BGE 114 IA 80
114 Ia 80
12. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 1er février
1988 dans la cause Commune de X. contre Commission cantonale de recours
en matière d'impôt du canton de Fribourg et commune de Y. (recours de
droit public) Regeste
Gemeindeautonomie; interkommunale Steuerverteilung.
Voraussetzungen und Tragweite der staatsrechtlichen Beschwerde wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie (E. 1 und 2).
Gemäss freiburgischem Recht können die Gemeinden nur unter den im
Steuergesetz abschliessend aufgezählten Voraussetzungen eine interkommunale
Verteilung der bei gewissen Pflichtigen erhobenen Steuern verlangen;
sie sind somit in diesem Bereich nicht autonom (E. 3).
Sachverhalt
A.- Domicilié dans la commune de Y., A. exerce sa fonction de
conseiller d'Etat sur le territoire de la commune de X. De 1982 à 1984,
l'impôt communal sur le produit de son activité a été partagé par moitié
entre les deux communes.
Le 16 janvier 1986, la commune de Y. a requis la Commission cantonale
de recours en matière d'impôt du canton de Fribourg de lui reconnaître
le droit d'imposer la totalité du traitement du conseiller d'Etat.
Constatant que la possibilité offerte par l'art. 9 al. 3 de la loi
fribourgeoise du 10 mai 1963 sur les impôts communaux et paroissiaux (LICP)
d'effectuer une répartition de l'impôt ne concerne que le contribuable qui
"exerce, en dehors de sa commune de domicile, une activité indépendante
ou une fonction dirigeante dans une entreprise", la Commission cantonale
de recours a jugé qu'une fonction dirigeante dans le secteur public,
et en particulier la charge de conseiller d'Etat, ne satisfait pas aux
conditions légales puisqu'elle ne s'exerce pas au sein d'une entreprise. La
requête de la commune de Y. a par conséquent été admise.
La commune de X. a formé un recours de droit public contre cette
décision qui, à son avis, viole son autonomie dans la mesure où la notion
de "fonction dirigeante" y reçoit arbitrairement un sens différent de
celui admis en matière de double imposition intercantonale.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était
recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- Saisi d'un recours, le Tribunal fédéral examine d'office les
questions de recevabilité sans être lié par les conclusions des parties,
ni par les moyens qu'elles peuvent faire valoir (ATF 111 Ia 252 et les
arrêts cités).
a) Une commune a qualité pour agir par la voie du recours de
droit public en invoquant une violation de son autonomie lorsque la
décision attaquée l'atteint en tant que détentrice de la puissance
publique. Déterminer si, dans un domaine juridique particulier, la
commune jouit effectivement de l'autonomie qu'elle invoque, n'est pas
une question de recevabilité, mais constitue l'objet d'une appréciation
au fond (ATF 113 Ia 202, 112 Ia 269, 111 Ia 253 et les références). En
l'espèce, la décision entreprise, qui supprime le droit de la commune de
X. de percevoir une partie de l'impôt frappant le revenu du conseiller
d'Etat, touche la recourante en sa qualité de détentrice de la puissance
publique. Elle a donc qualité pour agir.
b) Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de recours doit notamment
contenir - sous peine d'irrecevabilité - un exposé succinct des droits
constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi
consiste la violation. Cette exigence minimale de motivation du recours
de droit public concerne aussi bien le recours déposé par un particulier
que celui formulé par une commune pour violation de son autonomie.
Une commune ne peut donc se contenter d'invoquer son autonomie en
laissant le soin au Tribunal fédéral d'examiner lui-même l'éventuel
fondement de cette allégation. Elle doit au contraire non seulement
expliquer en détail en quoi consiste son autonomie dans le domaine
particulier, mais encore démontrer pourquoi la décision attaquée en
constitue une violation (arrêt non publié du 4 mars 1988 en la cause
politische Gemeinde Savognin).
Dans la mesure où, en l'espèce, la recourante se borne à invoquer
l'art. 1 al. 1 LICP, sans pour autant montrer en quoi cette disposition
lui accorderait une éventuelle autonomie en matière fiscale, ni préciser
sur quels points celle-ci serait ignorée par la décision attaquée, la
motivation du recours apparaît des plus discutable. Cette question peut
toutefois demeurer indécise, dès lors que le recours s'avère de toute
manière mal fondé.
Erwägung 2
2.- a) Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais
laisse en tout ou partie dans la sphère communale, en conférant aux
autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF 110 Ia
199 consid. 2 et les références). Lorsqu'elle est reconnue autonome
dans un domaine spécifique, une commune peut agir par recours de droit
public pour obtenir notamment que les autorités cantonales de recours
ou de surveillance respectent le cadre formel de leur pouvoir d'examen;
elle peut également faire valoir qu'en appliquant les normes de droit
communal, cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné,
l'autorité intimée est tombée dans l'arbitraire. Enfin, dans la mesure où
est en cause une disposition de droit constitutionnel cantonal ou fédéral,
la corporation publique peut aussi se plaindre d'une fausse interprétation
ou application de cette norme (ATF 112 Ia 63 consid. 3a, 270 consid. 2a,
282 consid. 3a, 342 consid. 2 et les références).
En revanche, dans un recours pour violation de son autonomie, une
commune ne peut pas invoquer la violation des droits constitutionnels des
citoyens. Rien ne l'empêche cependant de faire valoir que les instances
cantonales ont interprété trop largement un droit fondamental en faveur de
sa partie adverse ou qu'elles ont transgressé un principe constitutionnel
à son désavantage, limitant ainsi de manière inadmissible son autonomie
(ATF 112 Ia 63 consid. 3a, 110 Ia 200 consid. 3b et les arrêts cités). Dans
ces cas, la commune a la possibilité d'interjeter un recours fondé sur
l'art. 4 Cst. si, en relation avec son recours, elle peut se prévaloir
d'une violation de son autonomie (ATF 112 Ia 269 consid. 1a, 110 Ia 51
consid. 4a).
b) Il appartient à la constitution et à la législation cantonale
de déterminer si et dans quelle mesure une commune est autonome dans
un domaine particulier; à cet égard, il convient de ne pas perdre de
vue qu'une partie - non écrite - de la réglementation de l'autonomie
communale peut résulter de l'évolution historique du canton considéré
(GIACOMMETTI, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, p. 76). Saisi
d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral examine l'application
de ce droit cantonal librement ou sous l'angle de l'arbitraire, selon
que les dispositions qui délimitent le champ de l'autonomie communale
sont de niveau constitutionnel ou de niveau légal (ATF 112 Ia 342 et les
arrêts cités).
Erwägung 3
3.- a) En droit fribourgeois, les impôts que les communes sont
autorisées à percevoir sont définis dans la loi cantonale sur les impôts
communaux et paroissiaux. L'art. 1er al. 1 LICP, invoqué par la recourante,
garantit aux communes la faculté d'"imposer les personnes et les biens".
Toutefois, s'agissant des impôts communaux ordinaires, leur assiette
est la même que celle de l'impôt cantonal (art. 41 LICP a contrario)
et leurs taux sont fixés en pour-cent de l'impôt cantonal (art. 3 al. 3
LICP). En outre, des limites précises sont tracées à la souveraineté
des communes aux art. 7 ss LICP et notamment par l'art. 9 al. 3 LICP. A
défaut de règles cantonales concernant la répartition des impôts entre
les diverses communes, l'art. 11 LICP déclare applicables les principes
admis en matière de double imposition intercantonale. Enfin, lorsqu'un
conflit de souveraineté fiscale surgit entre deux ou plusieurs communes,
il incombe à la Commission cantonale de recours de trancher le litige
(art. 43 LICP).
b) Dès lors, si la loi cantonale garantit aux communes le droit de
percevoir des impôts directs, celles-ci n'ont - sous réserve de quelques
exceptions (par exemple, la fixation des taux, art. 4 à 6 LICP) - aucune
liberté dans l'aménagement de leur système fiscal. Elles ne peuvent
en particulier exiger une répartition de l'impôt qu'aux conditions
exhaustives prévues par l'art. 9 al. 3 LICP: les autorités municipales
ne jouissent donc pas en la matière d'une autonomie suffisante (cf. arrêt
non publié du 3 mai 1985 en la cause commune de Semsales). Au demeurant,
la délimitation de la souveraineté fiscale des communes entre elles ne
saurait être englobée dans le champ de leur autonomie, dès lors que leurs
compétences sur ce point ne pourraient que s'exclure mutuellement. Le
partage des souverainetés doit, par conséquent, être opéré nécessairement
par un organe appartenant à une collectivité publique de rang supérieur,
c'est-à-dire par un organe cantonal (ATF 110 Ia 50).
c) Dans la mesure où les autorités communales ne disposent pas
d'une appréciable liberté de décision dans le domaine litigieux,
l'autorité intimée n'avait pas à respecter en l'occurrence une éventuelle
autonomie de la recourante, mais à appliquer uniquement les prescriptions
cantonales réglementant la répartition intercommunale de l'impôt. Dès
lors, conformément à la jurisprudence rappelée précédemment, ne pouvant
se prévaloir d'une violation de son autonomie, la commune n'a pas non
plus qualité pour se plaindre de l'interprétation jugée arbitraire de la
notion d'activité dirigeante défendue par l'autorité intimée.