BGE 114 V 13
114 V 13
5. Arrêt du 16 mars 1988 dans la cause Office fédéral des assurances
sociales contre M. et Commission fédérale de recours en matière d'AVS/AI
pour les personnes résidant à l'étranger Regeste
Art. 4 Abs. 1 BV, Art. 6 Abs. 1 und 9 Abs. 2 IVG: Versicherungsklausel;
Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen im Ausland. Die versicherungsmässigen
Voraussetzungen müssen bei Eintritt der Invalidität erfüllt sein. Dagegen
ist nicht erforderlich, dass sie während der Gewährung der Leistungen
weiterbestehen. Im Falle eines minderjährigen Auslandschweizers, dessen
Vater oder Mutter die Versicherteneigenschaft verloren hat, hat die
Invalidenversicherung Eingliederungsmassnahmen im Ausland zu erneuern,
sofern es sich um gleichartige Massnahmen wie ursprünglich verfügt handelt
und sofern sie den gleichen Versicherungsfall betreffen. In diesem Punkt
verstossen die Verwaltungsweisungen zur freiwilligen Versicherung für
Auslandschweizer gegen Gesetz und Verfassung.
Sachverhalt
A.- Lorenz M., né en 1975, ressortissant suisse, atteint d'une
paralysie cérébrale congénitale, a bénéficié dès son plus jeune âge de
prestations de l'assurance-invalidité. A la suite du départ de Suisse
de la famille M., en 1979, la Caisse suisse de compensation a continué
à allouer à l'assuré, jusqu'au 31 décembre 1985, les mesures médicales
fondées sur l'art. 13 LAI, tant en Suisse qu'à l'étranger, ainsi que
les moyens auxiliaires, à acheter si possible en Suisse.
Par lettre du 5 décembre 1985, Niklaus M., père de l'assuré, a
sollicité la prolongation de ces mesures de réadaptation. Se fondant
sur un prononcé présidentiel de la Commission de l'assurance-invalidité
pour les assurés à l'étranger, du 19 septembre 1986, la Caisse suisse de
compensation, par décision du 1er octobre 1986, a prolongé jusqu'au 31
décembre 1991 le droit de Lorenz M. aux mesures médicales appliquées en
Suisse et aux moyens auxiliaires qui y seront achetés, et refusé d'allouer
des mesures de réadaptation à l'étranger, la condition d'assurance
n'étant plus remplie, faute d'assujettissement du père ou de la mère à
l'assurance-vieillesse et invalidité suisse depuis 1980.
B.- Lorenz M., représenté par son père, a recouru contre cette
décision devant la Commission fédérale de recours en matière d'AVS/AI
pour les personnes résidant à l'étranger, en concluant implicitement
à l'annulation de celle-ci et à la prise en charge des mesures de
réadaptation à l'étranger.
Par jugement du 19 mai 1987, la commission précitée a admis le
recours et renvoyé la cause à la Caisse suisse de compensation pour
instruction complémentaire. En bref, elle a considéré que, certes, selon
les instructions de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS),
l'octroi de mesures de réadaptation à l'étranger était subordonné à
l'assujettissement du père ou de la mère du mineur à l'AVS/AI pendant
toute la durée des prestations servies; que, toutefois, ceci revenait à
exiger le maintien de la qualité d'assuré postérieurement au moment de
la survenance de l'invalidité, ce qui n'était pas prévu par l'art. 9
al. 2 seconde phrase LAI; que, compte tenu du texte clair de la loi,
cette condition supplémentaire était dépourvue de base légale et donc
inapplicable; enfin, qu'une instruction complémentaire était nécessaire
sur le point de savoir si les circonstances personnelles et les chances
de succès justifiaient l'allocation des mesures sollicitées.
C.- L'OFAS interjette recours de droit administratif contre ce jugement
dont il demande l'annulation, motif pris que la loi est entachée d'une
pure lacune, dans la mesure où elle ne règle pas le point de savoir si le
père ou la mère du mineur ressortissant suisse résidant à l'étranger doit
être assuré pendant toute la durée du droit aux mesures de réadaptation, et
que le ch. m. 125a du supplément 2 à ses directives concernant l'assurance
facultative des ressortissants suisses résidant à l'étranger comble cette
lacune dans le sens voulu par le législateur.
Le père de l'assuré n'a pas répondu en temps utile. De son côté,
la Caisse suisse de compensation propose l'admission du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) Aux termes de l'art. 9 al. 2 LAI, les ressortissants suisses,
mineurs, qui ont leur domicile civil à l'étranger ont droit aux mesures
de réadaptation comme les assurés, à la condition qu'ils résident en
Suisse. Les mineurs dont le père ou la mère est assuré au moment de
la survenance de l'invalidité peuvent prétendre de telles mesures
exceptionnellement aussi à l'étranger, lorsque les circonstances
personnelles et les chances de succès le justifient.
b) Selon le ch. m. 125a du supplément 2 aux directives de l'OFAS
concernant l'assurance facultative des ressortissants suisses résidant à
l'étranger, valable dès le 1er janvier 1986, les mesures de réadaptation
ne peuvent être renouvelées que si le requérant est encore assuré au
moment de leur renouvellement.
c) Les directives de l'OFAS sont des instructions données par
l'autorité de surveillance aux organes d'application de l'assurance sur
la façon dont ils doivent exercer leurs compétences. Destinées à assurer
une application uniforme des prescriptions légales par l'administration,
de telles instructions n'ont d'effet qu'à l'égard de cette dernière. Elles
ne créent pas de nouvelles règles de droit et ne peuvent contraindre
les administrés à adopter un certain comportement, actif ou passif. Non
publiées au recueil officiel des lois fédérales, ces directives donnent
le point de vue d'un organe de l'Etat sur l'application des règles de
droit et non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Sans
se prononcer sur leur validité car, ne constituant pas des décisions,
elles ne peuvent être attaquées en tant que telles, le juge en contrôle
librement la constitutionnalité et la légalité, à l'occasion de l'examen
d'un cas concret. Il ne s'en écarte toutefois que dans la mesure où
elles établissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions
légales applicables (ATF 113 V 21, 110 V 267 et s., 107 V 155 consid. 2b,
et les références).
Erwägung 2
2.- a) (Interprétation de la loi; voir ATF 113 V 152 consid. 3a.)
b) Ainsi que la Cour de céans l'a exposé dans l'ATF 111 V 115
consid. 4c, l'art. 9 al. 2 LAI régit un état de fait bien particulier,
à savoir le cas des mineurs, ressortissants suisses et domiciliés à
l'étranger. A cet égard, l'art. 9 al. 2 seconde phrase LAI est clair:
il concerne les mineurs dont le père ou la mère est assuré au moment
de la survenance de l'invalidité. Il s'agit là, comme le relève à juste
titre l'OFAS, d'une condition de la naissance du droit du mineur à des
mesures de réadaptation à l'étranger.
Cependant, on ne saurait suivre l'OFAS dans son raisonnement, selon
lequel la volonté du législateur, telle qu'elle résulte des travaux
préparatoires, est que les ressortissants suisses résidant à l'étranger
ne peuvent bénéficier de mesures de réadaptation que s'ils sont assurés
dans le cadre de l'assurance facultative. En effet, l'art. 9 al. 2
deuxième phrase LAI a été introduit par la novelle du 5 octobre 1967,
en vigueur depuis le 1er janvier 1968. Dans son message à l'Assemblée
fédérale du 27 février 1967, relatif à un projet de loi modifiant la loi
sur l'assurance-invalidité, le Conseil fédéral a motivé l'introduction
de cette norme par le fait que la Commission fédérale d'experts pour la
révision de l'assurance-invalidité, sur la base de différentes requêtes
visant à assouplir l'art. 9 al. 3 (actuellement al. 2 première phrase) LAI
en faveur des enfants de Suisses à l'étranger, assurés à titre obligatoire
ou facultatif, était arrivée à la conclusion que les enfants invalides
d'assurés suisses vivant à l'étranger devraient exceptionnellement
pouvoir bénéficier de mesures de réadaptation à l'étranger, lorsque les
circonstances personnelles et les chances de succès le justifient (FF 1967
I 695). Or, bien que le Conseil fédéral et la commission d'experts, dans
son rapport du 1er juillet 1966, parlent d'"assurés", ceci ne signifie pas
que la qualité d'assuré doit subsister durant l'allocation des prestations,
s'agissant de Suisses à l'étranger. Sur ce point, l'introduction de
l'art. 9 al. 2 seconde phrase LAI doit être rapprochée de la modification
de l'art. 6 al. 1 LAI par la novelle du 5 octobre 1967. Avant d'être
modifiée, en effet, cette dernière norme disposait qu'il fallait être
assuré pour avoir droit aux prestations, de sorte que, comme l'indique le
Conseil fédéral dans le message précité (FF 1967 I 692), cela supposait
non seulement que le requérant fût assuré au moment de la survenance
de l'invalidité, mais encore qu'il le demeurât pendant toute la durée
d'octroi des prestations (condition d'assurance). En revanche, l'art. 6
al. 1 première phrase LAI, en vigueur depuis le 1er janvier 1968, prescrit
que les ressortissants suisses, les étrangers et les apatrides ont droit
aux prestations conformément aux dispositions ci-après, s'ils sont assurés
lors de la survenance de l'invalidité. A cet égard, le Conseil fédéral,
dans le message précité, a motivé cette modification par le fait que, selon
la commission d'experts, la condition d'assurance devait être assouplie,
de manière à permettre la continuation du versement de la rente acquise
même si l'ayant droit perdait sa qualité d'assuré, la circonstance que
le Suisse à l'étranger était quelque peu favorisé par rapport aux Suisses
restés au pays, vu qu'il n'avait pas à payer de cotisations AVS/AI durant
l'octroi de la prestation, n'étant pas un argument majeur (FF 1967 I 693).
Aussi, l'obligation d'être assuré lors de la survenance de l'invalidité
doit-elle être interprétée de manière restrictive, en ce sens qu'elle
n'implique pas le maintien de la qualité d'assuré durant l'allocation des
prestations. De plus, l'art. 9 al. 2 seconde phrase LAI, dans son sens
littéral, ne conduit pas à des solutions manifestement insoutenables,
contraires à la volonté du législateur. En effet, il en va du droit à
des mesures de réadaptation à l'étranger du mineur ressortissant suisse,
domicilié à l'étranger, dont le père ou la mère, assuré au moment de
la survenance de l'invalidité, a perdu cette qualité, comme du droit à
une rente d'invalidité du Suisse à l'étranger qui n'est plus assuré. Le
contraire serait du reste incompatible avec le principe constitutionnel
de l'égalité des assurés devant la loi.
Il s'ensuit que l'art. 9 al. 2 deuxième phrase LAI n'est pas entaché
d'une pure lacune (cf. sur cette notion ATF 113 V 12 consid. 3c et les
références). Par ailleurs, le ch. m. 125a du supplément 2 aux directives
de l'OFAS concernant l'assurance facultative des ressortissants suisses
résidant à l'étranger est contraire à la loi et à la Constitution. En
effet, les conditions d'assurance devant être remplies au moment de la
survenance de l'invalidité, le renouvellement des mesures de réadaptation
incombe à l'assurance-invalidité, dans la mesure où elles sont du
même genre que celles octroyées à l'origine et concernent le même cas
d'assurance (ATF 108 V 63 consid. 2b in fine).
Erwägung 3
3.- Il est constant que les parents de l'intimé étaient assurés
lors de la survenance de son invalidité (v. sur cette notion ATF 111 V
113 consid. 3d et 121 consid. 1d, et les références), dès lors qu'ils
avaient leur domicile en Suisse (art. 1er al. 1 let. a LAVS en relation
avec l'art. 1er LAI).
Toutefois, en l'état du dossier, la Cour de céans ne saurait vérifier
si l'intimé a droit à des mesures de réadaptation à l'étranger. En effet,
on doit admettre, avec le premier juge, que l'administration devra procéder
à une instruction complémentaire sur le point de savoir si la condition -
cumulative - relative aux circonstances personnelles et aux chances de
succès est remplie.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est rejeté.