BGE 115 IA 139
115 Ia 139
28. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 3. Mai
1989 i.S. E. gegen Stadtrat Dietikon und Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; kommunales Finanzreferendum; Ausgabenbewilligung
für Zivilschutzanlage.
1. § 121 Gemeindegesetz ZH: Die bundesgerichtliche Praxis zum
kantonalrechtlichen Begriff der neuen und der gebundenen Ausgabe ist auch
auf die Gemeinden des Kantons Zürich anwendbar (E. 2).
2. Gebundene Ausgabe: Abgrenzung zur neuen Ausgabe wegen eines
verhältnismässig grossen Handlungsspielraums; Anwendung auf eine
Zivilschutzanlage (E. 2c, 3-4).
Sachverhalt
A.- Die Stimmberechtigten der Stadt Dietikon bewilligten am 7. Februar
1988 drei Kredite von insgesamt Fr. 28'303'500.-- für ein neues Stadthaus
mit Nebenanlagen (Feuerwehrlokal und zusätzliches Parkgeschoss). Die
Abstimmungserläuterungen besagten bezüglich einer ebenfalls geplanten
Zivilschutzanlage:
"Zivilschutzanlage
Zusammen mit dem neuen Stadthaus wird unter dem Stadthausplatz
eine Zivilschutz-Bereitstellungsanlage erstellt. Über den dazu
notwendigen
Kredit von Fr. 1'274'500.-- wird der Stadtrat beschliessen, sobald der
Stimmbürger dem Stadthaus zugestimmt hat."
Im zusätzlichen "ausführlichen Bericht" heisst es dazu, im
ersten Untergeschoss seien u.a. die Pflichtschutzräume und der
Schutzraum des zivilen Führungsstabes geplant. Unmittelbar daneben,
unter dem Stadthausplatz, werde die Bereitstellungsanlage (BSA) Typ
I (BSA: Stützpunkt und Unterkunft für Mannschaft und Material von
Zivilschutzformationen; Typ I = angelegt für ca. 130 Personen) für
die Einsatzdienste des Zivilschutzes erstellt. Mit dieser räumlichen
Anordnung, welche durch die unmittelbare Nähe des Feuerwehrgebäudes
noch aufgewertet werde, ergebe sich eine sinnvolle und funktionstüchtig
zusammengefasste Zivilschutzeinheit. Die Zivilschutzanlage BSA Typ
I sei eine vom Stadthausprojekt grundsätzlich unabhängige Anlage,
welche aufgrund der Zivilschutzplanung im Zentrum von Dietikon ohnehin
einmal erstellt werden müsse. Es sei sinnvoll, sie gerade hier, an der
Peripherie des Stadtzentrums und in unmittelbarer Nähe von Feuerwehr
und ziviler Gemeindeführung, zu errichten. Die Aufwendungen für die
Zivilschutzanlage seien gebundene Ausgaben, weshalb sie in der Gesamtsumme
der Abstimmungsvorlage nicht erschienen.
Die Ausgabenbewilligungskompetenz für die genannte Zivilschutzanlage
ist unbestrittenermassen nicht an den Stadtrat delegiert worden.
Am 7. März 1988 bewilligte der Stadtrat ohne Volks- oder
Parlamentsbeschluss den Kredit von Fr. 1'274'500.-- für die
Zivilschutzanlage, wobei er diesen als gebundene Ausgabe betrachtete.
E. gelangte gegen den erwähnten stadträtlichen Beschluss an den
Bezirksrat Zürich, welcher die Beschwerde am 1. September 1988 abwies. Die
dagegen gerichtete Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Zürich
wurde am 9. November 1988 abgewiesen.
Das Bundesgericht heisst die gegen diesen Entscheid eingereichte
staatsrechtliche Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer behauptet, die Ausgabe für die umstrittene
Zivilschutz-Bereitstellungsanlage sei neu und dem Ausgabenreferendum
zu unterstellen, da sie die durch § 4 lit. d der Gemeindeordnung der
Stadt Dietikon vom 30. November 1969 (GO) begrenzte Ausgabenkompetenz
des Stadtrates übersteige.
a) Gemäss § 121 des Gesetzes über das Gemeindewesen des Kantons
Zürich vom 6. Juni 1926 (GG) gelten Ausgaben als gebunden, wenn die
Gemeinde durch übergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheide, durch
Beschlüsse der zuständigen Gemeindeorgane oder durch frühere Beschlüsse
zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich
kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Die Gemeinden können
den Begriff der gebundenen Ausgabe näher umschreiben (§ 8 der Verordnung
über den Gemeindehaushalt des Kantons Zürich vom 26. September 1984). Die
Stadt Dietikon hat davon keinen Gebrauch gemacht.
Die Gemeindeordnung bestimmt, welche Ausgaben durch die
Gemeindeversammlung, die Stimmberechtigten an der Urne, den Grossen
Gemeinderat, allenfalls unter Vorbehalt des fakultativen Referendums,
und durch die Gemeindebehörden bewilligt werden (§ 119 Abs. 1 GG). In
der Stadt Dietikon sind gemäss § 4 lit. d GO Anordnungen, die neue
einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck von über Fr. 1'000'000.--
oder neue jährlich wiederkehrende Ausgaben für einen bestimmten Zweck von
über Fr. 100'000.-- oder entsprechende Ausfälle an Einnahmen verursachen,
dem obligatorischen Referendum unterstellt.
b) Das Bundesgericht hat schon wiederholt festgestellt, dass kein
für die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen
oder gebundenen Ausgabe besteht. Massgebend ist somit das kantonale
Recht. Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Rechts und das
Bundesgericht hat als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung
der dem Bürger verfassungsrechtlich zugesicherten Mitwirkungsrechte
zu wachen. In Ausübung dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die
Kontrolle darüber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen
Recht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner
staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert
wird (BGE 113 Ia 397 E. 4b, 112 Ia 52 E. 4b, 111 Ia 36 f. E. 4b, je
mit Hinweisen).
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann
als gebunden und damit nicht als referendumspflichtig, wenn sie durch
einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder
zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt
erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist,
die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch
die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes
Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel
zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben
gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch
den Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die
Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden
Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme
oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit
zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 113 Ia 396 f. E. 4a, 112
Ia 51 E. 4a, 111 Ia 37 E. 4c, je mit Hinweisen). Diese bundesgerichtliche
Praxis stimmt mit der hier anzuwendenden kantonalen Regelung (§ 121 GG)
überein.
Erwägung 3
3.- a) Der Entscheidungsspielraum der Gemeinde kann tatsächlich
oder rechtlich begründet sein, und zwar hinsichtlich der Grundlagen
und der konkreten Verhältnisse des einzelnen Falles; er fehlt, wenn
ein unabwendbarer Sachzwang oder eine abschliessende rechtliche Bindung
besteht. Bundesrechtliche Regelungen sind dabei nicht anders als kantonale
zu behandeln. Aufgrund der internen Organisationsautonomie der Kantone
(Art. 5 f. BV) ist es diesen überlassen, die Gemeinden zu organisieren,
ein Ausgabenreferendum einzurichten und es so auszugestalten, wie sie es
für richtig halten. Das Bundesrecht darf wohl in einzelnen Beziehungen
auf die Gemeinden durchgreifen, aber nur, soweit dies zur Erfüllung der
Bundesaufgabe unerlässlich ist (BGE 111 Ib 203 E. 3 mit Hinweisen). Bei der
Bestimmung des Ausmasses dieses Einflusses muss die Organisationsautonomie
der Kantone im allgemeinen und insbesondere die Selbständigkeit der
Gemeinden und ihre demokratische Struktur angemessen berücksichtigt werden.
Am ausschlaggebenden Kriterium des Entscheidungsspielraums der Gemeinde
(BGE 112 Ia 55 E. 7a, 111 Ia 37 E. 4c, 101 Ia 133 E. 4a, je mit Hinweisen)
mangelt es nicht schon dann, wenn die Ausgabe, wie im vorliegenden Fall,
eine Folge der rechtlichen Normierung ist, aber auch nicht erst dann, wenn
die Ausgabe in der grundlegenden Norm betragsmässig festgelegt ist (BGE 93
I 625 f.). Massgebend ist vielmehr, ob der Ausgabenentscheid schon so weit
präjudiziert ist, dass eine Volksabstimmung eine sinnlose Wiederholung
eines bereits gefällten (direkten oder indirekten Volks-)Entscheides
bedeuten und einzig dessen Vollzug behindern würde (BGE 99 Ia 202
f. E. 3 mit Hinweis). Zweimalige Abstimmungen über dieselbe Frage sind zu
vermeiden (BGE 101 Ia 133 E. 4). Sinnvoll ist die Volksabstimmung, wenn
nicht nur Details, sondern im Lichte der staatspolitischen Funktion des
Ausgabenreferendums wesentliche Fragen offen sind (BGE 113 Ia 398 E. 4c,
nicht publizierter Entscheid vom 9. Juni 1988 i.S. Arbeitsgemeinschaft
Pro Thur E. 4e; GIERI CAVIEZEL, Das Finanzreferendum im allgemeinen und
unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Freiburg 1987,
S. 90 f.).
b) Das Ausgabenreferendum sichert den Stimmberechtigten bei
Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die sie grösstenteils als
Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht (BGE 112 Ia 226 E. 2a
mit Hinweis). In Gemeinden steht oft der Sachentscheid über das "Wie" der
Staatstätigkeit im Vordergrund; auch bei Aufgaben, deren Notwendigkeit
unbestritten ist, kann ein erhebliches Bedürfnis nach Mitentscheidung
über die Ausführungsmodalitäten bestehen (H.R. THALMANN, Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, Wädenswil 1988, § 121 Ziff. 2.2.). Es geht dabei
um die direktdemokratische Mitgestaltung in der Sache selbst (BGE 97 I
824 f. E. 4 mit Hinweisen; KLAUS A. VALLENDER, Das Finanzreferendum im
Lichte der Bundesgerichtspraxis, in: Festschrift für Otto K. Kaufmann
zum 75. Geburtstag, Bern/Stuttgart 1989, S. 186 f.). Das Volk soll
nicht nur dort mitsprechen dürfen, wo der Entscheid von der Ausgabenhöhe
her dazu wichtig genug ist, sondern im Hinblick auf die offenstehenden
Wahlmöglichkeiten oder Alternativen auch dort, wo die Mitsprache der
Bevölkerung zu finanziell geringerer Belastung oder zu einem weniger
umstrittenen Projekt in beispielsweise städtebaulicher, lärmmässiger
oder verkehrspolizeilicher Hinsicht führen kann (vgl. BGE 93 I 626). Die
Behörde darf die Wahlmöglichkeit und damit das Referendum nicht dadurch
ausschalten, dass sie von vornherein die zweckmässigste und wirtschaftlich
günstigste Variante wählt, welche sich innert nützlicher Frist durch
keine andere Lösung ersetzen lässt (BGE 111 Ia 39 E. 4d mit Hinweis).
Erwägung 4
4.- Aus der Rechtsprechung zur Abgrenzung der gebundenen von den neuen
Ausgaben ergibt sich, dass eine Ausgabe allenfalls schon allein deshalb
als gebunden gilt, weil sie "zur Erfüllung der gesetzlich geordneten
Verwaltungsaufgabe unbedingt erforderlich" ist (BGE 113 Ia 396 E. 4a,
112 Ia 51 E. 4a, 111 Ia 37 E. 4c, je mit Hinweisen). Daraus darf indessen
nicht geschlossen werden, Zivilschutzausgaben seien von vornherein,
schon von der Zielsetzung des Zivilschutzes her, in jedem Fall gebunden,
wie dies der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid tut. Es besteht
zur Zeit keine notstandsähnliche Situation oder gar existenzielle
Bedrohung der Bevölkerung, welche im Rahmen der Vorbereitung auf einen
möglichen Ernstfall den Weg über das ordentliche, demokratische Verfahren
grundsätzlich ausschliessen würde (vgl. BGE 71 I 313). Ein entsprechender
grundsätzlicher Ausschluss des Ausgabenreferendums im heutigen Zeitpunkt
würde bedeuten, den Stimmberechtigten die Fähigkeit zur Einsicht in die
Bedürfnisse des Zivilschutzes abzusprechen, was aufgrund der massgebenden
kantonalen und bundesrechtlichen Regelungen nicht angeht.
Im Lichte der durch die erwähnte bundesgerichtliche Praxis (vorne
E. 2b, c) entwickelten Grundsätze bezüglich der Abgrenzung der gebundenen
von den neuen Ausgaben ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu
prüfen, ob der Stadt Dietikon bei der Anwendung der massgebenden
zivilschutzrechtlichen Bestimmungen in bezug auf den fraglichen
Ausgabenbeschluss ein erheblicher Entscheidungsspielraum in sachlicher,
zeitlicher und örtlicher Hinsicht im Sinne von § 121 GG verbleibt.
a) Die Gemeinde ist nach den übergeordneten zivilschutzrechtlichen
Bestimmungen grundsätzlich zur Erstellung von Zivilschutzanlagen
verpflichtet. Die Gesetzgebung über den zivilen Schutz der Personen
und Güter gegen die Auswirkungen von kriegerischen Ereignissen ist
Bundessache. Der Vollzug aber ist unter der Oberaufsicht des Bundes
Sache der Kantone (Art. 22bis Abs. 2 Satz 2 BV). Das Bundesgesetz
enthält gemessen am üblichen bundesstaatlichen Standard relativ
weitgehende Vollzugs-Übertragungen an die Gemeinden (DANIEL THÜRER,
Bund und Gemeinden, Berlin u.a. 1986, S. 212 ff.), welche auf ihrem
Gebiet von Bundesrechts wegen die Hauptträger des Zivilschutzes sind
(Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Zivilschutz vom 23. März
1962; SR 520.1, ZSG). Sie sind unter anderem mit dem Aufbau der örtlichen
Schutzorganisation (Art. 15 ZSG) sowie mit der Erstellung und Ausrüstung
der dafür erforderlichen Anlagen betraut (Art. 68 Abs. 1 ZSG; Art. 1
des Bundesgesetzes über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz vom
4. Oktober 1963; SR 520.2, BMG). Art, Anzahl und Ort der zu erstellenden
Anlagen richten sich nach der Bedeutung und Entwicklung der Gemeinde und
nach ihrer Zivilschutzplanung (Art. 103 Abs. 1 der Verordnung über den
Zivilschutz vom 27. November 1978; SR 520.11, ZSV).
b) In sachlicher Hinsicht besteht nach Auffassung des Beschwerdeführers
ein Entscheidungsspielraum der Gemeinde sowohl bezüglich Ausbaugrad als
auch Anzahl der Bereitstellungsanlagen.
aa) Die Mindestanforderungen an die Zivilschutzanlagen werden durch den
Bundesrat festgesetzt (Art. 68 Abs. 2 ZSG und Art. 8 Abs. 1 BMG). In diesem
Zusammenhang ist die Verordnung betreffend Schutzumfang und Schutzgrad
der Zivilschutzbauten vom 11. August 1976 (SR 520.23) zu beachten. Das
Bundesamt für Zivilschutz bestimmt die technischen Anforderungen (Art. 104
Abs. 1 ZSV) und es kann zudem Vorschriften technischer, organisatorischer
und administrativer Art erlassen (Art. 8 Abs. 3 ZSG). In diesem Sinne hat
es die "Technischen Weisungen für die Schutzanlagen der Organisation und
des Sanitätsdienstes" (TWO 1977) geschaffen, welche normierte, typische
und modellhafte Vorgaben für solche Anlagen enthalten.
Die Gemeinden haben diese Normen auf ihre konkreten Verhältnisse
anzuwenden, um den vorgeschriebenen Schutzumfang und -grad zu
erreichen. Ein gewisser Entscheidungsspielraum besteht sowohl bei der
Umsetzung dieser Normen als auch hinsichtlich der Kombination mit anderen
Anlagen des Zivilschutzes - wie hier für den zivilen Führungsstab, oder
mit anderen öffentlichen Bauten und deren Pflichtschutzräumen - hier dem
Stadthaus, oder mit privaten Vorhaben.
bb) Bezüglich der Anzahl der zu erstellenden Anlagen sind die Bedeutung
und die Entwicklung der Gemeinde und ihre Zivilschutzplanung massgebend
(Art. 103 Abs. 2 ZSV). Aus den technischen Weisungen ergibt sich lediglich,
dass der Typ I der BSA für Gemeinden mit 4000 bis 6000 Einwohnern bestimmt
ist und dass bei Gemeinden mit mehr als 8000 Einwohnern pro 5000 Einwohner
eine weitere BSA dieses Typs zu erstellen ist (TWO 1977 Ziff. 2.72). Daran
ändern die "Weisungen für die Generelle Zivilschutzplanung in der
Gemeinde" (1. Teil, vom 2. Oktober 1973; Art. 28 Abs. 1 ZSV) nichts, da
diese die Anzahl solcher Anlagen gar nicht vorschreiben, sondern es sich
dabei um allgemein gehaltene Planungsrichtlinien handelt. Weitergehende
Beschränkungen des Entscheidungsspielraums der Stadt Dietikon in sachlicher
Hinsicht bestehen nicht.
c) In örtlicher Hinsicht sind wiederum die Zivilschutzplanung und
die Bedeutung und die Entwicklung der Gemeinde massgebend (Art. 103
Abs. 1 ZSV), was zweifellos örtliche Alternativen miteinschliesst. Diese
bestehen auch bei Baulandknappheit und unter Einbezug von einsatztaktischen
Überlegungen. Selbst wenn die vom Beschwerdeführer angeführten Standorte
nicht in Frage kommen oder weniger geeignet sind, so heisst dies nicht,
dass überhaupt keine Alternativen bestehen. Dies wird denn auch weder von
Seiten des Regierungsrats noch von der Gemeinde vorgebracht (vgl. auch
BGE 105 Ia 88 E. 7b).
d) In zeitlicher Hinsicht bestreitet der Beschwerdeführer im
wesentlichen das Vorliegen von Fristen, welche für die Stadt Dietikon
verbindlich wären. Der Regierungsrat gesteht zu, dass bislang noch keine
Vollzugsfristen im Sinne von Art. 6 ZSG festgelegt wurden. Ebensowenig hat
der Bundesrat eine Rangordnung für den Bau der Anlagen festgelegt (Art. 68
Abs. 2 Satz 2 ZSG). Es gilt lediglich eine Frist für die Ausrüstung
der schon bestehenden Schutzräume gemäss Art. 23 Abs. 1 der Verordnung
über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz vom 27. November 1978 (SR
520.21), welche somit für den Bau und die Ausrüstung neuer Anlagen nicht
gilt. Trotzdem geht der Regierungsrat von einer generellen Verpflichtung
aus, dass Zivilschutzanlagen "so rasch als möglich", "bei der ersten sich
bietenden Gelegenheit" zu erstellen seien. Dies ergebe sich aus der in
der Zivilschutzkonzeption 1971 enthaltenen Aussage der "Wünschbarkeit
einer schnellen Verwirklichung" (BBl 1971 II 544). Der Regierungsrat
räumt dann aber selber ein, dass der Bundesrat dies in den "Richtlinien
der Regierungspolitik für die Legislaturperiode 1979-1983" relativiert
hat. Dort heisst es: "Der heutige Ausbaurhythmus des Zivilschutzes
lässt ein Erreichen des Vollausbaus gegen das Jahr 2000 erwarten. Dies
bedeutet gegenüber dem durch die Konzeption 1971 festgesetzten Zeitplan
eine Erstreckung um mindestens 10 Jahre. Eine weitere Verlangsamung würde
die Ausgewogenheit der Gesamtverteidigungsmassnahmen in Frage stellen
und muss deshalb vermieden werden" (BBl 1980 I 632). Die Stadt Dietikon
ergänzt dazu, die Gelegenheit für eine Bereitstellungsanlage bestehe
jetzt und kehre in absehbarer Zeit nicht wieder.
Nach der unbestrittenen Darstellung des Beschwerdeführers
gehört die Bereitstellungsanlage in die dritte Priorität, da in
der Stadt Dietikon noch etwa 5000 Personenschutzräume und drei
Quartierkommandoposten fehlen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten,
dass zur Konzeptionsverwirklichung immer noch ein Zeitraum von über zehn
Jahren verbleibt, weshalb von einer erhöhten Dringlichkeit der BSA keine
Rede sein kann. Insbesondere ist nicht dargetan, warum die Zeit für eine
öffentliche Auseinandersetzung inklusive Volksabstimmung nicht ausreichen
sollte. Ferner ist weder die Frist des Jahres 2000 noch eine andere
rechtsverbindlich festgesetzt. Die Möglichkeit der Fristansetzung ist
im Gesetz ausdrücklich vorgesehen; es kann somit nur eine verbindliche
Befristung angenommen werden, wenn von dieser Kompetenz entsprechend
Gebrauch gemacht wird. Grundsätzlich wird der Zeitplan also den Gemeinden
überlassen.
e) Nach dem Ausgeführten besteht bezüglich der fraglichen
Zivilschutzanlage ein Entscheidungsspielraum der Gemeinde in sachlicher,
örtlicher und zeitlicher Hinsicht. Zu prüfen bleibt die Erheblichkeit
des Entscheidungsspielraums und dessen Auswirkung auf das Finanzreferendum.
aa) Ausmass und Gewicht des Entscheidungsspielraums hängen wesentlich
davon ab, welche Bedeutung die Bindung durch die Zivilschutzplanung
besitzt. Der Beschwerdeführer stuft sie gering ein, weil sie bloss vom
Ortschef ausgeht. Die Gemeinde stimmt ihm grundsätzlich zu, wendet aber
ein, der Ortschef sei an die "Vorschriften des Bundes und des Kantons"
gebunden (Art. 29 Abs. 2 ZSG). Zudem hat schon der Regierungsrat auf die
Genehmigung durch die kantonale Zivilschutzstelle hingewiesen.
Die Zivilschutzplanung ist von Bundesgesetzes wegen Sache
des Ortschefs (Art. 29 Abs. 2 ZSG). Er besitzt dabei weitgehende
Gestaltungsmöglichkeiten namentlich hinsichtlich Zahl und Ort, allenfalls
auch Ausführung und Realisierungszeitpunkt der Anlagen; er ist dabei - wie
erwähnt - lediglich den übergeordneten zivilschutzrechtlichen Vorschriften
verpflichtet, woran auch die kantonale Genehmigung nichts ändert. Das
Bundesrecht bestimmt nirgends eindeutig, dass diese zivilschutzplanerischen
Festlegungen die Ausgabenbewilligung miteinschliessen. Den Zivilschutzplan
trotzdem mit einer so weitreichenden Folge zu versehen, würde einen
tiefen Eingriff in die demokratische Struktur der Gemeinden bedeuten. Wäre
dies beabsichtigt, so müsste dafür eine eindeutige gesetzliche Grundlage
vorliegen. Dies ist unbestrittenermassen nicht der Fall.
Der Entscheidungsspielraum der Gemeinde ist demnach als erheblich im
Sinne von § 121 GG zu bezeichnen.
bb) Der Entscheid über die offenstehenden Alternativen ist überdies
im Lichte der finanziellen und der sachlichen Mitgestaltungsfunktion des
Ausgabenreferendums - politisch - so wichtig, dass er den Stimmbürgern
nicht von vornherein gleichgültig ist, und ihm für die lokale Demokratie
und die sachnahe Aufgabenerfüllung eine grosse Bedeutung zukommt. Die
Bürger sind vom Entscheid über die Anlage direkt berührt, weil sie
möglicherweise durch eigene Zivilschutzdienstleistungen oder aber als von
Krieg oder Katastrophe potentiell Betroffene damit unmittelbar in Kontakt
kommen können. Es geht ferner um einen Betrag, der eine nicht unbedeutende
Belastung bewirkt. Auch besteht ein Bedürfnis nach politischer Kontrolle
der nur vom Ortschef abhängigen Zivilschutzplanung, welche die kantonale
Zivilschutzstelle als blosses Verwaltungsorgan des Kantons nur beschränkt
wahrnehmen kann (vgl. BGE 108 Ia 240 f.).