BGE 114 V 44
114 V 44
10. Sentenza del 9 marzo 1988 nella causa C. contro Società svizzera
di mutuo soccorso Elvezia e Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino Regeste
Art. 30bis Abs. 1 und 2 KUVG: Örtliche Zuständigkeit bei Versicherten
ohne schweizerischen Wohnsitz.
- Das geltende Krankenversicherungsgesetz räumt den Versicherten ohne
schweizerischen Wohnsitz keinen andern Gerichtsstand ein als den im Kanton,
in welchem die beklagte Kasse ihren Sitz hat (Erw. 3a).
- Als "Sitz" einer Krankenkasse ist in diesem Zusammenhang allein
derjenige am Ort der Zentralverwaltung zu verstehen, nicht aber derjenige
der örtlichen oder kantonalen Agenturen und Zweigstellen (Erw. 3b).
Sachverhalt
A.- Luisa C., cittadina italiana, nata nel 1955, residente in Italia,
lavora come frontaliera presso una ditta di Mendrisio, la quale ha
assicurato collettivamente il personale presso la Società svizzera di
mutuo soccorso Elvezia (SSMSE), cassa malati riconosciuta ai sensi della
LAMI. Il 18 settembre 1986 la Cassa ha reso nei confronti dell'assicurata
una decisione di rifiuto di prestazioni, indicando nei rimedi di diritto
quale autorità di ricorso il Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Zurigo.
B.- Luisa C. è insorta con ricorso al Tribunale delle assicurazioni
del Cantone Ticino. Sulla competenza dell'autorità adita, l'insorgente
rilevò che in applicazione della LAMI nonché del CC competente sarebbe
il Tribunale del Cantone Zurigo. Osservò però che il disciplinamento
sull'assicurazione contro gli infortuni vigente dal 1o gennaio 1984
all'art. 107 LAINF riconosce la competenza del tribunale dell'ultimo
domicilio o dell'ultimo luogo di lavoro in Svizzera: esso disposto,
ricordato come in precedenza la normativa in materia di assicurazione
contro gli infortuni fosse compresa nella LAMI e come elementi della
nuova legislazione siano stati recepiti in via giurisprudenziale nella
stessa LAMI, dovrebbe essere applicabile per analogia nell'ambito di
quest'ultima legge. Sottolineò che la decisione in lite era stata resa
dalla sede di Bellinzona della Cassa malati e che considerazioni pratiche
conforterebbero la competenza del giudice ticinese. Accennò alla lingua
del ricorso e alle eventuali spese per traduzione di atti. Peraltro,
almeno una volta una cassa aveva dato ad un lavoratore frontaliere,
o residente comunque all'estero, la facoltà di scegliere l'autorità
giudiziaria del cantone di domicilio del datore di lavoro in Svizzera o
quella della sede dell'assicurazione per la presentazione del gravame.
Per giudizio 3 ottobre 1986 il Presidente del Tribunale delle
assicurazioni del Cantone Ticino ha dichiarato irricevibile il gravame
per incompetenza "ratione loci" e nel contempo disposto la trasmissione
degli atti al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Zurigo. A mente
del primo giudice l'assicurata non era domiciliata nel Cantone Ticino e
pertanto era da riconoscere la competenza del Tribunale del cantone in cui
la Cassa aveva sede. La circostanza che la nuova LAINF avesse modificato
le disposizioni sulla competenza territoriale e gli inconvenienti che
derivavano a un frontaliere per il fatto di dover ricorrere fuori del
cantone in cui lavorava non permettevano in ogni modo di derogare alle
disposizioni della LAMI.
C.- Luisa C. interpone ricorso di diritto amministrativo a questa
Corte, riproponendo le allegazioni e le conclusioni di prima istanza.
La Cassa e l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali propongono
la disattenzione del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- La SSMSE, che ha sede a Zurigo, ha, tramite l'amministrazione di
Bellinzona, reso nei confronti dell'assicurata, che lavora in Svizzera
quale frontaliera, una decisione formale con cui indicava quale autorità
competente ai fini della presentazione di un gravame il Tribunale delle
assicurazioni del Cantone Zurigo. Il tema sottoposto all'esame di questa
Corte è quello di esaminare se a ragione il giudice ticinese ha declinato
la sua competenza territoriale, affermando quella del giudice di Zurigo.
Erwägung 2
2.- Giusta l'art. 30bis LAMI i cantoni designano, quale unica istanza
cantonale, un tribunale delle assicurazioni, con giurisdizione su tutto
il cantone, per la decisione delle contestazioni delle casse fra loro o
con i loro membri o con terzi e concernenti diritti invocati dalle parti
in virtù della presente legge, delle disposizioni esecutive federali
o cantonali o delle disposizioni delle casse (cpv. 1). È competente il
tribunale delle assicurazioni del cantone dove l'assicurato o il terzo
ha domicilio nel momento in cui presenta il ricorso oppure quello del
cantone dove la cassa convenuta ha sede (cpv. 2).
Questa Corte ha avuto modo di pronunciarsi circa l'art. 30bis cpv. 2
LAMI una prima volta con riferimento ad uno stagionale. Essa ha ritenuto
che lo stagionale straniero può non mantenere il proposito di risiedere in
modo permanente nel nostro Paese e quindi non eleggere il suo domicilio
in Svizzera; ne consegue allora che egli perde la facoltà prevista
dall'art. 30bis cpv. 2 di scegliere fra i due tribunali competenti e che,
in tal caso, solo competente è il tribunale delle assicurazioni del cantone
ove la cassa convenuta ha sede (RJAM 1967 no 12 pag. 13). Successivamente
il Tribunale federale delle assicurazioni ha confermato questo parere
nel caso di un frontaliere, pur - eccezionalmente e per economia di
giudizio - entrando nel merito del ricorso di diritto amministrativo
proposto contro un giudizio reso da un tribunale incompetente (Ticino),
in luogo di quello competente (Zurigo), in cui aveva sede la cassa (STFA
1968 pag. 5, inedita su questo punto).
Erwägung 3
3.- Nell'evenienza concreta il Tribunale delle assicurazioni del
Cantone Ticino, contrariamente a quanto fatto nella suddetta causa STFA
1968 pag. 5, si è limitato a declinare la sua competenza, il che significa
che sulla stessa si deve decidere in via pregiudiziale.
Dalla ricordata giurisprudenza, la quale del resto corrisponde ad
un'analisi meramente letterale della legge, risulta che l'assicurato il
quale intenda contrastare una decisione della cassa malati possa optare
se domiciliato in Svizzera tra il tribunale del suo cantone di domicilio
oppure quello della sede della cassa, mentre se domiciliato all'estero,
in qualità di stagionale o, a maggior ragione, di frontaliere, si potrà
rivolgere solo al tribunale del cantone in cui la cassa ha sede.
È incontroverso che la ricorrente, come frontaliera, abbia il suo
domicilio in Italia.
Resta quindi solo da accertare se una modifica giurisprudenziale
possa essere adottata che permetta di riconoscere per gli assicurati che
non hanno un domicilio in Svizzera la competenza a statuire di un'altra
autorità giudiziaria di primo grado, accanto a quella competente nel
luogo della sede della cassa. Ci si può peraltro anche chiedere se,
quando una cassa malati abbia una sede centrale e altre filiali e sedi
secondarie locali o cantonali, il ricorso sia proponibile presso il
giudice del cantone dove queste ultime sono situate.
a) La ricorrente auspica il riconoscimento in via giurisprudenziale
della competenza, unitamente a quella del tribunale cantonale in cui
la cassa ha sede, dell'autorità giudiziaria del cantone dell'ultimo
luogo di lavoro dell'assicurato in Svizzera. A sostegno della sua tesi
l'assicurata asserisce dover trovare applicazione per analogia nella LAMI
l'art. 107 cpv. 2 LAINF. Orbene, è vero che la nuova LAINF, a questo
articolo, riconosce la competenza del tribunale cantonale dell'ultimo
domicilio in Svizzera o dell'ultimo datore di lavoro svizzero quando
l'interessato sia domiciliato all'estero, e ciò a modifica del principio
in precedenza sancito dall'art. 120 cpv. 2 LAMI di tono analogo a quello
dell'art. 30bis cpv. 2 LAMI. Ma da questo fatto non può, come vorrebbe
la ricorrente, essere dedotto che la disposizione valida per la nuova
assicurazione infortuni debba valere dal profilo procedurale anche per
l'assicurazione contro le malattie, legge questa rimasta immutata. Non è in
effetti lecito al giudice - quando non ricorrano particolari motivi - di
sostituire con altra una norma chiara non suscettibile di interpretazione
(DTF 112 V 171 consid. 3a, 109 V 62 consid. 4, 107 V 215 consid. 2b,
105 V 47, 101 V 190 consid. 5). Inoltre, la competenza è un presupposto
processuale, regolato dalla legge e di natura imperativa, che il giudice
deve verificare d'ufficio e che non può - di regola - essere modificata per
accordo delle parti (cfr. DTF 110 V 355 consid. 1d, 99 Ia 322 consid. 4a;
SPIRA, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure
cantonale, in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1984, pag. 17;
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berna 1983, pag. 80 segg.).
non spetta quindi a questa Corte di interpretare in forma diversa
dal testo una disposizione di natura imperativa. È palese ora che la
disposizione in esame possa dare luogo a inconvenienti e che sarebbe
più logico consentire all'assicurato domiciliato all'estero di adire il
giudice del cantone in cui ha domicilio o sede il suo datore di lavoro,
in particolare per motivi di lingua. Non può certo essere negato che
un ricorrente non domiciliato in Svizzera sarebbe facilitato nel potersi
rivolgere a un giudice che parli la propria lingua o comunque quella del
luogo dove egli risiedeva o lavorava. Ma una modifica che tenga conto di
queste considerazioni potrebbe avvenire solo in via legislativa.
Una diversa regolamentazione può peraltro essere predisposta
da una convenzione internazionale (cfr. MAURER, Schweizerisches
Sozialversicherungsrecht, Berna 1981, vol. II, pag. 415 nota 973). Ma
nel caso di specie il diritto convenzionale italo-svizzero non prevede
un disposto che si scosti dalla soluzione ritenuta dal diritto
interno svizzero. Aperto il tema, cui accenna l'Ufficio federale
delle assicurazioni sociali, dell'applicabilità anche nel settore
dell'assicurazione contro le malattie dell'art. 20bis della Convenzione
italo-svizzera relativa alla sicurezza sociale, introdotto con l'art. 5
del secondo Accordo aggiuntivo del 2 aprile 1980, per quanto riferito
ai frontalieri.
Va rilevato infine che privo di rilievo è il fatto che in un
determinato caso sia stata data ad un assicurato la possibilità di
interporre ricorso avverso una decisione di una cassa innanzi ad un
tribunale diverso da quello del luogo dove essa ha sede, quando si
osservi che per costante giurisprudenza un assicurato non può prevalersi
dell'errata applicazione della legge fatta da un'autorità in un'altra
fattispecie isolata (DTF 108 Ia 213 consid. 4a, 104 Ib 372 consid. 5,
103 Ia 244 consid. 3a, 99 Ib 383 consid. 5b, 90 I 167 consid. 3; RAMI
1986 no K 666 pag. 94 consid. 3, RJAM 1983 no 523 pag. 60 consid. 3b).
b) Si deve ancora esaminare il tema di sapere se nell'ambito
d'applicazione dell'art. 30bis cpv. 2 LAMI sia ai fini di determinare il
foro competente ritenibile soltanto la sede centrale di una cassa malati
oppure anche altre filiali o sedi secondarie locali o cantonali.
Sul punto la giurisprudenza non si è finora espressa in modo
esplicito. Nella sentenza predetta STFA 1968 pag. 5 il Tribunale
federale delle assicurazioni, ammettendo la competenza dell'autorità
giudiziaria di Zurigo quando la cassa aveva un'agenzia a Locarno, ha
comunque implicitamente ritenuto che competente è solo il tribunale delle
assicurazioni del cantone in cui l'assicurazione ha la sua sede centrale
e che irrilevante da questo profilo è l'esistenza di eventuali agenzie
o rappresentanze in altri cantoni.
L'art. 30bis è stato introdotto nella LAMI con la modifica legislativa
del 13 marzo 1964. Nel suo messaggio 5 giugno 1961 concernente questa
modifica della legge il Consiglio federale nelle osservazioni generali
rilevava, con riferimento al diritto allora vigente il quale abilitava
molteplici istanze a dirimere le vertenze in materia di assicurazione
contro le malattie, che "questa diversità degli enti incaricati di
amministrare la giustizia ha causato, specialmente per gli assicurati,
una certa insicurezza giuridica" e precisava che "a questa dev'essere
portato rimedio unificando la competenza giudiziaria nel corso della
presente revisione" (cfr. FF 1961 893). Esprimendosi circa l'art. 30bis
cpv. 2 LAMI in particolare, l'autorità esecutiva federale, dichiarando che
esso disposto "regola la competenza territoriale del tribunale cantonale
delle assicurazioni", affermava che "per riguardo agli assicurati che si
trovano all'estero (ad es. frontalieri, salariati inviati all'estero)
dev'essere dichiarato competente, oltre al tribunale del cantone dove
l'assicurato è domiciliato nel momento in cui promuove l'azione, anche
il tribunale del cantone dove la cassa ha sede" (op.cit. 930).
Da queste considerazioni emerge che la novella legislativa rispondeva
all'esigenza di semplificare la procedura unificando le istanze competenti
a statuire e definendole in modo inequivocabile. Se accanto all'autorità
in primo luogo designata, ossia il tribunale delle assicurazioni del
cantone di domicilio, è stata predisposta la possibilità di adire
l'autorità giudiziaria del cantone in cui la cassa ha sede, ciò è
dovuto alla necessità di tener conto della particolare situazione degli
assicurati senza domicilio in Svizzera. È escluso che il legislatore,
visto il suo intento di razionalizzare la procedura, volesse istituire
una diversificazione delle vie di ricorso ammettendo la competenza
del tribunale delle assicurazioni dei diversi cantoni in cui una cassa
possieda filiali o sedi regionali. Se, come è stato detto, sarebbe forse
auspicabile l'istituzione di un secondo, eventualmente di un terzo, foro
accanto a quello della sede centrale di una cassa, viceversa l'istituzione
di un sistema che consenta di riconoscere competenti molteplici autorità
ricorsuali per lo stesso rapporto giuridico sarebbe manifestamente
in contrasto con lo spirito della modifica legislativa del 1964. In
questo senso si è pronunciato DOBER (Verfahrensrecht in der sozialen
Krankenversicherung des Bundes, tesi Berna 1986, pag. 85), il quale afferma
che se l'assicurato, per esempio quale stagionale o frontaliere, non ha un
domicilio in Svizzera, competente è solo il tribunale delle assicurazioni
del cantone in cui la cassa ha la propria sede, precisando che per sede
non possono essere intese le singole amministrazioni locali della cassa,
ma solo il luogo in cui si trova l'amministrazione centrale. Giova infine
rilevare, prescindendo dalle diversità delle strutture dell'INSAI, che,
vigente l'art. 120 LAMI in materia di assicurazione contro gli infortuni,
il foro competente per l'Istituto era quello della sede centrale di
Lucerna e non già la sede di agenzie locali.
Aderire alla tesi secondo cui competenti a statuire sarebbero
i tribunali cantonali di tutti i cantoni in cui la cassa ha una sede
regionale potrebbe peraltro ingiustificatamente favorire gli assicurati
affiliati a casse malati con rappresentanze in più cantoni nei confronti
di altri, assicurati presso casse che non hanno una struttura organica
decentralizzata o che hanno un ambito d'attività limitato ad un solo
cantone.
non vi è quindi motivo di non attenersi alla prassi ritenuta in STFA
1968 pag. 5 nella misura in cui non riconosceva la competenza a statuire
del giudice del cantone in cui la cassa aveva un'agenzia regionale.
Erwägung 4
4.- Dato quanto precede dev'essere ammesso che il querelato giudizio
rispetta il diritto nella misura in cui denega la competenza del giudice
ticinese e che esso lo ossequia pure per il fatto che in applicazione
di un principio generale del diritto amministrativo trasmette gli atti
per pronunzia al giudice competente (DTF 102 V 74 consid. 1, 101 Ib 99,
100 III 10; RJAM 1978 no 316 pag. 52).
Entscheid:
Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni pronuncia:
Il ricorso di diritto amministrativo è respinto.