BGE 114 IA 73
114 Ia 73
11. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
6. Mai 1988 i.S. Gemeinde Klosters-Serneus gegen X. und acht Mitbeteiligte
sowie Y. (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gemeindeautonomie; Ersatzbeiträge an Schutzraumplätze und Parkplätze.
1. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; Anforderungen an die Begründung der
Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie (E. 2a, b).
2. Art. 104 lit. a OG; Bundesgesetz über die baulichen Massnahmen im
Zivilschutz. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Begriff
des Bundesrechts. Unzulässigkeit der selbständigen Erhebung der
Gemeindeautonomierüge mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 2c).
3. Anfechtung von Zwischenentscheiden mit staatsrechtlicher Beschwerde.
Anwendungsbereich von Art. 87 OG (E. 3).
4. Inhalt der Gemeindeautonomie. Auslegung und Anwendung von Art. 162
des Bündner Einführungsgesetzes zum ZGB (gesetzliches Pfandrecht für
Ersatzbeiträge an Zivilschutzräume und Parkplätze; E. 4).
Sachverhalt
A.- Im Streit um die Abgaben für die Überbauung A., ein von
X. erstelltes Apparthotel in Klosters-Serneus, erliess der Gemeindevorstand
Klosters-Serneus am 11. Mai 1987 folgenden Beschluss:
"1. X. wird
verpflichtet, der Gemeinde Klosters-Serneus im Zusammenhang mit der
Hotelüberbauung A. folgende Abgaben zu entrichten:
1.1. Beteiligungsbeitrag für 245 Schutzplätze im Betrage von Fr.
85'750.-- zuzüglich 5% Zins auf dem Betrag von Fr. 40'000.-- ab 4. Jan.
1985, für welchen der Rechtsöffnungsentscheid seit 9. Jan. 1987 bereits
vorliegt, und 5% Zins auf dem Betrag von Fr. 45'750.-- ab 20. Dez. 1986.
1.2 Ersatzabgabe für 72 Autoabstellplätze im Betrage von Fr. 432'000.--
zuzüglich 5% auf dem Betrag von Fr. 300'000.-- ab 4. Jan. 1985 und 5%
Zins auf dem Betrag von Fr. 132'000.-- ab 20. Dez. 1986.
1.3 (...)
2. Es wird festgestellt, dass folgende Stockwerkeigentümer-Einheiten
mit
einem gesetzlichen, allen anderen Pfandrechten vorgehenden Pfandrecht
belastet sind:
2.1 Für den unter Ziff. 1.1 erwähnten Beteiligungsbeitrag für
Schutzplätze von Fr. 85'750.--
(...)
2.2 Für die unter Ziff. 1.2 erwähnte Ersatzabgabe für Autoabstellplätze
von Fr. 432'000.-- (...)
2.3 (...)"
Gegen diesen Beschluss rekurrierten der Bauherr und acht
Stockwerkeigentümer (Rekurs 253/87) sowie Y., ebenfalls als betroffener
Stockwerkeigentümer (Rekurs 251/87), beim Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden. Dieses erkannte in seinem Entscheid vom 18. August 1987
wie folgt:
"1. Der Rekurs Nr. 253/87 wird dahingehend gutgeheissen, dass die
Ziffern 1.1, 1.2, 2.1 und 2.2 des angefochtenen Beschlusses des
Gemeindevorstandes Klosters vom 11./14. Mai 1987 aufgehoben und zur
Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen
werden.
2. Der Rekurs Nr. 251/87 wird teilweise gutgeheissen, und die
Ziffern 2.1
und 2.2 des angefochtenen Vorstandsbeschlusses werden aufgehoben.
3. Im übrigen werden die Rekurse abgewiesen.
4. Die Gerichtskosten ... (von insgesamt Fr. 2'378.--) gehen zur Hälfte
zu
Lasten der Gemeinde Klosters-Serneus und zu einem Viertel an X. und
Mitbeteiligte, unter solidarischer Haftung derselben, sowie zu einem
Viertel an Y. (...).
5. (...)
6. Die aussergerichtlichen Kosten werden wettgeschlagen."
Es erwog im wesentlichen: Indem die Gemeinde bei der Berechnung
der Ersatzbeiträge für die Schutzraumplätze von 245 Plätzen
ausgegangen sei, habe sie die im ursprünglichen Baubescheid auf 136
festgesetzte Zahl erhöht. Sie hätte deshalb eine neue Verfügung des
kantonalen Militärdepartementes einholen müssen, was sie unterlassen
habe. Hinsichtlich der Ersatzabgabe für die Autoabstellplätze liege
ebenfalls ein den ursprünglichen Baubescheid abändernder Beschluss des
Gemeindevorstandes vor, indem die ursprünglich 50 Parkplätze auf 72 erhöht
worden seien. Diesbezüglich hätten die betroffenen Stockwerkeigentümer
vor Erlass des streitigen Beschlusses angehört werden müssen. Art. 162
Abs. 1 Ziff. 3 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch
(EG ZGB) schliesslich, wonach ein gesetzliches Pfandrecht "für die auf
Liegenschaften und Gebäulichkeiten entfallenden Beiträge an öffentliche
Unternehmungen" bestehe, erfasse nur eigentliche Vorzugslasten oder
einmalige Anschlussgebühren; Ersatzbeiträge für Schutzräume und Parkplätze
fielen nicht darunter.
Gegen diesen Entscheid führt die Gemeinde Klosters-Serneus
staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, Dispositiv Ziff. 1, 2,
4 und 6 aufzuheben. Sie rügt in verschiedener Hinsicht eine Verletzung
der Gemeindeautonomie sowie (sinngemäss) von Art. 4 BV.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden beantragt in seiner
Vernehmlassung Abweisung der Beschwerde. Den selben Antrag stellen auch
das Konkursamt Z. (namens der Konkursmasse X.) und die acht beteiligten
Stockwerkeigentümer. Von Y. ging keine Vernehmlassung ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die beschwerdeführende Gemeinde ist durch den angefochtenen
Entscheid des Verwaltungsgerichts, der ihren Beschluss vom 11.
Mai 1987 aufhebt, in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen. Sie ist
daher grundsätzlich befugt, wegen Verletzung ihrer Gemeindeautonomie
staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Ob ihr im betreffenden Bereich
tatsächlich Autonomie zukommt, ist demgegenüber keine Frage des Eintretens,
sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 113 Ia 202 E. 1a,
112 Ia 62 f. E. 2, 269 E. 1a).
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin beanstandet unter Berufung auf die
Gemeindeautonomie in erster Linie, dass das Verwaltungsgericht ihren
Beschluss hinsichtlich der Ersatzbeiträge für die Schutzräume aufgehoben
habe.
a) Gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerdeschrift
die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber
enthalten, "welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze
und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt
worden sind". Die Zuerkennung eines geschützten Autonomiebereichs setzt
voraus, dass das massgebende kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht im
betreffenden Sachbereich keine abschliessende Ordnung trifft, sondern ihn
ganz oder teilweise den Gemeinden zur Regelung überlässt und ihnen dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 113 Ia 205
E. 2a, 213 E. 3; 112 Ia 63 E. 3a, 270 E. 2a, 282 E. 3a, 342 E. 2). Soll auf
die Beschwerde eingetreten werden, hat deshalb die Gemeinde zu begründen,
inwiefern das kantonale Recht ihr im betreffenden Sachbereich eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt, und sodann darzulegen, weshalb
der angefochtene Hoheitsakt ihre Autonomie verletzt.
b) Inwiefern das kantonale Recht den Bündner Gemeinden im
hier fraglichen Sachbereich (d.h. bei der Festsetzung und Erhebung
von Ersatzbeiträgen an Zivilschutzbauten) eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt, legt die Beschwerdeführerin mit keinem
Wort dar. Sie zeigt auch nicht auf, inwiefern ihre Autonomie durch den
angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts in unzulässiger Weise
beschränkt sein soll. Auf die nicht weiter begründete Rüge ist deshalb
nicht einzutreten.
c) Entscheide über Ersatzbeiträge von Grundeigentümern an
Zivilschutzbauten stützen sich materiell auf öffentliches Recht des
Bundes (Bundesgesetz über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz,
SR 520.2, insbesondere Art. 2 Abs. 3), und kantonal letztinstanzliche
Entscheide über solche Beiträge können nach den allgemeinen Bestimmungen
der Bundesrechtspflege grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden (Art. 97 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98 lit. g OG;
ausführlich dazu BGE 112 Ib 359/60). Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegen solche Entscheide sind nach der Praxis zu Art. 103 lit. a OG auch
Gemeinden legitimiert, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich
oder ähnlich betroffen sind wie ein Privater (BGE 112 Ia 62 E. 1b; 105
Ib 358 E. 5a; allgemein dazu FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Auflage 1983, S. 168/9). Der Begriff des Bundesrechts, dessen
Verletzung nach Art. 104 lit. a OG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
als verletzt gerügt werden kann, umfasst auch die verfassungsmässigen
Rechte der Bürger (wie beispielsweise Art. 4 BV). Ist in der Hauptsache
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig und haben die kantonalen
Instanzen Bundesverwaltungsrecht von Amtes wegen anzuwenden, so können
daher Verletzungen solcher verfassungsmässiger Rechte ebenfalls mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden (BGE 111 Ib 202; GYGI,
aaO, S. 93) und übernimmt diese insoweit die Rolle der staatsrechtlichen
Beschwerde (BGE 108 Ib 382 E. 1e; 105 Ia 107/8). Es fragt sich deshalb,
ob die Eingabe der Beschwerdeführerin in diesem Punkt (hinsichtlich
der Schutzraum-Ersatzbeiträge) als Verwaltungsgerichtsbeschwerde
entgegenzunehmen ist.
Diese Frage ist zu verneinen. Die Beschwerdeführerin rügt keine
Bundesrechtsverletzung. Auch macht sie nicht geltend, kantonales
Verfahrensrecht sei bei einer Verfügung gestützt auf Bundesrecht
willkürlich oder sonst in einer gegen Art. 4 BV verstossenden Weise
angewendet worden. Im Zusammenhang mit den Ersatzbeiträgen für Schutzräume
beruft sie sich einzig auf die Gemeindeautonomie. Ein Verstoss gegen die
Gemeindeautonomie stellt aber in jedem Fall eine Verletzung von kantonalem
Recht dar, die nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gerügt werden kann.
Erwägung 3
3.- Die Gemeinde rügt sodann, dass das Verwaltungsgericht im
angefochtenen Entscheid ihren Beschluss hinsichtlich der Ersatzbeiträge
für die Autoabstellplätze aufgehoben hat. Sie beruft sich in diesem
Zusammenhang auf die Gemeindeautonomie und (zumindest sinngemäss) auf
Art. 4 BV.
a) Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts schliesst das
kantonale Verfahren nicht ab, sondern weist die Sache zu neuer Entscheidung
im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde zurück. Es handelt sich somit um
einen Zwischenentscheid.
Staatsrechtliche Beschwerden, die sich unter Berufung auf Art. 4 BV
gegen Zwischenentscheide richten, sind nur zulässig, wenn der Entscheid für
den Betroffenen einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hat
(Art. 87 OG). Das ist hier nicht der Fall. Beschwerden, die sich auf andere
verfassungsmässige Rechte stützen, sind indessen ohne Beschränkung gegen
Zwischenentscheide zulässig. Werden neben der Verletzung von Art. 4 BV
noch weitere Beschwerdegründe (hier wegen Verletzung der Gemeindeautonomie)
vorgebracht, ist auf die Beschwerde einzutreten, unabhängig davon, ob der
Zwischenentscheid den Beschwerdeführer in nicht wieder gutzumachender
Weise trifft. Voraussetzung ist allerdings, dass der neben Art. 4 BV
angerufene Beschwerdegrund nicht mit der Rüge wegen Verletzung von Art. 4
BV zusammenfällt und nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist
(BGE 106 Ia 227, 231 E. 2a, mit Hinweisen, vgl. auch 99 Ia 249/50).
b) Die Gemeinde begründet ihre Autonomierüge - soweit sich
diesbezüglich den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügende
Ausführungen zur Gemeindeautonomie überhaupt finden lassen - damit,
dass das Verwaltungsgericht bei der Ermittlung der Ersatzbeiträge für
Parkplätze ein Mitwirkungsrecht der Betroffenen fordere, das weder vom
Bundesrecht noch vom kantonalen Recht vorgeschrieben sei, und gleichzeitig
den Anspruch der Gemeinde auf rechtliches Gehör im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren verletzt habe. Die Frage, ob das Verwaltungsgericht den Anspruch
der Stockwerkeigentümer auf rechtliches Gehör zu extensiv interpretiert
und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegenüber der Gemeinde eine
Gehörsverweigerung begangen hat, bestimmt sich indessen nach Art. 4
BV, allenfalls nach kantonalem Verfahrensrecht, dessen Anwendung das
Bundesgericht jedoch nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der
Willkür überprüft. Die Rüge wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
fällt demnach mit jener wegen Verletzung von Art. 4 BV zusammen und hat
keine selbständige Bedeutung. Die Beschwerde ist somit in diesem Punkt
unzulässig, weshalb auf sie insoweit nicht einzutreten ist.
Erwägung 4
4.- Der letzte Vorwurf der Gemeinde betrifft das gesetzliche Pfandrecht
für die Ersatzbeiträge. Sie macht unter Berufung auf die Gemeindeautonomie
geltend, indem das Verwaltungsgericht ein gesetzliches Pfandrecht der
Gemeinde für die Ersatzbeiträge verneint habe, habe es Art. 162 EG ZGB
falsch interpretiert und damit den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum
bei der Handhabung kantonalen Rechts verletzt.
a) Soweit eine Gemeinde Autonomie geniesst, kann sie von der
staatsrechtlichen Beschwerde Gebrauch machen, um unter anderem zu
erreichen, dass die kantonalen Rechtsmittelbehörden formell im Rahmen
ihrer Prüfungsbefugnis bleiben und materiell die kommunalen, kantonalen
und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, in
denen Autonomie besteht, richtig anwenden. Das Bundesgericht prüft dabei
die Anwendung von kantonalem Recht frei, soweit es sich um Normen auf
Verfassungsebene handelt, sonst nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel
der Willkür (BGE 113 Ia 206 E. 2b; 112 Ia 282 E. 3a, 342 E. 2).
b) Gemäss Art. 162 Abs. 1 Ziff. 3 EG ZGB besteht ein
gesetzliches, allen anderen Pfandrechten vorgehendes Pfandrecht "für
die auf Liegenschaften und Gebäulichkeiten entfallenden Beiträge an
öffentliche Unternehmungen" (wie Flusskorrektionen, Wildbachverbauungen,
Kanalisationen, elektrische Anlagen usw.). Die beschwerdeführende
Gemeinde lässt die Frage nach der Autonomie der Bündner Gemeinden, in
diesem kantonalrechtlich bestimmten Bereich selbständig zu legiferieren,
offen, beansprucht aber eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
bei der Subsumtion der Abgabetatbestände unter Art. 162 EG ZGB.
Ob den bündnerischen Gemeinden im hier fraglichen Sachbereich
nach dem massgeblichen kantonalen Recht Autonomie zukommt,
kann offenbleiben. Jedenfalls erscheinen die Ausführungen des
Verwaltungsgerichts im angefochtenen Entscheid, soweit es ein gesetzliches
Pfandrecht für Ersatzbeiträge für Schutzräume und Autoabstellplätze nach
Art. 162 EG ZGB verneint, sachlich vertretbar. Das Verwaltungsgericht
hat ausgeführt, dass nur eigentliche Vorzugslasten, nicht jedoch
Ersatzbeiträge für Schutzräume, Parkplätze und dergleichen unter Art.
162 EG ZGB fielen. Inwiefern diese Auslegung völlig unhaltbar - willkürlich
- sein soll, legt die Beschwerdeführerin nicht dar. Sie vermag auch keine
kantonale Bestimmung zu nennen, nach der Bündner Gemeinden die Tatbestände,
die zu einem gesetzlichen Pfandrecht führen, weiter umschreiben könnten,
als dies in Art. 162 EG ZGB vorgesehen ist. Die Beschwerde erweist sich
somit in diesem Punkt, soweit auf sie im Hinblick auf ihre Substantiierung
eingetreten werden kann, als unbegründet.