bedeutung sind
auch die Regierungsratsbeschlüsse vom 29. Juni 1982 betreffend die
Genehmigung des Strassennetzplanes und vom 9. Juni 1972 betreffend die
Genehmigung des Bau- und Strassenlinienplanes. All diese Beschlüsse wie
überhaupt die ganze Erschliessungsplanung basieren auf dem Ergebnis der
nationalstrassenbedingten Felderregulierung, in deren Rahmen im Gebiet
"Wannen" eine Landumlegung nach Baulandumlegungsgrundsätzen durchgeführt
worden ist. Es wurde das ganze dort gelegene Land als Bauland bonitiert
und als solches auch in der Neuzuteilung behandelt. Das war den für
die Planung zuständigen Behörden mit Einschluss des Regierungsrates
immer bewusst, und sie haben ihr Verhalten und ihre Beschlüsse darauf
ausgerichtet. Im Zusammenhang mit der Neuzuteilung wurden denn auch die
für die Erschliessung des vorgesehenen Bauzonenlandes gestützt auf den
Bau- und Strassenlinienplan Rüti-Widen notwendigen Strassenlandflächen
der Gemeinde ins Eigentum übertragen. Für die Itin-Gruppe ist ferner zu
berücksichtigen, dass sie einen erheblichen Teil ihres Landes im Gebiet
"Wannen" schon seit langer Zeit baulich nutzten und ebenfalls seit langem
versucht, diese Nutzung nach einem neuen Konzept für ihr Bauunternehmen
zu intensivieren und auszudehnen. Auch das war den zuständigen Behörden
bekannt.
Es ist einzuräumen, dass keine rechtsverbindlichen Zusicherungen vom
für die Zonenplanung zuständigen Organ (Einwohnerrat unter Vorbehalt
des fakultativen Referendums) vorliegen, das umstrittene Land der
Beschwerdeführer werde der Bauzone zugeteilt. In dieser Hinsicht ist
dem Regierungsrat und der Gemeinde Pratteln beizupflichten. Weder
die Zusicherungen von alt Baudirektor Kaufmann anlässlich der
Landbeschaffung für die Nationalstrasse, die Anordnungen der Organe der
Felderregulierungsgenossenschaft, die Behandlung des Landes im Rahmen
der Erhebung der Erschliessungsbeiträge, die Besteuerung als Bauland,
vertragliche Abmachungen mit der kantonalen Baudirektion noch das Verhalten
der kantonalen Behörden im Zusammenhang mit dem Baugesuch der Itin-Gruppe
für eine Bauschreinerei und den Räumungsbefehlen stellen Zusicherungen von
zuständigen Organen dar. Demnach sind die Voraussetzungen rechtsgültiger
Zusicherungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht gegeben
(vgl. BGE 114 Ia 213 E. 3 im allgemeinen und 102 Ia 333 in bezug auf
die Zonenplanung, je mit Hinweisen).
Auch wenn im vorliegenden Fall eine direkte Berufung auf Treu und
Glauben daher nicht möglich ist, so ist im Rahmen einer umfassenden
Interessenabwägung und Berücksichtigung auch der konkreten, für den
einzelnen Fall massgeblichen Gesichtspunkte (vorne E. 3c) der Vorgeschichte
eine massgebliche Bedeutung zuzumessen. Die Vorgeschichte kann durchaus ein
erhebliches konkretes Interesse für eine bestimmte Zoneneinteilung belegen
(BGE 107 Ib 338 f.). Ferner ist im Rahmen der unter dem Gesichtswinkel
der Eigentumsgarantie erforderlichen Interessenabwägung auch der
Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Denn eine Planung kann ihren Zweck
nur erfüllen, wenn sie eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 114 Ia
33, 109 Ia 114 f., 94 I 341, mit Hinweisen); unter diesem Gesichtswinkel
gilt es im vorliegenden Fall insbesondere die Erschliessungsplanung
zu beachten. Der Einwohnerrat hat selbst durch eigene Beschlüsse die
Erwartung und das Vertrauen geweckt und bestätigt, das fragliche Land werde
der Bauzone zugeordnet. Und der Regierungsrat hat dies insbesondere mit
Beschlüssen zur Felderregulierung bekräftigt. Bei dieser Sachlage kommt
im vorliegenden Fall der ganzen Vorgeschichte und den damit allgemein
verbundenen Vorstellungen und Erwartungen im Rahmen der nach Art. 22ter BV
erforderlichen umfassenden Interessenabwägung eine zentrale Bedeutung zu.
dd) Bei einer gesamthaften Abwägung der einzelnen Gesichtspunkte zeigt
sich, dass dem Anliegen, genügende Fruchtfolgeflächen zu sichern, trotz der
geringen Bodenqualität ein erhebliches Gewicht beigemessen werden darf. Auf
der andern Seite ist zu beachten, dass sich das Gebiet "Wannen" für eine
Bauzone, insbesondere eine Gewerbezone, ausserordentlich gut eignet, die
Erschliessungsplanung hierfür weit fortgeschritten ist und eine Einzonung
auch nicht zu einer übergrossen Bauzone führen würde. Ausschlaggebend im
vorliegenden Fall ist schliesslich die ganze Vorgeschichte, welche auf eine
Einzonung des Gebietes ausgerichtet war und demnach bei allen Beteiligten
entsprechende Erwartungen entstehen liess. Bei dieser Sachlage überwiegen
bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung
die für die Einzonung sprechenden Gesichtspunkte. Demnach hält die
angefochtene Zonenplanung und der Entscheid des Regierungsrates vor der
Verfassung nicht stand. Die vorliegenden Beschwerden erweisen sich daher
als begründet, soweit mit ihnen die Nichteinzonung der einzelnen Parzellen
im Gebiet "Wannen" angefochten wird.
Erwägung 4
4.- Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass es
verfassungsrechtlich geboten ist, dass alle von den vorliegenden
Beschwerden betroffenen Parzellen einer Bauzone zugewiesen werden. Damit
stellt sich im weitern die Frage, welcher Zone sie zugeteilt werden sollen.
a) Die einen Parzellen bzw. Parzellenteile im Gebiet "Wannen" sind
mit dem angefochtenen Entscheid keiner Bauzone zugeteilt worden und sind
erst aufgrund des vorliegenden Entscheides einzuzonen. Insofern liegt kein
kommunaler bzw. kantonaler Bauzonenentscheid vor. Die Entscheidung aber,
welche Art von Zone im einzelnen zu wählen ist und welche konkreten
Nutzungsvorschriften gelten sollen, ist nicht vom Bundesgericht,
sondern von den zuständigen kommunalen und kantonalen Instanzen zu
fällen. Insofern muss es mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides
sein Bewenden haben, und es braucht insbesondere auf die Argumentation
des Unterstützungsfonds der Buss AG nicht näher eingegangen zu werden,
seine Parzellen seien der Zone G2 zuzuteilen.
b) Zum andern stellt sich die Frage der Zonenzuteilung für die Parzelle
Nr. 4762 der Itin-Gruppe, deren nördlicher Teil mit dem angefochtenen
Zonenplan und Regierungsratsentscheid entgegen dem Begehren der Itin-Gruppe
um Zuteilung zur Zone G2 lediglich der Zone G1 zugewiesen worden ist. Die
Itin-Gruppe erhebt auch in dieser Hinsicht staatsrechtliche Beschwerde,
und es ist daher im folgenden zu prüfen, ob diese Zonenzuteilung vor der
Verfassung standhalte.
(Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde in dieser
Hinsicht ab.)