BGE 114 IA 413
114 Ia 413
69. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 14.
Dezember 1988 i.S. Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich und
Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Zürich sowie X. und
Mitbeteiligte (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Einheit der Form einer Initiative, Vereinbarkeit
einer Initiative mit dem Rechtsgleichheitsgebot.
1. Eine in der Stadt Zürich eingereichte Initiative, welche die
Errichtung einer gemeinnützigen Stiftung zur Erhaltung von preisgünstigem
Wohnraum vorsieht und die Ausarbeitung des Stiftungsstatus an das
Gemeindeparlament delegiert, verstösst nicht gegen das in § 2 des Zürcher
Gesetzes über das Vorschlagsrecht des Volkes vom 1. Juni 1969 (GVV)
verankerte Prinzip der Einheit der Form von Initiativen (E. 3).
2. Die in der Initiative für den Regelfall vorgesehene Bevorzugung
von Genossenschaften als Mieter oder Baurechtsnehmer verstösst nicht
gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Bei verfassungskonformer Auslegung
des Initiativtextes ist auch ein Abschluss von Einzelmietverträgen,
namentlich im Falle des Erwerbs bestehender Miethäuser durch die Stiftung,
nicht ausgeschlossen (E. 4).
Sachverhalt
A.- Am 20. Januar 1982 reichte die Sozialdemokratische Partei der
Stadt Zürich beim Präsidenten des Gemeinderates der Stadt Zürich folgende
Volksinitiative ein:
"Für die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung der Stadt
Zürich zur Erhaltung von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen wird
ein Kredit von 50 Millionen Franken bewilligt.
Der Gemeinderat wird ermächtigt, der Stiftung die zur Verfolgung des
Stiftungszweckes und zur Erhaltung des Stiftungsvermögens nötigen
jährlichen Beiträge zu gewähren.
Innerhalb von sechs Monaten nach Annahme dieser Initiative erlässt der
Gemeinderat ein Stiftungsstatut nach folgenden Grundsätzen:
1. Die Stiftung bezweckt den Erwerb von Liegenschaften, um in
bestehenden und eventuell in neu zu erstellenden Bauten preisgünstigen
Wohnraum und preisgünstige Räumlichkeiten für Kleinbetriebe zu erhalten
oder zu schaffen. Zu diesem Zweck darf die Stiftung Grundpfanddarlehen
aufnehmen.
2. Die Stiftung stellt ihre Liegenschaften Benützergruppen zur
Verfügung,
die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wie zum Beispiel
Haus- und Wohngenossenschaften und diesen angeschlossenen oder selbst
genossenschaftlich organisierten Kleinbetrieben, sowie gemeinnützigen
Trägerorganisationen. Die Abgabe erfolgt mittels langfristiger
Mietverträge oder im Baurecht, jedoch höchstens auf die Dauer von 30
Jahren. Dabei ist sicherzustellen, dass die Nutzung als Wohn- und
Gewerberaum erhalten
bleibt, dass die Erzielung von Spekulationsgewinnen ausgeschlossen
ist und dass die Nutzung in möglichst weitgehender Selbstverwaltung
erfolgt, insbesondere bezüglich Art und Umfang von Unterhalts- und
Renovationsarbeiten.
3. Die Miet- bzw. Baurechtszinse sollen mittelfristig ausreichen,
um das
eingesetzte Kapital zu verzinsen und den Unterhalt der Bauten zu
gewährleisten. Zulasten der vom Gemeinderat jährlich zu bewilligenden
Beiträge können Zuschüsse zur Verbilligung der Miet- oder
Baurechtszinsen,
in besonderen Fällen, Abschreibungs- oder Sanierungsbeiträge gewährt
werden zugunsten von Personen oder Personengruppen, deren Einkommen
und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, sowie zugunsten von
Kleinbetrieben, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht,
und von gemeinnützigen Organisationen, die soziale Aufgaben übernehmen.
4. Die Leitung der Stiftung obliegt einem Stiftungsrat, bestehend aus
mindestens 9 Mitgliedern. Diese werden vom Gemeinderat auf eine
Amtsdauer von 4 Jahren gewählt. Kompetenzen und Pflichten des
Stiftungsrates werden vom Gemeinderat festgelegt, dem auch die
allgemeine
Aufsicht über den Stiftungsrat zusteht."
Gemeinderat und Stadtrat beantragten den Stimmberechtigten, die
Volksinitiative abzulehnen. In der Gemeindeabstimmung vom 9. Juni 1985
wurde sie jedoch mit 50 331 gegen 48 178 Stimmen angenommen.
Gegen dieses Abstimmungsergebnis erhoben X. und Mitbeteiligte am
26. Juni/1. Juli 1985 beim Bezirksrat Zürich Beschwerde. Sie verlangten,
die Initiative sei für ungültig zu erklären und der Beschluss der
Stimmberechtigten über die Annahme des Begehrens aufzuheben. Mit Beschluss
vom 3. Juli 1986 hiess der Bezirksrat die Beschwerden gut und hob den
Gemeindebeschluss der Stadt Zürich vom 9. Juni 1985 auf.
Gegen den Beschwerdeentscheid des Bezirksrates reichten die
Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich und Mitbeteiligte Beschwerde
beim Regierungsrat ein. Dieser holte zur Frage der Rechtmässigkeit der
Initiative ein Rechtsgutachten ein. Der Gutachter gelangte zum Ergebnis,
die Initiative müsse für ungültig erklärt und der Gemeindebeschluss vom
9. Juni 1985 aufgehoben werden.
Mit Entscheid vom 24. Februar 1988 wies der Regierungsrat die
Beschwerde ab.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates haben die
Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich und Mitbeteiligte
staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im
Sinne der Erwägungen gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildet vorab die Frage,
ob das gemäss Gemeindebeschluss vom 9. Juni 1985 angenommene Volksbegehren
gegen das Prinzip der Einheit der Form von Volksinitiativen verstösst.
a) (Ausführungen über die Kognition des Bundesgerichts bei der
Beurteilung der formellen Gültigkeit kommunaler Initiativen im Kanton
Zürich.)
b) Der Wortlaut der einschlägigen Gesetzesbestimmungen ist klar. Gemäss
§ 98 GG sind für die Einreichung und Behandlung von Initiativen die für
kantonale Initiativen geltenden Vorschriften sinngemäss anwendbar. Nach §
2 GVV sind Initiativbegehren in der Form der einfachen Anregung oder des
ausgearbeiteten Entwurfes zu stellen. § 3 GVV verlangt, dass Initiativen
in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfes die wörtliche Formulierung
des Begehrens enthalten müssen. Bei Initiativen in der Form der einfachen
Anregung ist der Zweck des Begehrens genau anzugeben. Schliesslich ordnet
§ 4 Abs. 1 Ziff. 3 GVV an, eine Initiative sei ungültig, wenn sie den §§
1-3 des Gesetzes nicht entspreche.
c) Der Sinn dieser gesetzlichen Regelung erschliesst sich ohne
weiteres. Das weitere Verfahren für die Behandlung der Initiative
ist unterschiedlich, je nach dem, ob eine allgemeine Anregung oder ein
ausgearbeiteter Entwurf vorliegt (H.U. PESTALOZZI, Das Initiativrecht in
der Zürcher Gemeinde, Diss. Zürich 1973, S. 137 ff.). Die einfache Anregung
gibt erst den Anstoss, eine Angelegenheit zu prüfen und eine definitive
Vorlage auszuarbeiten (§ 10 GVV). Die Initiative in der Form des
ausgearbeiteten Entwurfes stellt demgegenüber einen Beschlussesentwurf in
seiner endgültigen, vollziehbaren Form dar (H.R. THALMANN, Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, Wädenswil 1988, Ziff. 5.2 zu § 96 GG, S. 310). Wird
der Grundsatz der Einheit der Form verletzt, so fehlt der Initiative die
nötige Klarheit und Eindeutigkeit; für den Stimmbürger, der die Initiative
annehmen möchte, bleibt ungewiss, was nach Annahme des formulierten
Teils mit dem andern Teil geschieht und was somit aus dem Ganzen wird
(so H.R. THALMANN, aaO, Ziff. 5.5 zu § 96 GG, S. 310). Die Regelung des
Zürcher Rechts entspricht somit der Forderung der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, wonach kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht
den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt (BGE 112 Ia 211 E. 1b mit Verweisung).
d) Für die Anwendung der dargelegten Grundsätze auf den vorliegenden
Fall ist davon auszugehen, dass der eindeutige Wortlaut und klare Sinn
der gesetzlichen Regelung, eine Verfälschung der Willensbildung der
Stimmberechtigten durch Vermengung eines ausgearbeiteten Entwurfes
mit einfachen Anregungen zu vermeiden, nicht bestritten ist. Mit der
Annahme der Initiative hat der Stimmbürger nicht über eine umstrittene
Auslegungsfrage der gesetzlichen Regelung geurteilt. Insbesondere kann
aus dem Volksentscheid nicht etwa gefolgert werden, der Stimmbürger
habe die Frage, ob die Initiative den Grundsatz der Einheit der Form
verletze, verneint. Dem Regierungsrat ist daher darin beizupflichten,
dass die Initiative und damit auch der Gemeindebeschluss als ungültig
zu erklären sind, wenn das Initiativbegehren den §§ 2 und 3 GVV
widerspricht. Massgebend ist allein die Auslegung des Initiativtextes,
um die Frage zu beantworten, ob eine Formenvermengung vorliegt, welche
geeignet ist, die Willensbildung des Stimmbürgers zu verfälschen.
e) Das Abstimmungsverfahren ist freilich nicht völlig belanglos. Es
ist auffallend, dass weder der Stadtrat noch der Gemeinderat die Auffassung
äusserten, die Initiative verletze den Grundsatz der Einheit der Form.
In seiner Weisung an den Gemeinderat verwies der Stadtrat auf die
bisherige Wohnbauförderung, in deren Rahmen u.a. der genossenschaftliche
Wohnungsbau unterstützt und auch Stiftungen zur Wohnungsfürsorge
für kinderreiche Familien und für betagte Einwohner gegründet worden
waren (siehe u.a. Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend
Errichtung der Stiftung "Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien
der Stadt Zürich", Bereinigte Sammlung der Beschlüsse und Verordnungen
der Stadt Zürich 1893-1974, Zürich 1975, Bd. 2, S. 53). Er erklärte,
das berechtigte Anliegen der Initianten, in bestehenden und eventuell
in neuzuerstellenden Bauten preisgünstigen Wohn- und Gewerberaum zu
erhalten oder zu schaffen, werde immer im Auge behalten. Auch richte
die städtische Liegenschaftsverwaltung ihre Vermietungspraxis nach
den Bedürfnissen einer optimalen Quartierversorgung. Sie wirke dem
"Lädeli- und Quartierbeizensterben" entgegen und verzichte bewusst
auf einen maximalen Ertrag. Hingegen äusserte der Stadtrat Bedenken
hinsichtlich der Zweckmässigkeit und der materiellen Rechtmässigkeit der
Initiative. Es werde in Bereiche eingegriffen, für die grundsätzlich
Bund und/oder Kanton zuständig seien. Es sei zweifelhaft, ob sich
die Initiative mit dem übergeordneten Recht - insbesondere mit dem
Verfassungsrecht - vertrage. Fraglich sei namentlich die Vereinbarkeit
mit den Anforderungen, die sich aus den Art. 4 und 31 BV ergäben.
Insbesondere eine Bevorzugung der genossenschaftlich organisierten Gewerbe-
und Quartierversorgungsbetriebe im Sinne der Initianten wird als sachlich
nicht begründet und rechtlich nicht haltbar bezeichnet. Demgegenüber
wird betont, die Stadt sei bereit, ihre bisherige Wohnbauförderung,
die auch durch die Bestimmungen des städtischen Wohnanteilplanes sowie
das kantonale Wohnerhaltungsgesetz unterstützt würden, tatkräftig
weiterzuführen. Sie wolle auch dem Wunsch einzelner Genossenschaften
nach Abtretung von Altliegenschaften im Baurecht entgegenkommen. Mit
diesen Bestrebungen würden die Grundanliegen der Initianten auch ohne
Schaffung einer kostspieligen zusätzlichen Stiftung sinngemäss und erst
noch zweckmässiger erfüllt.
Der die Abstimmungsvorlage begleitende Bericht des Gemeinderats und des
Stadtrats an die Stimmberechtigten der Stadt Zürich stimmt im wesentlichen
mit diesen Ausführungen überein. Dem Bürger wurden die gleichen Bedenken
hinsichtlich eines Verstosses gegen übergeordnetes Recht vorgetragen,
ohne dass die Auffassung ausgesprochen wurde, die Initiative verletze
den Grundsatz der Einheit der Form, weshalb es dem Stimmberechtigten
nicht möglich sei, seinen freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck zu bringen.
f) Die Abgrenzung der formulierten von der allgemein-anregenden
Initiative bereitet gelegentlich Schwierigkeiten (H.R. THALMANN, aaO,
Ziff. 5.3 zu § 96 GG, S. 310). Die Initianten haben es unterlassen, ihre
Initiative ausdrücklich als ausgearbeiteten Entwurf zu bezeichnen. Der Text
ist demgemäss daraufhin zu prüfen, ob es sich um formulierte Rechtssätze
oder um einen Beschlussesentwurf handelt, der bei Annahme ohne weiteres
vollziehbar wäre. Trifft dies zu, so liegt eine formulierte Initiative vor
(E. GRISEL, Initiative et Référendum Populaires, Lausanne 1987, S. 201
Ziff. 2).
fa) Der Regierungsrat nimmt in Übereinstimmung mit dem Gutachter an,
das Initiativbegehren enthalte in den Abs. 1 und 2 einen ausgearbeiteten
Entwurf, während Abs. 3 mit den Ziff. 1-4 eine einfache Anregung
darstelle. Abs. 1 enthält eine Kreditbewilligung von 50 Millionen Franken
für die Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung. Abs. 2 ermächtigt
den Gemeinderat zu jährlichen Beiträgen an die Stiftung zur Erhaltung des
Stiftungsvermögens, wobei diese Bestimmung - wie dargelegt (E. 2) - in
dem Sinne zu interpretieren ist, dass die Ausgabenbewilligungskompetenzen
vorbehalten bleiben. Abs. 3 enthält demgegenüber in Form von Rechtssätzen
Grundsatzbestimmungen, welche der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des
Stiftungsstatuts zu beachten hat.
fb) Aus dem Prinzip der Einheit der Form wird in der Literatur
teilweise die Folgerung gezogen, eine Initiative müsse auch in
normativer Hinsicht in dem Sinne einheitlich sein, dass sie entweder
Verfassungsinitiative oder Gesetzesinitiative oder Verwaltungsinitiative
sein müsse (A. KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung
des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 17; E. GRISEL, aaO, S. 200). Der
Gutachter hat die Frage aufgeworfen, ob diese Annahme zwingend sei, doch
ist er ihr nicht weiter nachgegangen, da er das Prinzip der Einheit der
Form in der Bedeutung, die ihm das Zürcher Recht gegeben hat, als verletzt
angesehen hat. A. KÖLZ stellt fest (aaO, S. 17), dass die Anforderungen
an die Einheit der Form in bezug auf das Verhältnis von Verfassungs- und
Gesetzesrecht nicht allzu hoch geschraubt werden dürften. Nur wenn sich
aus dem kantonalen Recht klar ergebe, dass für die Verwirklichung eines
Begehrens zugleich eine Gesetzesänderung und eine Verfassungsänderung
notwendig sei, dürfe eine Gesetzesinitiative mangels Verfassungsgrundlage
als ungültig erklärt werden. Dasselbe gelte für eine nicht zweifelsfreie
materielle Verfassungswidrigkeit einer Gesetzesinitiative.
Da das Zürcher Recht den Grundsatz der normativen Einheit einer
Initiative nicht ausdrücklich ausspricht, kann sich nur fragen, ob diese
Forderung durch Auslegung aus § 2 GVV herzuleiten ist. Zu bejahen wäre
dies von Bundesrechts wegen einzig dann, wenn sich aus der Verbindung
von Rechtssätzen mit einer Kreditbewilligung eine Verfälschung der
Willensbildung des Bürgers ergeben könnte. Dies ist in einem Falle, in
dem sich die Initiative an den Kompetenzbereich der Gemeinde hält, zu
verneinen. Ein Gemeindeerlass, in welchem Grundsätze für die Errichtung
einer öffentlichrechtlichen Stiftung festgesetzt werden und gleichzeitig
der erforderliche Kredit hiefür bewilligt wird, gibt in dieser Hinsicht zu
keinen Bedenken Anlass. Auf Unzulässigkeit könnte daher nur geschlossen
werden, wenn das kantonale Recht ausdrücklich die Verbindung von
Rechtssätzen mit einem materiell damit zusammenhängenden Kreditbeschluss
verbieten würde, was für das Zürcher Recht nicht zutrifft. Der bereits
angeführte Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Errichtung der
Stiftung "Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien der Stadt Zürich"
enthält übrigens in gleicher Weise eine Kreditbewilligung sowie den
Auftrag zur Errichtung einer Stiftung und Erlass des Stiftungsstatuts
nach den in Abs. 2 des Beschlusses festgelegten Grundsätzen.
fc) Somit fragt es sich, ob Abs. 3 des Initiativbegehrens als einfache
Anregung zu verstehen ist. Die Beschwerdeführer bestreiten dies. Sie sind
der Meinung, es handle sich bei Abs. 3 um einen abschliessend formulierten
verbindlichen Auftrag an den Gemeinderat, ein Stiftungsstatut nach den
Grundsätzen der Ziff. 1-4, welche mit ausreichender Präzision formuliert
seien, zu erlassen. Nach ihrer Auffassung liegt in diesem Auftrag eine
zulässige Delegation zum Erlass des Stiftungsstatuts vor, in welchem die
Bedingungen zur Abgabe der von der Stadt erworbenen Liegenschaften an
Benützergruppen detailliert auszugestalten seien.
Der Regierungsrat weist die Auffassung, das Initiativbegehren
und demgemäss der Gemeindebeschluss über dessen Annahme enthalte eine
hinlänglich definierte Delegation zum Erlass der Vollzugsbestimmungen
an den Gemeinderat, mit der Begründung zurück, darauf könne es nicht
ankommen. Unabhängig davon, ob eine solche Delegation an sich zulässig
wäre, verlange das Initiativrecht, wenn die Form der ausgearbeiteten
Vorlage gewählt werde, dass die Materie in der Initiative vollständig
geregelt sei und nicht Unbestimmtheiten in einem solchen Mass enthalte
wie im vorliegenden Fall. Freilich könne nicht verlangt werden, dass
bei einer Initiative, welche zur Hauptsache den Erlass von Rechtssätzen
fordere, letztere bis in jede Einzelheit ausformuliert würden, so dass für
die üblichen Ausführungsbestimmungen der Exekutive überhaupt kein Raum
mehr bestünde. Eine abschliessende Regelung, wie sie in einem der Regel
entsprechenden, den Sachverhalt sorgfältig ordnenden Erlass enthalten sei,
müsse jedoch verlangt werden. Eine solche fehle in der zu beurteilenden
Initiative.
fd) Diese Auffassung des Regierungsrats, mit der er zur Hauptsache
die Ungültigerklärung der Initiative begründet, führt im Ergebnis,
worauf der Gemeinderat in seiner Vernehmlassung zu Recht hinweist, zu
einer unzulässigen inhaltlichen Beschränkung des Initiativrechts.
In Gemeinden mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation wie
in Zürich kann jeder Stimmberechtigte über alle Gegenstände, die
dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterstehen,
eine Initiative einreichen (§ 96 GG). Das Initiativrecht reicht
somit gleich weit wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft
(H.U. PESTALOZZI, aaO, S. 56). Diese kann in den von ihr erlassenen
Rechtssätzen Rechtssetzungsbefugnisse delegieren, sei es an den Stadtrat
als Exekutive oder an das Stadtparlament, den Gemeinderat. Folgte man
der Auffassung des Regierungsrats, wären in Initiativen, welche in der
Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden, Delegationsnormen
grundsätzlich unzulässig. Das Prinzip der Einheit der Form führte somit,
immer nach der Auffassung des Regierungsrats, im Ergebnis zu einer
inhaltlichen Beschränkung des Initiativrechts: Es würde nicht mehr so weit
reichen wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft. Da der zulässige
Inhalt des Initiativrechts aber gemäss ausdrücklicher Vorschrift gleich
weit reicht wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft, erweist sich
diese inhaltliche Beschränkung des Initiativrechts als unzulässig. Auch
in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiativen müssen
Delegationsnormen enthalten dürfen.
fe) Damit ist indessen noch nicht darüber entschieden, ob die
Initiative dem Prinzip der Einheit der Form genügt. Mit dem Regierungsrat
ist nämlich davon auszugehen, dass die klare Unterscheidung zwischen der
Initiative in der Form der allgemeinen Anregung und derjenigen in der Form
eines ausgearbeiteten Entwurfs notwendig ist, damit der Stimmberechtigte
sich über die Tragweite seiner Stimmabgabe im Klaren sein kann. Dies
deckt sich auch mit dem dargelegten bundesrechtlichen Erfordernis, das
verlangt, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den
freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt. Für eine Initiative, die Delegationsnormen enthält,
bedeutet dies, dass sie dem Prinzip der Einheit der Form nur genügt,
wenn die in ihr enthaltene Delegation klar und eindeutig ist; nur dann
kann sich nämlich der Stimmbürger über die Tragweite seiner Stimmabgabe
im Klaren sein.
Im vorliegenden Fall ist der dem Gemeinderat erteilte Auftrag zum
Erlass eines Stiftungsstatutes klar. Es sollen Liegenschaften erworben
werden, um preisgünstigen Wohnraum und preisgünstige Räumlichkeiten für
Kleinbetriebe zu erhalten oder zu schaffen (Ziff. 1). Diese Liegenschaften
sollen Benützergruppen zur Verfügung gestellt werden, die in der Regel
genossenschaftlich organisiert sind, wobei auch sonstige gemeinnützige
Trägerorganisationen in Betracht kommen können (Ziff. 2). Die Zinseinnahmen
sollen mittelfristig ausreichen, um das eingesetzte Kapital zu verzinsen
und den Unterhalt der Bauten zu gewährleisten. Der Gemeinderat soll
jährlich Beiträge bewilligen können, um zugunsten von Personen oder
Personengruppen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht
überschreiten, sowie zugunsten von Kleinbetrieben, an deren Erhaltung ein
öffentliches Interesse besteht, und von gemeinnützigen Organisationen, die
soziale Aufgaben übernehmen, die Miet- oder Baurechtszinse zu verbilligen
oder in besonderen Fällen Abschreibungen oder Sanierungen zu ermöglichen
(Ziff. 3).
Diese Grundsätze lassen dem Gemeinderat zwar einen beachtlichen
Spielraum bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts. Insbesondere für
die Umschreibung der Personen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte
Grenzen nicht überschreiten, trifft dies zu. Doch konnte sich der
Stimmbürger über das Ausmass der dem Gemeinderat übertragenen Kompetenzen
nicht im Unklaren sein. Die ihm vom Gemeinderat übergegebene Weisung zur
Volksabstimmung liess hierüber keine Zweifel offen. Sie nannte auch die in
materieller Hinsicht kritischen Fragen, mit denen die dargelegten Zweifel
an der inhaltlichen Rechtmässigkeit der Initiative dargelegt wurden. In
Kenntnis dieser Zweifel konnte der Stimmbürger darüber entscheiden,
ob er der Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung zur Erhaltung
von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen sowie der Bewilligung eines
Kredites von 50 Millionen Franken hiefür zustimmen und den Gemeinderat
beauftragen und ermächtigen wollte, nach den genannten Grundsätzen
das Stiftungsstatut auszuarbeiten. Es ist nicht zu sehen, inwiefern
dem Stimmbürger eine fundierte Stellungnahme zu den ihm unterbreiteten
Begehren nicht möglich gewesen sein sollte. Der Gemeindebeschluss über
die Annahme der Initiative ist als ohne weiteres vollziehbar zu bezeichnen
(H.R. THALMANN, aaO, Ziff. 5.3 zu § 96 GG, S. 310).
Die Initiative verletzt somit entgegen der Auffassung des
Regierungsrats nicht das Prinzip der Einheit der Form von Initiativen
und durfte daher auch nicht aus diesem Grund aufgehoben werden.
ff) (Es folgen Ausführungen zur Frage der Zulässigkeit der in der
Initiative enthaltenen Delegation.)
Erwägung 4
4.- Subsidiär hat der Regierungsrat die Ungültigerklärung der
Initiative damit begründet, dass diese eine der Rechtsgleichheit
zuwiderlaufende Privilegierung der Genossenschaftsform vorsehe.
Entgegen der Auffassung des Gutachters werde zwar nicht für
den einzelnen Interessenten, der in den Genuss von Leistungen der zu
gründenden Stiftung gelangen wolle, die Genossenschaftsform verlangt. Die
Initiative schreibe jedoch in ihrem Absatz 3 vor, dass die Stiftung
"ihre Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung (stellt), die
in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wie zum Beispiel
Haus- und Wohngenossenschaften und diesen angeschlossenen oder selbst
genossenschaftlich organisierten Kleinbetrieben, sowie gemeinnützigen
Trägerorganisationen". Diese Bestimmung sei dahin zu verstehen, dass, von
besonderen Ausnahmefällen abgesehen, die Genossenschaftsform verlangt
werde. Damit werde eine Bevorzugung der Genossenschaften gegenüber
natürlichen Personen oder anders organisierten juristischen Personen
bezweckt. Für eine solche Bevorzugung bestünden indessen keine zureichenden
rechtlich relevanten Gründe.
Demgegenüber betonen sowohl die Beschwerdeführer als auch der
Gemeinderat von Zürich, es sei sachlich gerechtfertigt, wenn verlangt
werde, dass die Stiftung die Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung
stelle und nicht einzelnen Benützern. Einerseits könne dadurch der
Verwaltungsaufwand erheblich vermindert werden; anderseits wäre die
Einräumung mehrerer Baurechte an die einzelnen Benützer an einer einzelnen
Liegenschaft rechtlich gar nicht möglich. Wenn für die Organisation der
Benützergruppen "in der Regel" an eine Genossenschaft gedacht werde, so
stehe dieser Organisationstyp traditionell im Vordergrund. Doch seien
auch andere Organisationsformen nicht ausgeschlossen, etwa ein Verein
oder eine Stiftung. Es sei nicht einzusehen, weshalb eine solche Regelung
gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen sollte.
a) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch der
Gesetzgeber an den Grundsatz der Rechtsgleichheit in dem Sinne gebunden
ist, dass er verschiedene Bevölkerungsgruppen nicht ohne sachlichen
Grund unterschiedlich behandeln darf. Dies gilt auch, wenn wie im zu
beurteilenden Fall die durch das Gesetz geschaffene Institution gegenüber
dem Bürger in den Formen des Privatrechts handeln soll (vgl. BGE 109 Ib
155 E. 4 und BGE vom 10. Juli 1986 i.S. M., publiziert in ZBl 88/1987,
S. 208 E. 3c/bb; A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984,
Bd. 1, S. 116 f.). Eine gegen die Verfassung verstossende rechtsungleiche
Behandlung ist dem Gesetzgeber dann vorzuwerfen, wenn er rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die sich kein sachlicher, vernünftiger Grund
anführen lässt. Den Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt ein Erlass, der
sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt, sinn- und zwecklos ist
oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in
den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen fehlt. Die Rechtsgleichheit
ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird (BGE 112 Ia 258 E. 4b mit Hinweisen; A. HAEFLIGER,
Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 62).
b) Wenn das vom Volke angenommene Initiativbegehren vorsieht,
dass die zu gründende Stiftung die Liegenschaften "Benützergruppen"
zur Verfügung stellt, so kann dies nicht im Sinne der angeführten
Grundsätze als sinn- und zwecklos bezeichnet werden. Vielmehr sprechen
vernünftige Gründe für die getroffene Regelung. Im Falle der Einräumung
eines Baurechtes liegt dies auf der Hand. Als Baurechtsnehmer hat eine
Organisation aufzutreten, die in der Lage ist, die Verpflichtungen zu
erfüllen und ihrerseits die im Baurecht erstellten Wohnungen zu den dem
Stiftungsstatut entsprechenden Bedingungen an Mieter abzugeben. Auch
wenn die Liegenschaften mittels langfristiger Mietverträge abgegeben
werden sollen, sprechen ähnliche sachliche und vernünftige Gründe, wie
etwa die Reduktion des Verwaltungsaufwandes, für den Abschluss solcher
Verträge mit den in geeigneter Form organisierten Benützergruppen. Eine
verfassungswidrige Privilegierung von Genossenschaften kann hierin umso
weniger erblickt werden, als die Genossenschaftsform lediglich "in der
Regel" vorgesehen wird. In Berücksichtigung der traditionellen Bedeutung
der Genossenschaftsform im Bau- und Wohnungswesen ist dies nicht zu
beanstanden. Auch das Bundesrecht sieht eine Förderung von Trägern
und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus vor (vgl. Art. 51
f. WEG) und erlaubt dabei der öffentlichen Hand, sich am Kapital von
Wohnbaugenossenschaften bis zu 50% zu beteiligen (Art. 57 Abs. 2 Verordnung
zum WEG vom 30. November 1981).
c) Der Regierungsrat ist jedoch der Meinung, der Grund für
die Bevorzugung der Genossenschaft könne nur darin liegen, dass es
den Initianten um die Verwirklichung eines besonderen sozial- und
wirtschaftspolitischen Modells zu tun sei, nämlich um die Förderung von
Benützergemeinschaften mit weitgehender Selbstverwaltungsbefugnis, Dieses
Ziel möge politisch erwägenswert sein, es stehe jedoch im Widerspruch
zum Mietrecht, wie es im Obligationenrecht geregelt sei.
ca) Es trifft zu, dass in Ziff. 2 der für die Ausarbeitung des
Stiftungsstatuts massgeblichen Grundsätze verlangt wird, es sei
sicherzustellen, dass die Nutzung als Wohn- und Gewerberaum erhalten
bleibe, dass die Erzielung von Spekulationsgewinnen ausgeschlossen
sei und dass die Nutzung in möglichst weitgehender Selbstverwaltung
erfolge, insbesondere bezüglich Art und Umfang von Unterhalts- und
Renovationsarbeiten. Doch liegt auf der Hand, dass diese Sicherstellung
dem anerkannten Zweck dient, in der Stadt Zürich preisgünstige Wohn-
und Gewerberäume zu erhalten. Die Massnahmen sollen wirtschaftlich nicht
gebotenen Mietzinserhöhungen entgegenwirken und im Rahmen des Möglichen zu
einer Kostensenkung beitragen. Sie stehen damit im Dienste des sozialen
Wohnungsbaues, wie er sowohl vom Bunde (Art. 34sexies BV) wie von den
Kantonen gefördert wird. Soweit sie der Quartierversorgung mit Betrieben
dienen, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, fördern
sie auch ein anerkanntes raumplanerisches Anliegen (BGE 110 Ia 172 E.
7b aa mit Verweisung). Eine unzulässige Privilegierung eines Teiles der
Bevölkerung kann in diesen Massnahmen nicht erblickt werden. Auch wenn die
Mieter in geeigneter Form im Rahmen der Benützergruppe an der Verwaltung
der Liegenschaften mitwirken, bleibt ihre persönliche und wirtschaftliche
Freiheit gewahrt. Ein Widerspruch zum Mietrecht ist entgegen der nicht
näher belegten Äusserung des Regierungsrates nicht zu erkennen. Sind
die Mieter Gewerbetreibende, werden sie auch entgegen der Meinung des
Gutachters in der Wahl der Unternehmensform keinem Zwang unterworfen.
cb) Problematisch erschiene die in der Regel durchaus sinnvolle und
sachgerechte Bevorzugung der Genossenschaft als Rechtsform nur dann,
wenn dadurch Einzelpersonen ohne sachlichen Grund gänzlich der Zugang
zu den Leistungen der Stiftung verschlossen würde, sofern sie sich
nicht einer Genossenschaft anschlössen. Der Gutachter und ihm folgend
der Regierungsrat haben den Text der Initiative dahingehend ausgelegt,
dass er einen solchen im Lichte von Art. 4 BV problematischen generellen
Anschlusszwang enthalte. Diese Auslegung ist jedoch abzulehnen, da der
Initiativtext eine verfassungskonforme Auslegung ohne weiteres zulässt.
Mit dem Regierungsrat und dem Gutachter ist davon auszugehen, dass
ein genereller Ausschluss der Vermietung an Einzelpersonen vor Art. 4 BV
nicht standhielte, sind doch durchaus Situationen vorstellbar, in denen
das Gleichbehandlungsgebot eine Vermietung an Einzelpersonen erforderlich
macht. Übernimmt etwa die Stiftung ein Haus mit bestehenden Mietverträgen,
so kann sie dieses wohl an eine Genossenschaft oder an eine gemeinnützige
Trägerorganisation vergeben. Eine unzulässige Ungleichbehandlung
der aufgrund der bestehenden Mietverträge im Haus befindlichen Mieter
gegenüber den als Genossenschaftsmitgliedern an der Miete von Wohnungen
in der Liegenschaft Interessierten wäre es jedoch, wenn die Altmieter,
nur um ihre Wohnungen behalten zu können, zur Mitgliedschaft in der
Genossenschaft gezwungen wären.
Entgegen der Auffassung des Gutachters und des Regierungsrats
lässt sich indessen dem Text der Initiative kein genereller Ausschluss
der Möglichkeit einer Vermietung an Einzelpersonen entnehmen. Wenn in
der Initiative gesagt wird, die Stiftung stelle ihre Liegenschaften
"Benützergruppen" zur Verfügung, so ist das im Hinblick auf die zum
Erwerb durch die Stiftung in Aussicht genommenen Objekte und die Art deren
Vergabe nur folgerichtig: Die Stiftung als administrativ schwerfälliges
Gebilde wäre mit der Abwicklung zahlreicher Einzelmietverträge zweifellos
erheblich belastet. Sie soll daher die zu erwerbenden Objekte in
langjährigen Mietverträgen oder im Baurecht an bereits rechtlich
strukturierte Benützergruppen abgeben, die ihrerseits den mit der
Abwicklung der Einzelmietverhältnisse und der Verwaltung der Liegenschaften
verbundenen Aufwand bewältigen sollen; dabei soll die genossenschaftliche
Organisationsform im Vordergrund stehen. Ein genereller Ausschluss
des Abschlusses von Einzelmietverträgen, erfolge dieser nun durch die
Stiftung selbst oder durch eine rechtlich strukturierte Benützergruppe,
lässt sich aus dieser Regelung jedoch nicht ableiten.
Es ist somit durchaus eine verfassungskonforme Auslegung des
Initiativtexts möglich. Sollte die Initiative nicht aus andern Gründen für
ungültig zu erklären sein, hätte der Gemeinderat bei der Ausarbeitung
des Stiftungsstatuts und der zu schaffende Stiftungsrat bei dessen
Anwendung dafür zu sorgen, dass Situationen wie den oben geschilderten
Rechnung getragen und dadurch eine verfassungskonforme Handhabung des
Initiativtexts gewährleistet würde.