BGE 114 IB 305
114 Ib 305
46. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 14.
September 1988 i.S. X. gegen Gemeinde Ingenbohl und Verwaltungsgericht
(Kammer III) des Kantons Schwyz (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung.
1. Ob eine Eigentumsbeschränkung eine materielle Enteignung bewirkt,
hängt nicht von der Bewilligungsfähigkeit eines konkreten Bauprojekts
ab. Es ist vielmehr zu prüfen, ob und wie weit durch die in Frage stehende
Massnahme generell das Recht zur baulichen Nutzung eines Grundstücks
geschmälert wird (E. 2a).
2. Die Frage nach der Zulässigkeit einer Eigentumsbeschränkung ist von
jener nach deren enteignungsähnlicher Wirkung zu unterscheiden. Prozessuale
Folgen (E. 2b).
3. Tragweite der durch den Regierungsrat des Kantons Schwyz
vorgenommenen Ausscheidung von vorläufigen Bauzonen: Die Bauzonen scheinen
zwar den Dimensionierungsvorschriften des Bundesrechts zu genügen. Da sie
indessen nicht durch den letztlich für die Nutzungsplanung zuständigen
Planungsträger ausgeschieden wurden und das Verfahren bei ihrem Erlass
nicht den demokratischen Anforderungen von Art. 4 RPG genügt, kann die
Ausscheidung dieser Zonen nicht als die erstmalige Schaffung einer den
bundesgesetzlichen Anforderungen genügenden raumplanerischen Grundordnung
angesehen werden (E. 5c).
Sachverhalt
A.- X. ist Eigentümer des in der Gemeinde Ingenbohl gelegenen
sogenannten "Schiller-Areals". Zu diesem zählt auch die westlich der
Badeanstalt der Gemeinde Ingenbohl gelegene sogenannte "Schillermatte"
(Parzellen GB Nrn. 460 und 546), die südwestlich an den Vierwaldstättersee
angrenzt und im Norden durch die Strasse Brunnen Gersau begrenzt wird.
Die ersten planerischen Massnahmen in der Gemeinde Ingenbohl gehen
auf das Jahr 1965 zurück. Als erste Planung schuf die Gemeinde damals ein
generelles Kanalisationsprojekt (GKP), das im wesentlichen noch heute gilt.
Die nach dem Inkrafttreten des GschG zunächst vorgesehene Aufnahme
der Schillermatte in ein provisorisches Schutzgebiet nach dem BMR
kam nicht zustande. Auf Einsprache des damaligen Eigentümers hin
entliess der Regierungsrat am 29. Juli 1974 die Schillermatte aus der
provisorischen Schutzzone. Dagegen setzte der Regierungsrat im Hinblick
auf das Inkrafttreten des RPG am 17. Dezember 1979 in einer Verordnung
über vorläufige Regelungen der Raumplanung (VzRPG; in der ursprünglichen
Fassung vom 17. Dezember 1979) für die Gemeinde Ingenbohl eine vorläufige
Bauzone fest. Zu dieser gehörte auch das Gebiet der Schillermatte.
Parallel zu den planerischen Massnahmen des Regierungsrats arbeitete
man in der Gemeinde Ingenbohl am erstmaligen Erlass eines Zonenplans. Eine
entsprechende Vorlage wurde am 27. April 1975 verworfen, diente indessen
immerhin dem Regierungsrat als Grundlage für die erwähnte Abgrenzung der
vorläufigen Bauzone. Ein neuer Entwurf für Zonenplan und Baureglement der
Gemeinde Ingenbohl wurde 1981 öffentlich aufgelegt. Darin war vorgesehen,
südlich der Strasse Brunnen Gersau maximal fünfgeschossige Hotelbauten
nach Massgabe eines Quartiergestaltungsplanes zuzulassen.
B.- Bereits Ende der sechziger Jahre hatte der damalige Eigentümer des
Schiller-Areals dem Regierungsrat ein Projekt für dessen Gesamtüberbauung
zur Genehmigung unterbreitet. Der Regierungsrat hatte damals gegenüber
dem auf der Schillermatte vorgesehenen Projektteil Hotelneubau
grundsätzlich keine Bedenken geäussert, jedoch entschieden, über die
Bewilligungserteilung könne erst aufgrund der Ausführungspläne für das
Hotelbauvorhaben entschieden werden.
Während der Arbeiten am neuen Zonenplan bemühte sich X. weiter um
die Erteilung einer Baubewilligung. Nachdem der Gemeinderat in einer
Stellungnahme vom 6. September 1979 zum Vorprojekt "Hotel Schiller am
See" auf die im Baureglementsentwurf vorgesehenen Bestimmungen, die
namentlich einen Quartiergestaltungsplan verlangten, hingewiesen hatte,
unterbreitete X. im Oktober 1979 einen Entwurf für einen solchen. Der
Gemeinderat nahm dazu grundsätzlich positiv Stellung, verlangte allerdings
eine Stellungnahme der Fachstelle für Natur- und Heimatschutz des
Kantons. Diese gelangte zum Schluss, das Vorhaben sei an den Gesuchsteller
zurückzuweisen. Das überarbeitete Quartiergestaltungsplanprojekt vom
11. September 1980 genehmigte der Regierungsrat am 23. Dezember 1980 mit
dem Vorbehalt einer Genehmigung des weiteren (Detail-)Projekts und des
ordentlichen Baubewilligungsverfahrens.
Gestützt auf den Beschluss des Regierungsrats vom 23. Dezember 1980
schrieb der Gemeinderat am 15. Januar 1982 das Baugesuch von X. für ein
"Hotel Schiller am See mit Bootshafen" öffentlich aus. Über das Baugesuch
wurde bisher nicht entschieden.
C.- Der 1981 öffentlich aufgelegte Zonenplanentwurf kam an der
Gemeindeversammlung vom 18. Juni 1984 zur Beratung. Auf Antrag eines
Bürgers wurde der Teil "Zone Schiller" südlich der Strasse Brunnen Gersau
dem übrigen Gemeindegebiet zugewiesen. Der neue Zonenplan erwuchs mit
dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. April 1985 über eine von
X. gegen die Zuweisung der Schillermatte zum übrigen Gemeindegebiet
gerichtete Beschwerde in Rechtskraft.
D.- Am 18. Januar 1986 klagte X. beim Verwaltungsgericht des
Kantons Schwyz gegen die Gemeinde Ingenbohl im wesentlichen mit dem
Hauptantrag, es sei festzustellen, dass die Auszonung der Schillermatte
eine materielle Enteignung darstelle. Mit Teilurteil vom 30. Juni 1987
wies das Verwaltungsgericht den Hauptantrag ab. Gegen dieses Teilurteil
gelangte X. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Das
Bundesgericht bejaht das Vorliegen einer materiellen Enteignung und heisst
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Das Verwaltungsgericht hat die Entschädigungspflicht
hauptsächlich mit der Begründung abgelehnt, das konkrete Projekt,
für welches der Beschwerdeführer um eine Baubewilligung nachgesucht
habe, habe nicht den gesetzlichen Anforderungen genügt und sei daher
nicht bewilligungsfähig gewesen. Das Gericht klärte lediglich ab,
ob die beabsichtigten Hotelbauten hätten errichtet werden dürfen. Es
beschäftigte sich hingegen nicht mit dem vom Beschwerdeführer am 1. Juli
1987 eingereichten Situationsplan, mit welchem dieser dartun wollte,
dass die Parzelle unabhängig von der Bewilligungsfähigkeit des konkreten
Bauprojekts überbaubar sei.
Dieser Ansatzpunkt ist unrichtig. Ob eine Eigentumsbeschränkung eine
materielle Enteignung bewirkt, hängt nicht von der Bewilligungsfähigkeit
eines konkreten Bauprojekts ab. Bei der Beantwortung der Frage nach dem
Vorliegen einer materiellen Enteignung ist vielmehr zu prüfen, ob und
wie weit durch die in Frage stehende Eigentumsbeschränkung das Recht zur
baulichen Nutzung generell geschmälert wird. Bei dieser Prüfung kommt dem
Umstand, dass ein bestimmtes, nicht bewilligungsfähiges Projekt vorliegt,
für sich allein keine entscheidende Bedeutung zu.
Daraus ergibt sich, dass - entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts - der Situationsplan vom 31. Juli 1987 (und zum Teil
auch das Alternativprojekt, das am 17. November 1982 behandelt wurde) für
die Beurteilung der Frage nach dem Vorliegen einer materiellen Enteignung
durchaus von Belang ist. Daran ändert auch der von der Gemeinde erhobene
Einwand nichts, der Beschwerdeführer habe dieses Argument in prozessual
unzulässiger Weise vorgebracht. Das Verwaltungsgericht hätte die genannten
Unterlagen nämlich ihrer Relevanz für die Bestimmung der Baulandqualität
der Schillermatte wegen von Amtes wegen berücksichtigen müssen.
b) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt,
gemäss seinem im Streit um den Zonenplan der Gemeinde Ingenbohl ergangenen
Urteil vom 23. April 1985 stelle die Zuweisung der Schillermatte zum
übrigen Gemeindegebiet eine Nichteinzonung im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung dar. Da dieses Urteil nicht angefochten worden sei, dürfe
an diesem Ergebnis nicht mehr gerüttelt werden.
Die Frage nach der Zulässigkeit einer Eigentumsbeschränkung ist von
derjenigen nach deren enteignungsähnlicher Wirkung zu unterscheiden. Diese
materiellrechtliche Unterscheidung spiegelt sich prozessrechtlich darin
wider, dass die beiden Fragen in verschiedenen verwaltungsrechtlichen
Streitverfahren beantwortet werden. Auf den zu beurteilenden Fall bezogen
bedeutet dies, dass dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. April 1985
die Antwort auf die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, nicht
abschliessend entnommen werden kann. Das Verwaltungsgericht konnte daher
im angefochtenen Entscheid nicht einfach auf in diesem Urteil getroffene
Feststellungen abstellen, sondern hätte die Frage nach dem Vorliegen
einer materiellen Enteignung umfassend untersuchen müssen.
Erwägung 5
5.- (Behandlung der Frage, ob eine Nichteinzonung oder eine Auszonung
im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorliegt.)
(a, b) (Für das GKP von 1965 und die kantonale Gesetzgebung bis 1979
Funktion der Baulandausscheidung verneint.)
c) Eine planerische Ausscheidung zwischen Bauland und Nichtbauland
erfolgte in der Gemeinde Ingenbohl erstmals im Jahre 1979, als der
Regierungsrat mit Wirkung auf den 1. Januar 1980 in der VzRPG eine
vorläufige Bauzone festlegte, zu welcher auch die Schillermatte gehörte. Es
fragt sich, ob damit eine den bundesgesetzlichen Anforderungen genügende
raumplanerische Grundordnung geschaffen wurde und die spätere Einweisung
der Schillermatte ins übrige Gemeindegebiet demnach als Auszonung zu
behandeln ist.
aa) Das Verwaltungsgericht sieht in der vorläufigen Bauzone keine
gesetzesgerechte Bauzone, da sie nur vorläufigen Charakter gehabt und
das bei ihrem Erlass eingeschlagene Verfahren den Anforderungen des RPG
(insbes. Art. 4 Abs. 2 RPG) nicht genügt habe. Die Gemeinde, die diese
Auffassung teilt, führt zu deren Begründung in ihrer Vernehmlassung weiter
an, der Regierungsrat habe in erster Linie die künftige Nutzungsplanung
vor Schaden bewahren wollen; es sei jedoch weder in seiner Absicht noch
in seiner Kompetenz gelegen, dadurch "gewissermassen wohlerworbene
Überbauungsrechte zu begründen". Der Beschwerdeführer hält diese
Auffassung für unrichtig. Er sieht in der vorläufigen Bauzone eine den
Anforderungen des RPG genügende Baulandausscheidung.
bb) In der VzRPG sah der Regierungsrat für Gemeinden ohne
rechtskräftige Zonenplanungen folgendes Regime vor: In zwei Gemeinden
"bestimmt das Justizdepartement das weitgehend überbaute Gebiet"
(§ 4 VzRPG). In den andern Gemeinden schied der Regierungsrat "als
vorläufige Bauzone die in den Plänen ausgeschiedenen Gebiete" aus (§
5 Abs. 1 VzRPG). Dabei bestimmte er für die Gemeinde Ingenbohl die
vorläufige Bauzone "gemäss Plan vom 17. Dezember 1979, Massstab 1:2000
(Grundlage: Zonenplan Abstimmungsvorlage vom 27. April 1975)", d.h. nach
der 1975 vom Volk verworfenen Zonenplanvorlage. Gemäss § 6 VzRPG dürfen
in den vorläufigen Bauzonen "keine Bauten und Anlagen bewilligt werden,
welche der künftigen Nutzungsordnung offensichtlich widersprechen".
cc) Die "vorläufige Bauzone" ist ein Begriff des Bundesrechts. Gemäss
Art. 36 Abs. 3 RPG gilt, solange keine Bauzonen bestehen, das weitgehend
überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone; dies allerdings nur, wenn
das kantonale Recht nichts anderes vorsieht. Das kantonale Recht kann
somit selbst eine Regelung für die Ausscheidung vorläufiger Bauzonen
aufstellen. Eine solche Ausscheidung hat der Regierungsrat des Kantons
Schwyz mit dem Erlass der VzRPG vorgenommen. Dabei hat er die Grundstücke
des Beschwerdeführers einer vorläufigen Bauzone zugewiesen.
dd) Bei der Beurteilung der Wirkung dieser vorläufigen Bauzone ist
davon auszugehen, dass historisch Baubeschränkungen nach dem Vorbild von
Planungszonen, d.h. lediglich negativ wirksame planerische Anordnungen im
Vordergrund standen, wie sie der BMR vorsah (Botschaft zum RPG, BBl 1978
I S. 1034; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Bern 1981, N 11 zu Art. 36; vgl. § 6 VzRPG). Die vorläufigen Bauzonen
müssen sich aber nicht in bloss negativ wirksamen Anordnungen erschöpfen
(BGE 108 Ib 481 f.; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz,
Bern 1980, S. 126 f., EJPD/BRP, aaO, N 12 zu Art. 36), bestünde ihr Zweck
nämlich lediglich in der Vermeidung von Präjudizierungen, hätte nicht
neben der Planungszone das besondere Institut der vorläufigen Bauzone
geschaffen werden müssen. Durch die vorläufige Bauzone soll den Kantonen
vielmehr eine - wenn auch nur vorläufige - positive planerische Gestaltung
ermöglicht werden (vgl. AEMISEGGER, aaO, S. 128). Der Regierungsrat
des Kantons Schwyz hat denn auch mit der Ausscheidung zwar vorläufiger,
nichtsdestoweniger aber eigentlicher Bauzonen einen positiv wirksamen
planerischen Entscheid getroffen.
ee) In eine vorläufige Bauzone darf kein Land aufgenommen werden, das
nicht den in Art. 15 RPG genannten materiellen Einzonungsvoraussetzungen
genügt (EJPD/BRP, a. a. O., N 28 zu Art. 36): Die vorläufige Bauzone darf
kein Land umfassen, das weder weitgehend überbaut ist, noch voraussichtlich
innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird.
Diese Grenze hielt die vorläufige Bauzone der Gemeinde Ingenbohl
ein. Indem sich der Regierungsrat an den Zonenplanentwurf 1975 hielt,
bezeichnete er ungefähr dasselbe Gebiet als Bauland, das der Zonenplan
1984 heute umschliesst, ja er war sogar restriktiver.
ff) Die vorläufige Bauzone für die Gemeinde Ingenbohl, welcher die
Grundstücke des Beschwerdeführers zugewiesen waren, scheint somit den
Anforderungen von Art. 15 RPG zu genügen. Dennoch spricht gegen die Annahme
einer Auszonung, dass über die definitive Zuweisung der in eine vorläufige
Bauzone eingewiesenen Liegenschaften zu einer bundesrechtskonformen
Bauzone erst mit der Ausarbeitung der definitiven Nutzungspläne und
Zonenreglemente entschieden wird. Die Ausarbeitung der definitiven
Nutzungspläne und Zonenreglemente fällt jedoch in den Zuständigkeitsbereich
der Gemeinden. Diese sind zwar bei der ihnen obliegenden Ausarbeitung
von Nutzungsplan und Zonenreglement wie der Regierungsrat an Art. 15
RPG gebunden, doch steht ihnen trotz der bereits erfolgten Ausscheidung
vorläufiger Bauzonen ein erheblicher Ermessensspielraum zu (nicht
publizierter Entscheid vom 30. Dezember 1983 i.S. K., E. 3).
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend feststellt, genügte das bei
Erlass der vorläufigen Bauzonen im Kanton Schwyz eingeschlagene Verfahren
namentlich den demokratischen Anforderungen nicht, die das RPG an ein
ordentliches Nutzungsplanverfahren stellt (Art. 4 RPG). Auch dies spricht
wesentlich dagegen, die zu beurteilende Planungsmassnahme als Auszonung
zu behandeln.
Obwohl die vorläufige Bauzone, in welcher sich das Grundstück des
Beschwerdeführers befand, materiell den Anforderungen zu genügen scheint,
die das Bundesrecht an eine vorläufige Bauzone stellt, ist somit wegen des
Erlasses dieser vorläufigen Bauzone durch einen anderen als den letztlich
für die Nutzungsplanung zuständigen Planungsträger und der demokratischen
Defizite des Erlassverfahrens vom Fehlen einer den bundesrechtlichen
Anforderungen genügenden Bauzone auszugehen. Der vorliegend zu beurteilende
Fall stellt sich daher nach der bundesgerichtlichen Terminologie als
Nichteinzonungsfall dar.