BGE 114 IB 224
114 Ib 224
34. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
20. Januar 1988 i.S. Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz
und Landschaftspflege und World Wildlife Fund (Schweiz) gegen
Rebberggenossenschaft Poja-Tschanderünu-Undri Zell, Munizipalgemeinde und
Burgergemeinde Salgesch, Staatsrat des Kantons Wallis sowie Eidgenössisches
Departement des Innern (Verwaltungsgerichtsbeschwerden) Regeste
Bewilligungskonkurrenz bei einem Rebbergmeliorationsvorhaben.
1. Die verschiedenen, je nur einen Teilaspekt regelnden Gesetzgebungen,
die durch das Vorhaben berührt werden, sind miteinander zu koordinieren
(E. 5).
2. Das landwirtschaftliche Subventionsrecht lässt die
raumplanungsrechtliche Bewilligungspflicht für die im Rahmen der
Melioration vorgesehenen Geländeveränderungen nicht hinfällig werden
(E. 6/7).
3. Koordination zwischen raumplanungsrechtlichem und forstpolizeilichem
Bewilligungsverfahren (E. 8).
Waldbegriff und Rodung für eine Rebbergmelioration.
4. a) Waldbegriff, Art. 1 FPolV. Bei den Normen zum Waldbegriff handelt
es sich um zwingendes eidgenössisches Recht. Bedeutung des Forstgesetzes
des Kantons Wallis vom 1. Februar 1985; Rolle des Landschaftsschutzes
(E. 9a).
b) Der Wald findet Schutz als Teil von Landschaft und Natur
insgesamt. Bei mehreren kleineren Bestockungen kommt es daher nicht so
sehr auf den Eindruck an, den sie einzeln vermitteln; vielmehr ist ihre
Bedeutung für Landschaft und Natur gesamthaft zu würdigen (E. 10cb).
c) Verweigerung der Bewilligung der für die Melioration vorgesehenen
Rodung mangels eines das Walderhaltungsgebot überwiegenden Interesses;
Prinzip der möglichst schonenden Inanspruchnahme des Waldes, Art. 26
Abs. 1 FPolV (E. 10d).
Sachverhalt
A.- Im Gebiet "Poja-Tschanderünu-Undri Zell" (PTUZ) in der Gemeinde
Salgesch, etwa 500 m südlich des Dorfes, am östlichen, südlichen und
westlichen Fusse des Hügels der Maria-Sieben-Schmerzen-Kapelle, soll eine
Rebbergmelioration durchgeführt werden. Sie bezweckt einerseits, die
bisherige unrationelle Bewirtschaftung der heute bestockten Rebflächen
zu erleichtern; anderseits ist der Einbezug heute noch nicht mit
Reben bestockter Parzellen und damit eine Vergrösserung der Rebfläche
vorgesehen. Die dazu geplanten technischen Massnahmen umfassen namentlich
die Arrondierung des zersplitterten Grundeigentums, die Erschliessung
durch Wegebauten und grössere Geländeveränderungen. Zudem soll im Rahmen
der Melioration für die Gemeinde eine Spiel- und Festwiese angelegt werden.
Das einschlägige Verfahren erstreckt sich schon über längere
Zeit. Die Initiative stammt aus dem Jahre 1979; das Vorprojekt wurde dem
Meliorationsamt Oberwallis am 17. Februar 1981 unterbreitet. Die Frage,
ob die neu für den Rebbau vorgesehenen Flächen in den Rebbaukataster
aufgenommen würden, führte zu ersten Auseinandersetzungen mit
Beschwerdeverfahren. Am 8. September 1982 stellte die Sektion Rebbau des
Bundesamtes für Landwirtschaft die Aufnahme in den Kataster in Aussicht,
doch machte sie diese davon abhängig, dass das Meliorationsprojekt
geändert werde. Die betreffende Projektänderung stammt vom Oktober
1983. Ein Vorentscheid dazu steht heute noch aus.
Am 25. August 1982 erliess das Eidgenössische Meliorationsamt
zum Vorprojekt 1981 einen positiven Vorentscheid zur Teilfrage der
Subventionsberechtigung. Zum Projekt 1983 fehlt ein solcher Entscheid
noch heute.
Die öffentliche Auflage des Vorprojekts fand vom 11. Oktober bis zum 1.
November 1982 statt. Das Detailprojekt lag vom 26. November bis zum 16.
Dezember 1983 auf. Daran schloss sich ein Beschwerdeverfahren bis vor
Bundesgericht an.
Die Realisierung der geplanten Geländeveränderungen erfordert eine
Rodung von rund 5810 m2. Am 20. März 1984 bewilligte das Bundesamt für
Forstwesen und Landschaftsschutz (BFL) die Rodung im Ausmass von 4000
m2. Mit Entscheid vom 23. Oktober 1986 bestätigte das Eidgenössische
Departement des Innern (EDI) diese Bewilligung. Im weiteren stellte es
im wesentlichen fest, zusätzliche 2110 m2 seien Wald. Hievon bewilligte
es eine Rodung von 1810 m2.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 13. November 1986 verlangt die
Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (SL)
im wesentlichen, der Entscheid des EDI sei aufzuheben, soweit er eine
Rodungsbewilligung gewährt und die Beschwerdeführerin mit einem Anteil
der Expertisenkosten belastet. Eventuell sei das vorliegende Verfahren
zu sistieren, und es seien die zuständigen Bundesbehörden einzuladen,
vorerst über die Gewährung von Bundesbeiträgen an die Rebbergmelioration zu
befinden und dafür das vorgeschriebene Rechtsmittelverfahren durchzuführen.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 24. November 1986 verlangt
der World Wildlife Fund (Schweiz) (WWF), der vorinstanzliche Entscheid
sei aufzuheben, und es sei die Nichtigkeit der Rodungsbewilligung
festzustellen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- a) Das Vorhaben der Rebberggenossenschaft berührt nicht
nur forstrechtliche Fragen, sondern namentlich auch solche des
Landwirtschafts-, Bau-, Raumplanungs-, Natur- und Landschaftsschutz-
sowie Umweltschutzrechts. Gerade der auf die forstpolizeirechtliche Seite
beschränkte Augenschein der bundesgerichtlichen Delegation zeigte, dass
diese Gesetzgebungen je nur einen Teilaspekt regeln. Eine vernünftige
Handhabung bedingt, dass man bei der Anwendung der Einzelregelungen
gesamthaft sinnvolle Lösungen realisiert. Auch den Beschwerdeführern geht
es nicht in erster Linie um die verschiedenen Bäume für sich alleine,
sondern - wie ausgeführt - um die Umgestaltung des Geländes insgesamt.
b) Soweit ein Bundesgesetz sein Verhältnis zu einer andern Regelung
nicht selber bestimmt (z.B. Art. 18 Abs. 3 RPG), müssen nach der
verfassungsrechtlichen Ordnung (vgl. etwa BGE 103 Ia 334 ff., 102 Ia 359
f.) die verschiedenen Gesetzgebungen miteinander koordiniert angewendet
werden (s. THOMAS PFISTERER, Über den Einfluss des Raumplanungsrechts
auf die Bundesverwaltungstätigkeit, in: Infoheft RP 1/81, insbesondere
Ziff. 7, 12 ff., 38 ff., 57 ff.). Es gilt Lösungen zu treffen, bei
denen sie alle möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen
(PFISTERER, aaO, namentlich Ziff. 30 ff.). In diesem Sinne sind im Rahmen
des vorliegenden forstpolizeilichen Verfahrens nachfolgend zunächst die
noch offenen Fragen der raumplanungsrechtlichen Bewilligungspflicht für
die vorgesehenen Terrainveränderungen sowie das Verhältnis zwischen
Raumplanungs- und landwirtschaftlichem Subventionsrecht einerseits
und raumplanungsrechtlicher und forstpolizeilicher Bewilligungspflicht
anderseits zu erörtern, bevor dann die eigentlichen forstpolizeilichen
Fragen und dabei auch Fragen des Natur- und Landschaftsschutzes zu
beurteilen sind.
Erwägung 6
6.- (Raumplanungsrechtliche Bewilligungspflicht für die vorgesehenen
Geländeveränderungen bejaht.)
Erwägung 7
7.- Es stellt sich im weiteren die Frage, ob sich die
Anwendung des Raumplanungsgesetzes deshalb erübrigt, weil noch das
landwirtschaftsgesetzliche Subventionsverfahren durchgeführt wird. Zu
untersuchen ist also das Verhältnis zwischen dem Raumplanungs- und einem
raumwirksamen Spezialgesetz des Bundes.
a) Das Landwirtschaftsgesetz schliesst die Anwendung des
Raumplanungsrechts nicht ausdrücklich aus. Ob es stillschweigend einen
derartigen Ausschluss enthält, ist eine Frage der Auslegung im Einzelfall
(BGE 102 Ia 361 f.). Erforderlich ist für einen stillschweigenden
Ausschluss, dass das Spezialgesetz das einschlägige Problem inhaltlich
und verfahrensmässig abschliessend ordnet. Inhaltlich ist eine Regelung
erforderlich, die nicht nur das Thema des Spezialgesetzes im Auge hat,
sondern eine umfassende Abwägung aller räumlich erheblichen Anliegen
(vgl. insbesondere Art. 1 und 3 RPG) ermöglicht (BGE 103 Ia 334 ff.,
102 Ia 358 ff.; vgl. auch BGE 112 Ib 120 und 256 ff., 107 Ia 244 f.,
104 Ia 181 ff.; ferner ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons
Bern vom 9. Juni 1985, N. 39 zu Art. 1, und PFISTERER, aaO, S. 14 f.).
Verfahrensmässig ist zu verlangen, dass auf einer sachlich sinnvollen
(Planungs-)Stufe alle mitwirken können, die raumplanungsrechtlich betroffen
sind, und dass das Ergebnis generell verbindlich wird (BGE 102 Ia 362,
97 I 529). Das Spezialgesetz muss eine Grundlage für die zur Regelung
nötigen Eigentumsbeschränkungen anbieten.
b) Das landwirtschaftliche Subventionsrecht erfüllt diese
Voraussetzungen nicht. Es ist inhaltlich nicht darauf angelegt, im
Subventionsentscheid alle Aspekte bis hin zum Tier- und Pflanzenschutz
(Trockenstandorte usw.), zur Ästhetik, zum Landschafts- und Umweltschutz
gleichgewichtig zu berücksichtigen. Ebensowenig steht sein Verfahren für
alle derart Betroffenen offen oder gestattet es eine verbindliche Regelung;
das Subventionsrecht erlaubt keine Eigentumsbeschränkungen. Daran ändert
auch der sogenannte Rebbaukataster nichts. Er ist kein Nutzungsplan. Er
grenzt die Rebbauzone ab (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Verordnung
über den Rebbau und den Absatz der Rebbauerzeugnisse (Weinstatut) vom
23. Dezember 1971, SR 916.140). Die Rebbauzone hat lediglich die Wirkung,
dass die Neuanpflanzung von Reben grundsätzlich nur dort erlaubt ist
(Art. 1 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über die Massnahmen zugunsten
des Rebbaus vom 22. Juni 1979, SR 916.140.1); er bedeutet bloss, dass
die vom Bund getroffenen oder geförderten technischen Massnahmen zur
Förderung der Weinproduktion auf die vom Rebbaukataster bezeichneten
Gebiete beschränkt sind (Art. 42 Abs. 2 und Art. 43 des eidgenössischen
Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951, SR 910.1).
Genauso wenig wie das Elektrizitätsgesetz von der Anwendung des
Forstpolizeigesetzes (BGE 103 Ib 251) oder eine Gesamtmelioration von
der Pflicht zur Rodungsbewilligung (BGE 98 Ib 130 f.) dispensieren,
kommt die raumplanungsrechtlich erhebliche Terrainveränderung im Rahmen
einer Melioration ohne Anwendung des Raumplanungsgesetzes aus. Die
Lage ist nicht anders als bei Gebäuden, die im Rahmen einer Melioration
errichtet werden. Dort gilt selbstverständlich der Vorbehalt des Bau-
und Raumplanungsrechts; das EDI hat ihn denn auch ausdrücklich in seinen
Entscheid aufgenommen.
c) Man kann der Anwendung des Raumplanungsgesetzes nicht
entgegenhalten, die Melioration habe vor dessen Inkrafttreten begonnen. Das
Raumplanungsgesetz ist auch auf (private) Bauprojekte anwendbar, die vor
seinem Inkrafttreten erstellt wurden, aber erst nachher zur Ausführung
gelangen.
d) Demnach ergibt sich also, dass ein raumplanungsrechtliches
Bewilligungsverfahren erforderlich ist, wie ausgeführt worden ist. Das
landwirtschaftliche Subventionsrecht macht es nicht überflüssig.
e) Das Erfordernis, nun noch ein raumplanungsrechtliches
Bewilligungsverfahren durchzuführen, führt verständlicherweise zum Einwand,
es entstünden Verzögerungen. Die Gründungsversammlung fand vor rund fünf
Jahren statt.
Immerhin darf dieses Gegenargument nicht überschätzt
werden. Durchgeführt wurde bisher allein das genossenschaftsinterne, rein
körperschaftliche Verfahren. Weder über die Aufnahme in den Rebbaukataster
noch über die Subvention ist abschliessend entschieden; über das Projekt
1983 liegt nicht einmal ein Vorentscheid zur Beitragsberechtigung
vor. So oder anders ist, wenn nicht in einem Raumplanungsverfahren
darüber befunden wird, mit einer Auseinandersetzung darüber im
Subventionsverfahren zu rechnen. Zudem hat das EDI ausdrücklich weitere
Bewilligungen vorbehalten. Die Beteiligten mussten somit ohnehin mit
weiteren Verfahren rechnen.
Selbst wenn die Terrainveränderungen eingeschränkt würden,
wäre die Melioration nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Das
Eidgenössische Meliorationsamt führte bereits am 27. September 1985 aus,
eine Rebbergmelioration sei auch in einem wesentlich kleineren Rahmen,
praktisch ohne Rodungen und mit viel kleineren Erdverschiebungen,
durchführbar (s. E. 10d/dd).
Im übrigen muss einmal mehr betont werden, dass bei Unternehmen, die
mehrere Gesetzgebungen betreffen, eben von Anfang an zu koordinieren
ist. Von Beginn an kann erwogen werden, was für Bewilligungen,
Zustimmungen usw. erforderlich sind. Die entsprechenden Verfahren können
dann unverzüglich und möglichst frühzeitig, allenfalls gar gleichzeitig
eingeleitet werden. Raumplanungs- bzw. baurechtlich ist es möglich,
schon in einem frühen Zeitpunkt, sogar ohne definitives Projekt, um einen
Vorentscheid nachzusuchen.
Die Forderung nach einem sachlich umfassenden, ganzheitlichen Denken
darf nicht an der historisch gewachsenen Aufteilung in verschiedene
Verfahren scheitern.
Mit einem derartig koordinierten Vorgehen wird dem Anliegen des BLW
Rechnung getragen, das Subventionsverfahren nicht mit Fragen zu belasten,
die es nicht beantworten kann.
Erwägung 8
8.- Im Sinne der vorstehenden Ausführungen sind auch
raumplanungsrechtliches und forstpolizeiliches Bewilligungsverfahren
zu koordinieren. Hängen zwei Verfahren nicht so eng zusammen, dass das
Ergebnis des einen das andere präjudiziert (wie dies gemäss BGE 113 Ib
152 ff. E. 3b der Fall war), so folgt aus der Koordinationspflicht das
Gebot, den Zusammenhang durch Anordnung einer inhaltlich und ablaufmässig
sinnvollen Reihenfolge zu bestimmen und allenfalls entsprechende Vorbehalte
anzubringen (s. auch BGE 112 Ib 45, 195 ff., 256 ff. und 424 ff. mit
Hinweisen; RUDOLF MATTER, Forstwesen und Raumplanung, ZBl 88/1987 S. 101
f.; vgl. ferner ALFRED KUTTLER, Umweltschutz und Raumplanung, ZBl 89/1988
S. 242 ff.).
Demgemäss kann im vorliegenden Fall zunächst über die
Rodungsbewilligung entschieden werden (nachf. E. 9/10), wenn angenommen
wird, das Meliorationsunternehmen werde mit all den Geländeveränderungen
bewilligt, die vorgesehen sind. Allerdings wäre bei Abweisung der
Beschwerden für die Gutheissung des Rodungsgesuchs ein Vorbehalt
anzubringen: Ein Rückkommen müsste für den Fall ermöglicht werden,
in dem sich die Geländeveränderungen nicht vollumfänglich als zulässig
erweisen würden. Dies bedeutete, dass das Rodungsbedürfnis nachträglich
wegfiele. Zudem muss im vorliegenden forstpolizeilichen Verfahren
bezüglich der Spiel- und Festwiese über die raumplanungsrechtliche
Bewilligung vorfrageweise entschieden werden (nachf. E. 10d/db), da noch
kein raumplanungsrechtliches Bewilligungsverfahren durchgeführt wurde.
Aber auch die Vorwegnahme des Rodungsverfahrens bedeutet nach dem
Gesagten nicht, dass das raumplanungsrechtliche Bewilligungsverfahren
für die vorgesehenen Geländeveränderungen nicht doch noch durchgeführt
werden müsste.
Erwägung 9
9.- Die Beschwerdeführer machen geltend, das EDI habe den Waldbegriff
zu restriktiv ausgelegt. Dabei fällt auf, dass der vorinstanzliche
Entscheid sich überhaupt nicht mit dem Waldbegriff auseinandersetzt ...
a) Der Waldbegriff findet sich in Art. 1 der bundesrätlichen
Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz betreffend die Eidgenössische
Oberaufsicht über die Forstpolizei (FPolV) vom 1. Oktober 1965 (s. BGE
107 Ib 356 f.). Aber auch das neue Forstgesetz des Kantons Wallis vom
1. Februar 1985 regelt ihn. Also ist zunächst das massgebende Recht
zu klären.
aa) Nach dem neuen Walliser Recht gelten folgende Minimalerfordernisse:
600 m2 Fläche inkl. 2 m Waldrand, 12 m Breite inkl. 2 m Waldrand und ein
Alter von 25 Jahren für neue Bestockungen (Art. 2 Abs. 1). Ergänzend wird
erklärt, für Schutz- und Sicherheitsstreifen sowie Ufergehölze seien
diese quantitativen Kriterien nicht massgebend (Art. 2 Abs. 3). Mit
Entscheid vom 4. Juli 1985 hat der Bundesrat diesen Massangaben die
Genehmigung verweigert mit der Begründung, die 600 m2 und die 25 Jahre
sprengten den Rahmen des Bundesrechts. Die Praxis geht daher nach wie
vor von 400 m2 aus. Einige der streitigen Flächen umfassen weniger als
400 m2 und weniger als 12 m Breite. Doch können sie weder als Schutz-
noch als Sicherheitsstreifen oder Ufergehölz bezeichnet werden. Von einem
Schutz- oder Sicherheitsstreifen wird man sprechen, wenn es um Bannwald,
Schutz gegen Wind, Lärm usw. geht (vgl. HERMANN TROMP, Der Rechtsbegriff
des Waldes, Beiheft zu den Zeitschriften des Schweizerischen Forstvereins
39/1966, S. 55). Nicht schutzfähig im Sinne von Art. 2 Abs. 3 des neuen
Forstgesetzes des Kantons Wallis sind daher Bestockungen etwa aus Gründen
des Natur- und Landschaftsschutzes. Die im vorliegenden Verfahren in
Frage stehenden Bestockungen stellen somit nach Walliser Recht weithin
keinen Wald dar.
ab) Bei den Normen zum Waldbegriff handelt es sich um zwingendes
eidgenössisches Recht. Also dürfen die Kantone keine abweichenden
eigenen Begriffsbestimmungen schaffen, es sei denn, die bundesrechtliche
Festlegung eröffne ihnen entsprechenden Spielraum. Einen solchen
anerkennt die bundesgerichtliche Rechtsprechung für die Konkretisierung
des Begriffs der hinlänglich grossen "Fläche" (Art. 1 Abs. 1 FPolV;
BGE 107 Ib 51 f.). Derartige Werte des kantonalen Rechts dürfen jedoch
dann nicht beachtet werden, wenn sie den bundesrechtlichen Anforderungen
widersprechen, namentlich wenn zu schematisch nur nach quantitativen
Massstäben beurteilt wird, ohne die Qualität der Bestockung entsprechend
zu würdigen (vgl. BGE 110 Ib 383 f., 107 Ib 52).
Das Bundesrecht behandelt gewisse besondere Erscheinungsformen
der Bestockung nicht nur dann trotz Unterschreitung der quantitativen
Grenzen als Wald, wenn sie Schutz- und Sicherheitsstreifen oder
Ufergehölze sind. Es zählen auch Strauch- und Gebüschwälder usw. dazu;
die diesbezügliche bundesrechtliche Aufzählung ist im Gegensatz zum
kantonalen Recht nicht abschliessend ("insbesondere", Art. 1 Abs. 2
FPolV). Überhaupt darf der Begriff der Qualität der Bestockung nicht so
eng beurteilt werden, wie dies der Wortlaut des neuen Walliser Rechts
nahezulegen scheint; bundesrechtlich geboten ist eine ausdehnende Praxis,
wie sie die verschiedenen Vertreter kantonaler Instanzen übrigens
auch am bundesgerichtlich durchgeführten Augenschein vertreten haben.
Die Qualität einer Bestockung ergibt sich nicht nur aus den Schutz-,
sondern auch aus den Wohlfahrtsfunktionen (Art. 1 FPolV), die sie erfüllt
oder erfüllen kann (s. BGE 113 Ib 408 f. E. 4c, ferner BGE 108 Ib 183,
107 Ib 53 und 356; TROMP, aaO, S. 46).
ac) Zu diesen Wohlfahrtsfunktionen gehört auch der Landschaftsschutz
(s. die soeben zitierten Bundesgerichtsentscheide). Bei der Beurteilung von
Rodungssachen ist dem Natur- und Heimatschutz gebührend Rechnung zu tragen
(Art. 26 Abs. 4 FPolV, Art. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 2 lit. b NHG); das
heimatliche Landschaftsbild sowie die Naturdenkmäler sind zu schonen und,
wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert zu erhalten
(Art. 3 Abs. 1 NHG; s. BGE 113 Ib 340 ff., insbesondere 349 ff. E. 5,
ferner BGE 108 Ib 177 und 182 sowie 98 Ib 131).
Landschaftlich geht es um den optisch-ästhetischen Schutz. Der Wald
ist Teil der Gesamtlandschaft und aus dieser Gesamtsicht zu würdigen
(vgl. BGE 112 Ib 209 f., 108 Ib 183, 98 Ib 131 f., ferner nicht publ. BGE
vom 19. Oktober 1983 i.S. J.G. E. 3c). Bei der Funktion der Bestockung
für den Naturschutz geht es um ihre biologische Bedeutung als Lebensraum
für Flora und Fauna (BGE 108 Ib 183; nicht publ. BGE vom 13. März 1985
i.S. J.G. E. 3c). Diese Bedeutung ist durch das neue bundesrechtliche
Gebot aufgewertet worden, Hecken, Feldgehölze und weitere Standorte, die
einen Ausgleich in der Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders
günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, besonders zu
schützen (Art. 18 Abs. 1bis NHG; vgl. hiezu das bereits erwähnte Urteil
113 Ib 349 E. 5a, ferner BGE 112 Ib 431 f.).
Immerhin ist es nicht Aufgabe des Forstpolizeirechts, die Anstrengungen
der Raumplanung oder des Natur- und Heimatschutzes zu ersetzen. Diese
obliegen weitgehend (Art. 22quater BV) oder fast ganz (Art. 24sexies
BV) den Kantonen. Nicht jede Hecke gehört in den Anwendungsbereich der
Forstgesetzgebung des Bundes.
Erwägung 10
10.- cb) Der Wald findet Schutz als Teil von Landschaft und Natur
insgesamt. Optisch-ästhetisch geht es um das Landschaftsbild (vgl. BGE
112 Ib 209 f., 108 Ib 183, 98 Ib 131 f., ferner nicht publ. BGE vom
19. Oktober 1983 i.S. J.G. E. 3c). Handelt es sich wie im vorliegenden
Fall um eine Mehrzahl kleinerer Bestockungen, so kommt es nicht so sehr
auf den Eindruck an, den sie einzeln vermitteln; wichtiger ist vielmehr die
Wirkung, die sie für die gesamte Landschaft besitzen. Darüber hinaus sind
aber auch Flora und Fauna als solche schutzwürdig (BGE 108 Ib 183, nicht
publ. BGE vom 3. Dezember 1986 i.S. Ligue suisse pour la protection de la
nature c. Favre E. 4b). Auch hier ist die Bedeutung kleinerer Waldstücke
für die Natur gesamthaft zu würdigen ...
Den hier in Frage stehenden Bestockungen kommt im Sinne der Darlegungen
der ENHK offensichtlich eine grosse landschaftliche Bedeutung zu,
indem sie den markanten Gegensatz zwischen den Hügeln und den Mulden und
Vertiefungen ganz eigentlich prägen. Sie sind für die Gegend typisch, wie
das Bundesgericht schon bei anderer Gelegenheit erkannte (erwähnter BGE vom
13. März 1985 i.S. J.G. E. 3b). Offensichtlich haben sie zudem Gewicht
als Lebensräume für Fauna und Flora. Die vorhandenen Landschaftswunden,
nämlich die Deponien, wiegen nicht so schwer, dass sich deshalb eine
Beseitigung der Bestockungen rechtfertigen liesse.
d) da) Bei der Gegenüberstellung des Rodungsbedürfnisses und
der Anliegen der Walderhaltung ist von der Beurteilung durch die ENHK
auszugehen, auch wenn diese das Bundesgericht nicht bindet (Art. 105 OG;
erwähnter BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. J.G. E. 3b). Im Gutachten 1984
erklärte sie, man müsse im Vergleich mit den Rebbergmeliorationen in
den Gemeinden Miège und Varen feststellen, dass das dortige schlechte
Beispiel gewirkt habe. Dementsprechend sei sorgfältig geplant und viel
erreicht worden. Die Weinbaugemeinde Salgesch würde eine Verweigerung
der Rodungsbewilligung schwer akzeptieren können, weil sie ja hätte
schrittweise vorgehen können, weil ihr formelle Zusicherungen für die
Aufnahme in den Rebbaukataster abgegeben worden seien und die Präjudizien
von Miège, Varen usw. bestünden. Es müsste schliesslich beachtet werden,
dass die Gemeinde Eigentümerin des grössten Teils des Pfynwaldes sei
und dass dies schon wichtige Beschränkungen im nationalen Interesse
bedeute. Das Gutachten 1985 kommt, ohne dass dies sein eigentlicher
Gegenstand war, auf diese Beurteilung zurück. Es führte aus, sie - die
ENHK - sei 1984 davon ausgegangen, der Entscheid über die Aufnahme in den
Rebbaukataster liege eindeutig vor und die Verwirklichung des Projektes
sei nur in der vorgelegten Form machbar. Neu hinzugekommene Erkenntnisse
liessen gewisse Zweifel an diesem imperativ vorgebrachten Erfordernis
entstehen. Erst jetzt sei klar, dass die Voraussetzungen für die Aufnahme
in den Rebbaukataster erst mit der Rebbergmelioration geschaffen werden
sollen. Dem Entscheid über die Ausweitung des Rebbaukatasters könne also
nicht die Stellung zukommen, welche ihm bis anhin vermeintlicherweise
zugesprochen worden sei. Die mangelnde Koordination der Bundesaufgaben sei
denn auch Ursache für das Aufstellen von Verfahrensgrundsätzen seitens
der ENHK für künftige, ähnlich gelagerte Fälle. In Kenntnis der neuen
Fakten sei somit eine Differenzierung des befürwortenden Gutachtens der
Kommission vom 29. Februar 1984 im Hinblick auf den Weiher und seine
Umgebung durchaus angezeigt.
Diese materielle Würdigung von Natur und Landschaft durch die ENHK
überzeugt. Dagegen hat die ENHK zu Unrecht angenommen, sie müsse den
Rodungen aus formellen Gründen trotzdem zustimmen. Die bundesgerichtliche
Analyse hat ergeben, dass zu Unrecht von einem alles bestimmenden
Vorentscheid ausgegangen wurde. Ebensowenig darf angenommen werden,
die Rebberggenossenschaft hätte schrittweise ohne Bewilligung vorgehen
dürfen oder die "schlechten Beispiele" anderer Rebbergveränderungen hätten
massgebend sein müssen; ein Gleichbehandlungsanspruch wird nicht einmal
behauptet. Somit bleibt aus der Argumentation der ENHK der Hinweis auf die
Belastung mit dem Schutz des Pfynwaldes; diesem kommt selbstverständlich
Gewicht zu.
db) Von vornherein kein überwiegendes Bedürfnis im Sinne von Art. 26
Abs. 1 FPolV besteht für die Rodung zur Errichtung einer Spiel- und
Festwiese für die Gemeinde. Gemäss rechtskräftiger Bau- und Zonenordnung
der Gemeinde Salgesch und Art. 15 der vom Staatsrat des Kantons Wallis
am 7. Februar 1980 erlassenen Verordnung zur vorläufigen Regelung der
Einführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung gehört das für diese
Wiese benötigte Gebiet - wie im übrigen der gesamte Meliorationsperimeter
- zur Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG. Ein Nachweis, dass
für die Spiel- und Festwiese nur der vorgesehene Standort in Frage
kommt, ist nicht gelungen, auch wenn man es bei einer bloss relativen
Standortgebundenheit bewenden lässt (BGE 108 Ib 174 E. 5b). Es ist
nicht ersichtlich, warum nicht andere Standorte in der Bauzone in Frage
kommen sollten. Eine Anlage wie die vorgesehene Spiel- und Festwiese
ist in der heute bestehenden Landwirtschaftszone zonenfremd und mangels
raumplanungsrechtlicher Standortgebundenheit nicht zulässig (Art. 24
RPG). Da kein raumplanungsrechtliches Bewilligungsverfahren durchgeführt
wurde, muss dieser Entscheid hier vorfrageweise getroffen werden.
dc) Die Rodung der im "Plan Zumofen" dunkelgrün gefärbten sowie
der Bestockungen Nrn. 3, 4.1, 4.2, 6, 7, 8, 10.2 und 12 (Restfläche)
ist aus der Sicht des traditionellen Meliorationsziels unnötig. Man kann
auch gleichsam "um diese herum meliorieren"; das Gegenteil wurde nicht
einmal behauptet. Ebensowenig wurde bei irgendeinem der Waldstücke ein
besonders grosses oder intensives Bedürfnis geltend gemacht. Die Rodung
könnte insoweit nur den Sinn haben, etwas mehr Kulturland zu gewinnen
und weniger Randlagen zum Waldrand (Schatten, Bewirtschaftung usw.) zu
erhalten.
Indessen kommt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine
Rodung für ein solches Ziel einer reinen Bodenverbesserung höchstens
in Frage, wenn diese sonst in ihrem Kern verunmöglicht würde (vgl. BGE
113 Ib 408 f. E. 4c/aa, sowie BGE 108 Ib 183 ff., 98 Ib 128 ff.), nicht
dagegen allgemein bloss zur Kompensation irgendwo im Zusammenhang mit der
Bautätigkeit verlorengegangener Rebflächen, zur Qualitätsverbesserung
und zur Abrundung eines Gebietes (Vernehmlassung des BLW S. 3). Nur
ausnahmsweise darf zur Gewinnung landwirtschaftlichen Kulturlandes
gerodet werden, und zwar auch im Zusammenhang mit Güterzusammenlegungen
nur in geringem Ausmass zur Vornahme kleiner Korrekturen, allenfalls
auch, wenn sich sonst ein Landwirtschaftsbetrieb vernünftigerweise
nicht mehr aufrechterhalten liesse oder wenn damit wenigstens eine sehr
beachtliche Ertragssteigerung erreicht würde und keine gewichtigen Gründe
des Landschaftsschutzes entgegenstehen (BGE 108 Ib 184, erwähnte Urteile
vom 30. April 1986 i.S. Yvorne und Corbeyrier E. 3a und vom 3. Dezember
1986 i.S. Ligue suisse pour la protection de la nature c. Favre E. 3c,
ferner nicht publ. Urteile vom 22. August 1979 i.S. Schweizerischer
Bund für Naturschutz c. Wilhelm E. 2 und vom 3. Oktober 1975
i.S. Schweizerischer Bund für Naturschutz c. Rhyner E. 4). Es muss also um
eigentliche Existenzfragen gehen. Dementsprechend hat das Bundesgericht
der BVG Unterlunkhofen eine Rodungsbewilligung verweigert, als sie
beabsichtigte, im Rahmen der Reusstalmeliorationen einen Wald von rund
7700 m2 zu roden, um den sogenannten Umlaufberg zu beseitigen und dort
Landwirtschaftsland zuzubereiten (nicht publ. Urteil vom 6. Dezember
1983 i.S. BVG Unterlunkhofen E. 4). Solche Gründe im Sinne der genannten
Rechtsprechung werden im vorliegenden Fall keine geltend gemacht.
Somit kann kein überwiegendes Bedürfnis zur Rodung im Zusammenhang mit
den geplanten Terrainveränderungen anerkannt werden. Die Bestockungen
Nrn. 3, 6, 7 und 8 liegen am südlichen Rand des in Frage stehenden
Gebietes. Dort lässt sich das Gelände problemlos ohne die Beseitigung
dieser Bestockungen abflachen. Ebenso lassen sich die Bestockungen
Nrn. 10.2 und 12 (Restfläche) und diejenigen auf der Parzelle Nr. 1239
als nördliche Randlagen aussparen. Dasselbe gilt für die Bestockung im
Nordosten (Parzellen Nrn. 1226, 1484 usw.). Die Waldstücke Nrn. 4.1
und 4.2 und diejenigen im Bereich der Parzellen Nrn. 1088 und 1251
schliesslich dominieren die Kuppe im östlichsten Teil des Perimeters
landschaftlich so stark, dass eine Geländeveränderung darauf Rücksicht
nehmen muss.
dd) Das Anliegen, die Rebberge neuzeitlich zu bewirtschaften,
ist verständlich und berechtigt. Ebenso anerkennenswert ist aber die
Anstrengung, den Pfynwald sowie andere Natur- und Landschaftselemente zu
schützen. Die in diesem Zusammenhang von der Gemeinde Salgesch bereits
getroffenen Vorkehren dürfen sich sehr wohl sehen lassen.
Dennoch darf man die Rodungsproblematik nicht überbewerten. Es wurde
nicht einmal behauptet, es gehe um wirtschaftliche Existenzfragen. Die
Genossenschaftsvertreter machten nie geltend, eine Meliorationsvariante
ohne Rodung sei ausgeschlossen. Vielmehr dürfte sich das traditionelle
Meliorationsziel auch ohne Rodung erreichen lassen, was durch die Aussagen
des Technischen Leiters bestätigt wird; dieser räumte anlässlich des
bundesgerichtlichen Augenscheins ein, dass ein Zusammenlegen der Parzellen
ohne Rodung mit (Erschliessungs-)Problemen verbunden, aber gleichwohl
möglich wäre. Sogar die Geländeveränderung erscheint bei Verweigerung
der Rodungsbewilligung nicht ausgeschlossen, weil sich die Waldstücke
auf Rand- und Kuppenlagen beschränken, die effektiv ohne übermässige
Einbusse ausgespart werden können. Demnach ist davon auszugehen,
dass das Gesamtprojekt mit Geländeveränderungen - wenn für diese die
raumplanungsrechtliche Bewilligung vorliegen wird - nach Vornahme gewisser
Abänderungen auch ohne Rodung realisierbar sein wird.
de) Der Wald darf grundsätzlich nur der Nachhaltigkeit entsprechend
genutzt werden (Art. 18 Abs. 2 FPolG, Art. 13 FPolV), d.h. im wesentlichen
nur so weit, als es die Selbsterneuerungskraft erlaubt, so dass er
seine Funktionen auch künftig und langfristig erfüllen kann. Soweit
der Wald aber gerodet wird, so dass er sich nicht oder kaum mehr selber
erholen kann, er also auch zu einem erschöpfbaren Umweltgut wird, muss
an Stelle der Nachhaltigkeit der Grundsatz der möglichst schonenden
Inanspruchnahme treten, wie ihn etwa das Raumplanungsgesetz mit dem Gebot
des haushälterischen Umgangs mit dem Boden (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG) oder
das Umweltschutzgesetz mit dem Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) kennen.
Schonend umgehen heisst davon ausgehen, dass das Umweltgut knapp ist
und seine Beanspruchung endgültigen Verbrauch bedeutet. Soll es möglichst
viele seiner Funktionen möglichst lange möglichst weitgehend erfüllen, muss
auf gewisse kurzfristige Nutzungen verzichtet und darf namentlich nicht auf
Vorrat oder sonst verbraucht werden, bevor das Bedürfnis sicher feststeht.
Diese Voraussetzung ist bei der hier nachgesuchten Waldbeanspruchung
nicht erfüllt. Wie ausgeführt worden ist, bedingt das traditionelle
Meliorationsziel die Rodungen nicht. Und für die Rebbergumgestaltung
und -erweiterung mit entsprechenden Geländeveränderungen bedeutet die
Rodung einen Eingriff auf Vorrat und unsicherer Grundlage. Es ist nicht
ersichtlich, warum die wenigen Hügel und Randlagen, um die es geht, nicht
ausgespart werden können, dies jedenfalls zumindest vorläufig. Gerade
bei solchen Umweltbelastungen ist es angezeigt, nach der hierzulande
tief verwurzelten pragmatischen Methode vorzugehen. Statt ein übergrosses
Projekt zu verfolgen, soll nun einmal eine Lösung ohne Rodung gesucht und,
soweit keine andern rechtlichen Hindernisse bestehen, auch realisiert
werden. Wenn sich dann auf Grund praktischer Erfahrungen zeigen sollte,
dass übermässige Schwierigkeiten entstehen, sind gegebenenfalls immer
noch Anpassungen möglich. Das liegt derart auf der Hand, dass sich weitere
Begutachtungen erübrigen.
Erwägung 11
11.- Nach dem Ausgeführten sind beide Verwaltungsgerichtsbeschwerden
teilweise gutzuheissen, und der Entscheid des EDI vom 23. Oktober 1986 ist
aufzuheben. Die Rodungsbewilligung ist gemäss den vorstehenden Erwägungen
zu verweigern.