BGE 114 IB 344
114 Ib 344
51. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 14.
Dezember 1988 i.S. A. und Mitbeteiligte gegen Parkhaus Herrenacker
AG, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Schaffhausen
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Baubewilligung für ein unterirdisches Parkhaus; Art. 24 RPG,
Art. 9 USG.
Bundesrechtliche Rechtsmittel gegen Baubewilligungen (E. 1).
Art. 24 RPG ist nur auf Bauten anwendbar, die ausserhalb der Bauzonen
errichtet werden sollen. Gehören im Zonenplan weiss gelassene Flächen
innerhalb einer Bauzone zu dieser? Frage hier aufgrund der rechtlichen
und tatsächlichen Situation bejaht (E. 3).
Ob eine Baute oder Anlage, die die Umwelt beeinflussen könnte, wie
geplant errichtet werden dürfe, bestimmt sich in der Regel nach bundes- und
kantonalrechtlichen Vorschriften, die in enger Beziehung zueinander stehen.
Deren Beachtung ist im Rechtsmittelverfahren gesamthaft zu prüfen, und
zwar auch von kantonalen Verwaltungsgerichten, die nur zuständig sind,
wenn kein anderes Bundesrechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde
offensteht (E. 4).
Für ein Parkhaus mit 496 Abstellplätzen ist eine
Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG vorzunehmen, auch
wenn die bestehenden 200 Parkplätze aufgehoben werden sollen (E. 5).
Sachverhalt
A.- Die Parkhaus Herrenacker AG will auf dem Herrenacker, einem
Platz in der Altstadt von Schaffhausen, ein unterirdisches Parkhaus
erstellen. Nach einem positiven Vorentscheid des Regierungsrates
des Kantons Schaffhausen zu ersten Projektunterlagen räumte die
Einwohnergemeinde Schaffhausen als Eigentümerin des Herrenacker und
der angrenzenden Strassen und Plätze der Parkhaus Herrenacker AG am
8. August 1985 das dingliche Recht ein, auf diesen Grundstücken bzw. auf
einer Gesamtfläche von ca. 5215 m2 ein unterirdisches Parkhaus mit
etwa 500 Autoabstellplätzen zu erstellen und zu betreiben. Die Parkhaus
Herrenacker AG reichte hierauf ein Baugesuch ein, das ein viergeschossiges
Parkhaus mit einem Einfahrtsstollen ab Klosterstrasse, einer Ausfahrt
in die Grabenstrasse sowie einer Notausfahrt in die Frauengasse vorsah;
insgesamt sollten 505 Parkplätze erstellt und zudem ein Zivilschutzraum
für 2000 Personen sowie ein Sanitätsposten eingerichtet werden. Das
Baugesuch wurde vom Regierungsrat, der nach kantonalem Recht über
Bauvorhaben von kantonaler Bedeutung zu entscheiden hat, am 12. November
1985 unter verschiedenen Auflagen bewilligt. Auf die Bauausschreibung
hin reichten zahlreiche Private sowie zwei Vereinigungen entsprechend
der Rechtsmittelbelehrung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim kantonalen
Obergericht ein. Nach einem Schriftenwechsel zwischen den Behörden wurden
die Eingaben im Januar 1986 vom Regierungsrat vorerst als Einsprachen
entgegengenommen.
Am 22. März 1986 reichte die Parkhaus Herrenacker AG ein
"konkretisiertes Baugesuch" ein, das nur kleinere Projektänderungen, so
die Reduktion der Abstellplätze auf 496, vorsah. Nach erneuter Publikation
dieses Gesuches erhoben A. und weitere Private sowie der Verkehrsclub der
Schweiz, die Stiftung World Wildlife Fund (WWF), Sektion Schaffhausen, und
der Einwohnerverein Altstadt Schaffhausen gegen das Bauvorhaben Einsprache.
Mit Beschluss vom 3. Februar 1987 bestätigte der Schaffhauser
Regierungsrat die "in Wiedererwägung gezogene" Baubewilligung vom
12. November 1985 unter verschiedenen zusätzlichen Bedingungen und
Auflagen und wies die gegen das Projekt erhobenen Einsprachen bzw. die als
Einsprachen behandelten Verwaltungsgerichtsbeschwerden im wesentlichen ab.
Gegen den Beschluss des Regierungsrates erhoben A. und 70
Mitunterzeichner sowie der Verkehrsclub der Schweiz und der WWF
Schweiz sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht als
auch Beschwerde beim kantonalen Obergericht als Verwaltungsgericht. In
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 9. März 1987 wird beantragt,
das Bundesgericht habe - falls es sich für zuständig erachte - die der
Parkhaus Herrenacker AG erteilte Baubewilligung aufzuheben und die Akten
zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung sowie allenfalls zur
Überarbeitung des Projekts an die Vorinstanz bzw. an die Bauherrschaft
zurückzuweisen.
Mit Schreiben vom 29. Juli 1987 teilte der Präsident der I.
öffentlichrechtlichen Abteilung dem Präsident des Schaffhauser
Obergerichtes mit, dass das bundesgerichtliche Urteil bis zum Entscheid
über die kantonalrechtliche Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgesetzt werde.
Das Obergericht des Kantons Schaffhausen wies die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 12. November 1987 in den Hauptpunkten ab,
soweit es auf sie eintrat. Es bestätigte den angefochtenen Entscheid
des Regierungsrates insoweit, als dieser von der Zonenkonformität
des Bauvorhabens ausgegangen war, und erklärte Art. 24 RPG als nicht
anwendbar. Dagegen trat das Gericht auf die Rügen der Verletzung des
eidgenössischen Umweltschutzrechtes mangels Zuständigkeit nicht ein. Soweit
die Beschwerdeführer kantonales Umweltschutz- und Erschliessungsrecht als
verletzt bezeichnet hatten, wurden die Einwendungen abgewiesen. Ebenfalls
zurückgewiesen wurde der Vorwurf, die Anliegen des Heimatschutzes seien
unberücksichtigt geblieben, wobei sich das Obergericht ausschliesslich
auf das kantonale Recht abstützte und betonte, dass der Vorinstanz bei
der Beurteilung der Schutzwürdigkeit einzelner Objekte ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zustehe.
A. und die mitbeteiligten Privaten, der Verkehrsclub der Schweiz, der
WWF Schweiz und die WWF-Sektion Schaffhausen haben am 17. Dezember 1987
auch gegen den Entscheid des Obergerichtes Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erhoben und dessen Aufhebung verlangt.
Das Bundesgericht hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerden, soweit auf
sie einzutreten war, im Sinne der Erwägungen gutgeheissen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführer haben sowohl gegen den Beschluss des
Regierungsrates als auch gegen das Urteil des Obergerichtes allein
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beanstanden in erster Linie,
dass Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni
1979 (RPG; SR 700) zu Unrecht nicht angewendet worden sei, Art. 9
und weitere Bestimmungen über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
(USG; SR 814.01) missachtet und Art. 2-12 des Bundesgesetzes über
den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) verletzt
worden seien. Zusätzlich beklagen sie sich über die willkürliche
Anwendung bzw. Nichtanwendung kantonaler Vorschriften, insbesondere
des kantonalen Bau-, Umweltschutz- und Heimatschutzrechtes. In dieser
Hinsicht wird geltend gemacht, dass aufgrund des Sachzusammenhanges
auch die verfassungswidrige Anwendung des kantonalen Verwaltungsrechts
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gerügt werden könne. Dies ist jedoch,
derart allgemein ausgedrückt, nicht richtig.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann grundsätzlich gegen Verfügungen
der in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen gerichtet werden, die sich
auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen
(Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; BGE 112 Ib 165 E. 1, 237
E. 2a). Dies gilt auch für sog. gemischte Verfügungen, die sowohl auf
kantonalem bzw. kommunalem als auch auf Bundesrecht beruhen, soweit
es um die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht geht
(BGE 113 Ib 397 E. 1b). Ausnahmen sind einerseits in den Art. 99-101
OG vorgesehen, welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in bestimmten
Fällen ausdrücklich als unzulässig bezeichnen und die Rechtsuchenden damit
allenfalls an den Bundesrat verweisen (Art. 73 Abs. 1 lit. c und Art. 74
lit. a VwVG). Eine weitere Sonderregelung ist in Art. 34 RPG getroffen
worden. Zwar erklärt Art. 34 Abs. 1 RPG übereinstimmend mit Art. 97 OG
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig gegen Entscheide über
Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5 RPG) und
über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG, und hat das Bundesgericht
hieraus geschlossen, dass auch der Verstoss gegen kantonales Recht aus
dem Anwendungsbereich dieser Bestimmungen - ob es sich um unselbständige
Ausführungsvorschriften oder um selbständiges Ergänzungsrecht handle -
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen sei (BGE 113 Ib 369
ff., 112 Ib 96). Jedoch sind alle übrigen raumplanerischen Entscheide der
letzten kantonalen Instanzen gemäss Art. 34 Abs. 3 RPG endgültig und bleibt
einzig die staatsrechtliche Beschwerde vorbehalten. Insofern braucht nicht
geprüft zu werden, ob sich der angefochtene Entscheid auf Bundes- oder
kantonales Recht oder auf beide stütze. Art. 34 Abs. 3 RPG erfährt indessen
seinerseits eine Einschränkung, falls im Rahmen des raumplanerischen
Entscheides eidgenössisches Umweltschutzrecht anzuwenden ist, für das der
Gesetzgeber in Art. 34 USG, der jünger ist als das Raumplanungsgesetz,
ausdrücklich die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen als massgeblich
erklärt hat. Wird eine Verletzung der bundesrechtlichen Umweltvorschriften
geltend gemacht, ist daher diese Rüge, wie das Bundesgericht in BGE 113
Ib 397 f. E. 1b-d festgestellt hat, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
vorzutragen, selbst wenn der angefochtene raumplanerische Entscheid
aufgrund von Art. 34 Abs. 3 RPG nur im staatsrechtlichen Verfahren
zu überprüfen wäre (vgl. BGE 114 Ib 216 f. E. 1a-d). In diesem Fall
kann jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht auch noch kraft
Sachzusammenhangs Funktionen übernehmen, welche die vorweg gegebene
staatsrechtliche Beschwerde erfüllt; andernfalls würde die Regelung von
Art. 34 Abs. 3 RPG ausgehöhlt.
Baubewilligungen im Sinne von Art. 22 und 23 RPG sind demnach,
soweit nicht eine Umgehung von Art. 24 RPG behauptet wird, nur mit
staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar. Will aber der Beschwerdeführer
auch die Missachtung eidgenössischen Umweltschutzrechtes rügen, ist
zusätzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben. Wird nur die eine oder
andere Beschwerde geführt, obschon beide hätten ergriffen werden müssen,
untersucht das Bundesgericht, ob die Eingabe der Beschwerdeführer auch
die Voraussetzungen erfülle, die das Gesetz an das nicht ausdrücklich
erhobene Rechtsmittel stellt (BGE 114 Ib 133 E. 2). Im vorliegenden Fall
erübrigt sich indessen - wie sich im folgenden zeigt - eine solche Prüfung.
Erwägung 3
3.- a) Das Schaffhauser Obergericht hat gleich wie der Regierungsrat
angenommen, dass das Parkhaus Herrenacker keiner Ausnahmebewilligung im
Sinne von Art. 24 RPG bedürfe. Zwar sei der Herrenacker wie die anderen
öffentlichen Strassen und Plätze im Zonenplan der Stadt Schaffhausen vom
1. Juni 1982 weiss gelassen worden, doch liege er in der Altstadtzone,
die nach den Zonenvorschriften ausdrücklich auch die Plätze umfasse,
und sei davon auszugehen, dass bei der Festsetzung des Zonenplans eine
flächendeckende und lückenlose Nutzungsordnung angestrebt worden sei. Die
Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, für die weiss gelassenen
Flächen im Zonenplan bestünden weder Bau- noch Zonenvorschriften. Ober-
und unterirdische Bauten dürften aber nur in einer rechtskräftig
ausgeschiedenen Zone erstellt werden, für welche die zulässige Nutzung
festgelegt worden sei. Auch das Bundesamt für Raumplanung vertritt die
Meinung, dass hier ein Verfahren gemäss Art. 24 RPG durchgeführt werden
müsse, weil keine Nutzungszone ausgeschieden sei oder das Bauvorhaben
dem Zweck der Nutzungszone nicht entspreche. Dieser Auffassung ist nicht
zu folgen.
b) Ist umstritten, ob eine innerhalb der Bauzone zu erstellende
Anlage als zonenkonform betrachtet oder allenfalls aufgrund einer
Ausnahmebewilligung zugelassen werden könne, so beurteilt sich dies nach
Art. 22 und 23 RPG bzw. nach kantonalem Recht. Dagegen ist Art. 24 RPG
nur auf Bauten und Anlagen anwendbar, die ausserhalb der Bauzonen errichtet
werden sollen und dem Zweck der jeweiligen Zone nicht entsprechen. Art. 24
RPG betrifft somit lediglich Ausnahmen in Landwirtschafts-, Schutz-
und weiteren Nutzungszonen nach kantonalem Recht oder Gebieten, deren
Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine Nutzung erst später
zugelassen wird (vgl. Art. 16-18 RPG).
Es stellt sich daher die Frage, ob der mitten in der Altstadt liegende
Herrenacker zur Bauzone gehöre oder eine nicht überbaubare Insel bilde. Zur
Beantwortung dieser Frage ist nicht nur auf das Bundesrecht, sondern auch
auf die kantonalen Vorschriften, die kommunalen Nutzungsbestimmungen und
den Willen der für die Ortsplanung zuständigen Instanzen abzustellen,
soweit dieser sich aus dem Zonenplan selbst oder aus den Vorarbeiten
ergibt. Nun ist hier festzustellen, dass der Herrenacker als Fussgänger-
Areal und Parkplatz, aber auch der notwendigen Erschliessung der ihn
umgebenden Häuser dient. Erschliessungsanlagen für Wohnbauten in der
Bauzone gehören nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich zur
Bauzone, es sei denn, eine Zufahrt führe über Land in einer angrenzenden,
nicht zum Siedlungsgebiet zählenden Zone (nicht publ. Entscheid
i.S. V. E. vom 14. Juli 1987 E. 3b). Zwar trifft zu, dass der Herrenacker
im Zonenplan der Stadt Schaffhausen weiss gelassen wurde, doch ist hierin
keine Zuweisung zu einer Freihaltezone - die übrigens grün bezeichnet
wird - oder zu einer sonstigen nicht der Überbauung gewidmeten Zone zu
erblicken, sind doch alle Verkehrsflächen sämtlicher Zonen weiss gelassen
worden. Neben den Verkehrsflächen sind allerdings auch zwei Areale westlich
des Bahnhofes (Bushof und BVS-Areal) weiss geblieben, doch handelt es sich
um Grundstücke, deren endgültige Verwendung, wie aus den Planungsarbeiten
klar hervorgeht, noch nicht festgelegt werden konnte. Dass es dabei
um Spezialfälle geht, ergibt sich auch aus dem allgemeinen Richtplan
des Kantons Schaffhausen, in welchem die beiden Areale ebenfalls weiss
geblieben sind, während die Strassen und Plätze der Stadt Schaffhausen die
gleiche Farbe wie die Wohn- und Gewerbezone aufweisen. Ist deshalb davon
auszugehen, dass für den Herrenacker keine nutzungsmässige Sonderregelung
getroffen worden ist, die ihn von der Bauzone ausgeschlossen hätte, so
ist er gleich wie die anderen Erschliessungsflächen der Zone zuzurechnen,
in der er liegt. Wohl ist einzuräumen, dass die Bauvorschriften für die
Altstadtzone nicht auf Bauten wie die hier umstrittene zugeschnitten sind
und auch das kantonale Baugesetz keine Spezialbestimmungen für grössere
unterirdische Anlagen enthält. Dieser Mangel ist jedoch durch Änderung
des kantonalen und kommunalen Rechts zu beheben und nicht durch Anwendung
von Art. 24 RPG, dessen Zweck darin besteht, das vom Siedlungsgebiet
abzugrenzende Kulturland von zonenwidrigen Bauten möglichst freizuhalten
und für Ausnahmen eine einheitliche Regelung zu schaffen (vgl. EJPD/BRP,
Erläuterungen zum RPG, N. 1 zu Art. 24). Die Rüge der Beschwerdeführer,
Art. 24 RPG sei missachtet worden, erweist sich damit als unbegründet.
Erwägung 4
4.- Das Obergericht ist auf die Rüge der Beschwerdeführer, der
Regierungsrat habe gegen Art. 9 und verschiedene andere Bestimmungen des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz verstossen, nicht eingetreten. Es
wies darauf hin, dass nach Art. 34 des kantonalen Gesetzes über den
Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 die kantonale
Verwaltungsgerichtsbeschwerde - von einzelnen Ausnahmen abgesehen
- nur gegeben sei, sofern kein anderes Bundesrechtsmittel als die
staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht offenstehe. Nach
kantonaler Praxis unterlägen allerdings auch Entscheide über Fragen,
die teils in Anwendung kantonalen, teils gestützt auf Bundesrecht
zu beantworten seien, kraft Sachzusammenhangs der Beschwerde ans
Obergericht. Seien jedoch die aufgeworfenen Rechtsfragen zum überwiegenden
Teil dem Bundesrecht zuzuordnen oder könnten die bundesrechtlichen
Fragen von den kantonalrechtlichen leicht getrennt werden, so halte sich
das Obergericht zu deren Prüfung nicht berechtigt. Dem im vorliegenden
Fall erhobenen Vorwurf, der Regierungsrat habe das Umweltschutzgesetz in
verschiedener Hinsicht verletzt, komme nicht nur untergeordnete Bedeutung
zu. Er spiele eine zentrale Rolle und könne auch ohne weiteres von den
Rügen des Verstosses gegen kantonales Recht, insbesondere gegen das
Bau- und Strassenrecht, getrennt und allein behandelt werden. Unter
diesen Umständen habe das Obergericht über die Frage der Verletzung
eidgenössischen Umweltschutzrechts nicht zu befinden; deren Beurteilung
stehe allein dem Bundesgericht zu. - Die Beschwerdeführer befürchten, dass
eine solche Gabelung des Rechtsweges zu prozessualen Unzulänglichkeiten
und materiellrechtlichen Widersprüchlichkeiten führen könnte. Zu Recht.
Der eidgenössische Gesetzgeber hat bei Erlass des Umweltschutzgesetzes
von der Einführung einer besonderen Umweltschutzbewilligung
abgesehen. Sowohl für Bauvorhaben, die der Umweltverträglichkeitsprüfung
gemäss Art. 9 USG unterliegen, als auch für jene, für die keine
Prüfungspflicht in diesem Sinne besteht, welche aber gleichwohl den
Umweltschutzvorschriften entsprechen müssen, ist die Kontrolle der
Vereinbarkeit des Projektes mit den Geboten des Umweltschutzes im
bereits bisher durchzuführenden Bewilligungsverfahren vorzunehmen,
also für private Bauvorhaben in der Regel im Baubewilligungsverfahren
nach Art. 22 oder 24 RPG (vgl. BGE 113 Ib 234 E. 3c). Wer über die
Umweltverträglichkeit eines Projektes zu entscheiden hat und wie diese
Prüfung ins Baubewilligungsverfahren einzubetten sei, hängt damit vom
formellen kantonalen und kommunalen Baurecht ab, das allerdings den
Anforderungen des Bundesrechts entsprechen muss (s. etwa BGE 114 Ib
127 ff.) Mit der Kontrolle der Umweltverträglichkeit eines Projektes ist
indessen nichts grundsätzlich Neues geschaffen worden, waren doch bereits
bis anhin im Baubewilligungsverfahren die kantonalrechtlichen Bestimmungen
zum Schutze der Umwelt zu beachten. Diese kantonalen Vorschriften, die
teils in Spezialgesetzen, grösstenteils aber im Bau- und Planungsrecht zu
finden sind, sind durch das Umweltschutzrecht des Bundes nicht vollständig
aufgehoben, sondern nur insoweit ersetzt worden, als sie sich mit dem
Bundesrecht decken oder weniger weit gehen als dieses; sie behalten ihre
Bedeutung dort, wo sie die bundesrechtlichen Bestimmungen ergänzen oder
- soweit erlaubt (Art. 65 Abs. 2 USG) - verschärfen (BGE 113 Ib 399 mit
Hinweisen, 114 Ib 220). Ob eine Anlage, die die Umwelt beeinflussen könnte,
in einer bestimmten Bauzone oder an einem bestimmten Standort errichtet
werden dürfe und wie sie auszugestalten sei, wird daher in der Regel nur
unter Beizug von bundes- und kantonalrechtlichen Normen entschieden werden
können, die zusammen den Rahmen des Zulässigen abstecken. Die Frage,
ob eine Baute der vorgesehenen Art überhaupt an diesem Ort erstellt
werden dürfe, ist - abgesehen von Art. 24 RPG - nach der kantonalen und
kommunalen Bau- und Nutzungsordnung zu beantworten, während die Prüfung,
ob die voraussichtliche Belastung der Umwelt im konkreten Falle tragbar
sei oder durch Massnahmen an der Quelle begrenzt werden könne und müsse,
heute grundsätzlich nach eidgenössischem Umweltschutzrecht zu prüfen
ist. Aber auch im Rahmen dieser Prüfung kann kantonales Recht wiederum
eine Rolle spielen, können doch bauliche, betriebliche, Verkehrs- oder
andere Massnahmen zur Emissionsbegrenzung (Art. 12 USG) nur angeordnet
werden, soweit sie sich mit dem kantonalen Recht, insbesondere der Bau-,
Strassen-, Verkehrs-, Arbeits- und Gesundheitsgesetzgebung vereinbaren
lassen. Das gleiche gilt für Sanierungsverfügungen (Art. 16 ff. USG). Ist
aber die Baubewilligungs-Behörde verpflichtet, bei der Prüfung der
Umweltschutzbelange alle massgebenden formellen und materiellen,
sich ergänzenden und allenfalls überschneidenden Vorschriften des
eidgenössischen und des kantonalen Rechtes beizuziehen und in ihrem
Zusammenhang anzuwenden, so kann die Rechtsmittelinstanz ihren Entscheid
darüber, ob die erteilte Baubewilligung rechtmässig sei, nicht nur aus
der Sicht der kantonalen Bestimmungen oder allein mit Blick auf die
eidgenössische Gesetzgebung, sondern einzig aus einer Gesamtschau heraus
fällen. Diese Gesamtbetrachtung, die für Baubewilligungsverfahren gemäss
Art. 24 RPG durch das Gesetz selbst vorgeschrieben wird, ist für Anlagen,
die die Umwelt belasten können, auch in Verfahren nach Art. 22 und 23
RPG geboten.
Der vorliegende Fall rechtfertigt entgegen der Meinung des
Obergerichtes keine Ausnahmen. Auch hier greifen die im Rahmen des
Bewilligungsverfahrens anwendbaren bundes- und kantonalrechtlichen
Vorschriften ineinander und sind die Fragen der Anwendung des
eidgenössischen Umweltschutzrechtes mit den nach kantonalem Recht zu
lösenden Problemen derart verflochten, dass eine Untersuchung blosser
Teilaspekte nicht genügt und ein ausreichender Rechtsschutz nur durch
eine umfassende Prüfung gewährt werden kann. Das gilt umso mehr, als im
vorliegenden Fall nicht nur abzuklären ist, welchen Lärm, welche Abgase und
Erschütterungen der Bau und Betrieb des Parkhauses für die Anwohner mit
sich bringen wird, sondern auch beurteilt werden muss, wie sich dieses
auf die Schaffhauser Altstadt als solche, welche kantonalrechtlichen
und als Objekt von nationaler Bedeutung auch bundesrechtlichen Schutz
geniesst, auswirken wird (vgl. E. 5b in fine). Den Anliegen des
Ortsbildschutzes, der Denkmalpflege und der archäologischen Forschung
wird im Rechtsmittelverfahren allein das richtige Gewicht beigelegt
werden können, wenn sie in eine Abwägung aller auf dem Spiele stehenden
öffentlichen und privaten Interessen einbezogen werden.
Das Obergericht hat demnach durch seinen Entscheid, sich mit den Rügen
der Verletzung des eidgenössischen Umweltschutzrechtes nicht zu befassen,
obschon der enge Sachzusammenhang des eidgenössischen und kantonalen
Rechts auf diesem Gebiet eine Aufteilung der Fragen nicht erlaubte,
Art. 4 BV verletzt und die Durchsetzung des Bundesrechtes erschwert. Der
angefochtene Entscheid ist aus diesem Grunde aufzuheben. Dadurch erübrigt
sich die Behandlung der weiteren Rügen, doch ist aus prozessökonomischen
Gründen noch auf den Einwand einzugehen, das Projekt hätte einer
Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden müssen. Erweist er sich
als berechtigt, so ist die Sache zur Vornahme dieser Prüfung direkt an
den Regierungsrat zurückzuweisen.
Erwägung 5
5.- a) Gemäss Art. 9 Abs. 1 USG hat die Behörde vor ihrem Entscheid
über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, welche die Umwelt
erheblich belasten können, die Umweltverträglichkeit zu prüfen. Diese
Bestimmung ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auf Einzelfälle
unmittelbar anwendbar, obwohl die bundesrätliche Verordnung, in der die
fraglichen Anlagen bezeichnet werden, noch nicht in Kraft getreten ist
(BGE 113 Ib 232 mit Hinweisen auf weitere Urteile). Allerdings hat das
Bundesgericht in direkter Anwendung des Gesetzes die Prüfungspflicht nur
für jene Anlagen bejaht, die der Gesetzgeber bei den Vorarbeiten zu Art. 9
USG selbst genannt hat oder die aufgrund der allgemeinen Erfahrung klar
zu jenen zählen, welche die Umwelt erheblich belasten. In Zweifelsfällen
ist dagegen der Entscheid dem Bundesrat als Verordnungsgeber überlassen
worden, so auch über die Frage, welche Parkhäuser als "gross" zu betrachten
und daher Art. 9 USG zu unterstellen seien (vgl. BGE 113 Ib 376 ff.). Da
in der Zwischenzeit jedoch die auf den 1. Januar 1989 in Kraft tretende
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988
veröffentlicht worden ist, besteht heute kein Grund zu Zurückhaltung mehr
und ist entsprechend dem Anhang zur Verordnung davon auszugehen, dass
für Parkhäuser mit mehr als 300 Parkplätzen die Prüfung vorzunehmen sei.
Nun führt der Regierungsrat in seinem Entscheid aus, bei der
Beurteilung des vorliegenden Projektes unter dem Gesichtswinkel
von Art. 9 USG dürfe berücksichtigt werden, dass nach dem Bau der
496 unterirdischen Abstellplätze die bestehenden 200 oberirdischen
Parkplätze aufgehoben würden; für ein Parkhaus mit netto nur 296 neuen
Parkplätzen sei eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht erforderlich. Eine
solche Betrachtungsweise ist jedoch nicht zulässig. Zu prüfen ist hier
ein Baugesuch für eine neue Baute und nicht für die Abänderung oder
Erweiterung einer bestehenden (vgl. BGE 112 Ib 306 E. 12e). Für die
Beantwortung der Frage, ob eine neue Anlage im Sinne von Art. 9 Abs. 1
USG die Umwelt "erheblich belasten könne", ist nicht von Bedeutung, ob
schon von anderen Anlagen Einwirkungen ausgingen und wie sich diese in
Zukunft entwickeln werden. Die Vorbelastung der Umwelt und die nach dem
Bau der neuen Anlage voraussichtlich verbleibende Belastung sind im Rahmen
der Umweltverträglichkeitsprüfung selbst abzuklären bzw. abzuschätzen
(Art. 9 Abs. 2 lit. a und c USG); sie bilden somit Gegenstand der
Prüfung und keine Kriterien für die Prüfungspflicht an sich (BGE 113
Ib 232 f.). Der Entscheid des Regierungsrates verletzt daher insofern
Art. 9 USG, als erklärt wird, das Parkhaus-Projekt brauche keiner
Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen zu werden.
b) In seiner bisherigen Rechtsprechung zu Art. 9 USG hat das
Bundesgericht dem Umstand, dass die bundesrätliche Ausführungs-Verordnung
noch nicht in Kraft getreten ist, dadurch Rechnung getragen, dass von
den zuständigen Behörden keine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung,
sondern nur der Nachweis verlangt worden ist, dass materiell die nötigen
Abklärungen vorgenommen und die gemäss Gesetz allenfalls erforderlichen
Massnahmen getroffen worden sind (BGE 113 Ib 235 f., 112 Ib 48 E. 4
f.). Diese Praxis muss auch im vorliegenden Fall gelten, war doch die
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung zur Zeit der Erteilung
der Baubewilligung noch nicht erlassen und steht auch heute noch nicht
in Kraft.
Dem Regierungsrat ist zugutezuhalten, dass er die Umweltschutzprobleme
keineswegs verkannt, sondern sich im Baubewilligungsverfahren eingehend
mit ihnen beschäftigt und die von der Bauherrschaft vorgelegten
Berichte (Untersuchungen über lufthygienische Aspekte und über den
nach Inbetriebnahme des Parkhauses zu erwartenden Strassenlärm) durch
ein selbst eingeholtes Gutachten über die Verkehrs- und Lärmprobleme
ergänzt hat. Zudem hat er Auskünfte und Stellungnahmen der kantonalen
Ämter, so des kantonalen Laboratoriums und des kantonalen Tiefbauamtes,
eingeholt. In seinem Entscheid räumt jedoch der Regierungsrat selbst
ein, dass weniger weitgehende Abklärungen als bei einer eigentlichen
Umweltverträglichkeitsprüfung getroffen worden seien. Tatsächlich
erscheinen die Untersuchungen in einigen Punkten als ungenügend. So ist
fraglich, ob der heutige Zustand hinsichtlich der Abgasimmissionen an allen
kritischen Orten festgestellt worden ist, und blieb trotz der Annahme,
dass nach Inbetriebnahme des Parkhauses übermässige Einwirkungen auftreten
werden, die Frage ungeprüft, welche Massnahmen im Sinne von Art. 31 ff. der
Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 und wann diese ergriffen
werden könnten. Auch bedarf die Bemerkung der Regierung, es wäre sinnvoll,
die Parkhausentlüftung derart zu gestalten, dass bei einer allfällig
notwendig werdenden Sanierung keine zu grossen Aufwendungen entstünden,
der Konkretisierung. Welchen Lärm die Ventilationsanlage verursachen wird,
ist ebenfalls nicht näher geprüft worden. Im weiteren fehlen Untersuchungen
über die Umweltbelastung während der Bauzeit, so vor allem durch Lärm,
Staub und den Abtransport des Aushubmaterials. Schliesslich hat es der
Regierungsrat unterlassen, die verschiedenen voraussehbaren Einwirkungen,
wie in Art. 8 USG geboten, gesamthaft, in ihrem Zusammenwirken zu
beurteilen. Die bisher angestellten Untersuchungen vermögen daher den
Anforderungen des Umweltschutzgesetzes nicht in allen Teilen zu genügen und
müssen von der Bauherrschaft oder der Baubewilligungsbehörde noch ergänzt
werden. Ein eigentlicher Bericht im Sinne von Art. 9 Abs. 2 USG braucht
indessen nach bisheriger Praxis (vgl. BGE 113 Ib 236) und auch gemäss der
Übergangsbestimmung zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung
(Art. 24) nicht erstellt zu werden. Dagegen werden, wie sich schon aus
der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 9 USG (gemäss Entwurf: Art. 7;
BBl 1979 III S. 786) und nun auch aus Art. 3 der Verordnung ergibt, in
die Gesamtbeurteilung auch die Anliegen des Heimatschutzes, insbesondere
die Aspekte des Ortsbildschutzes und der Denkmalpflege, einbezogen werden
müssen. Die Sache ist in diesem Sinne zu ergänzender Abklärung an den
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen zurückzuweisen.