BGE 114 IA 233
114 Ia 233
37. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
2. März 1988 i.S. X. und Y. gegen Gemeinde Männedorf und Regierungsrat
des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Überkommunale Nutzungszone. Art. 33 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (RPG), Art. 4 und 22ter BV.
1. Art. 33 RPG, bundesrechtliche Mindestanforderungen des
Rechtsschutzes bei kantonalen Nutzungsplänen:
- Die im Kanton Zürich gegebene Rekursmöglichkeit an den Regierungsrat
gegen einen Nutzungsplan, der durch die kantonale Baudirektion festgesetzt
wird, genügt den bundesrechtlichen Rechtsschutzanforderungen gemäss
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG (E. 2b).
- Weder gestützt auf Art. 33 Abs. 1 RPG noch auf Art. 4 BV sind
Nutzungsplanentwürfe vor der Beschlussfassung durch die zuständige Behörde
aufzulegen. Zu beachten sind jedoch die Anforderungen der Information
und Mitwirkung gemäss Art. 4 RPG (E. 2c).
2. Art. 4 BV. Mindestanforderungen an die Begründung eines Entscheides
(E. 2d).
3. Verhältnis der Nutzungsplanung zur Richtplanung (E. 3).
4. Art. 22ter BV, Freihaltezone des zürcherischen Rechts. Eine
Freihaltezone zur Freihaltung des Seeufers, die nicht überbaute Grundstücke
mit einer zusammenhängenden, grösseren Fläche umfasst, ist mit Art. 22ter
BV vereinbar (E. 4).
Sachverhalt
A.- X. und Y. sind Eigentümer einer 6999 m2 grossen Liegenschaft
zwischen der Seestrasse und dem Zürichsee in Männedorf im Gebiet
Rorhaab. Diese Liegenschaft trägt heute die Parzellennummer 6187. Sie ist
aus den beiden früheren Parzellen Nrn. 2914 und 2915 hervorgegangen. Auf
der früheren Parzelle Nr. 2915 sowie einem angrenzenden Landstreifen
befindet sich eine Tennisplatzanlage. Die grössere frühere Parzelle
Nr. 2914 ist mit einem im Jahre 1926 errichteten Herrschaftshaus
überbaut. Der an den Zürichsee anstossende, im Mittel etwa 30 m tiefe
Streifen des Liegenschaftsbesitzes stellt Landanlagegebiet dar (sogenanntes
Konzessionsland), das in der Mitte des letzten Jahrhunderts geschaffen
wurde. Nach dem früheren Zonenplan der Gemeinde Männedorf befanden sich die
beiden Parzellen Nrn. 2914 und 2915 in der Landhauszone. Gemäss dem neuen,
in diesem Bereich noch nicht rechtskräftigen Zonenplan der Gemeinde von
1986/87 ist die frühere Parzelle Nr. 2914 ab Seestrasse bis zur Südfront
des bestehenden Gebäudes der Landhauszone in empfindlicher Lage zugeteilt.
Mit Verfügung vom 14. Februar 1986 setzte die kantonale Baudirektion
eine regionale Freihaltezone längs des Seeufers in Männedorf zwischen
Leuenhaab und Sunnenfeld fest. Von dieser Zone wurde auch die Liegenschaft
Nr. 6187 erfasst. Die frühere Parzelle Nr. 2915 liegt vollständig in
der Freihaltezone, während von Nr. 2914 nur die zwischen Seeufer und
Herrschaftshaus gelegene Fläche dieser Zone zugewiesen wurde. X. und
Y. erhoben gegen die Verfügung der Baudirektion vom 14. Februar
1986 betreffend Festsetzung der Freihaltezone ohne Erfolg Rekurs an
den Regierungsrat des Kantons Zürich. Das Bundesgericht weist die von
X. und Y. dagegen wegen Verletzung von Art. 4, 22ter BV und Art. 2
ÜbBest. BV eingereichte Beschwerde ebenfalls ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Als erstes ist die Einwendung zu prüfen, der angefochtene Entscheid
verstosse gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts,
da das Zürcher Rechtsschutzverfahren gegen kantonale Nutzungspläne nicht
den Mindestanforderungen des Art. 33 RPG genüge. In der Nichtbeachtung
dieser bundesrechtlichen Rechtsschutzanforderungen liege ausserdem eine
formelle Rechtsverweigerung.
a) Ob das den Rechtsschutz gegen regionale Nutzungspläne regelnde
kantonale Recht gegen den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts
verstösst, ist vom Bundesgericht als verfassungsrechtliche Frage ohne
Kognitionsbeschränkung umfassend zu prüfen (BGE 112 Ia 157 E. 2a; 112 Ib
167 E. 4a, je mit Hinweisen).
b) Art. 33 RPG verlangt ein Rechtsmittel gegen Nutzungspläne,
für dessen Erhebung die Legitimation im gleichen Umfange wie für die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten
und das durch wenigstens eine Beschwerdebehörde voll zu überprüfen ist
(Art. 33 Abs. 3 lit. a und b). Dass das Zürcher Rechtsmittelverfahren
hinsichtlich der Legitimation dieser Anforderung entspricht, ist nicht
bestritten. Hingegen wenden die Beschwerdeführer ein, es erfolge keine
"volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde", wie dies
Art. 33 Abs. 3 lit. b fordere. Zwar anerkennen sie, dass es nicht gegen
Bundesrecht verstösst, wenn ein Regierungsrat als Plangenehmigungsbehörde
über Einsprachen als einzige Instanz oder als Rekursbehörde mit voller
Kognition entscheidet (BGE 109 Ia 1 E. 2; 108 Ia 34 E. 1a; 106 Ia 71
E. 2a). Sie sind jedoch der Meinung, gegen Planungsentscheide durch die
Regierung bzw. eine Direktion derselben müsse eine unabhängige Instanz,
z.B. das Verwaltungsgericht, zur vollen Überprüfung angerufen werden
können. Diese Auffassung vermag sich jedoch nicht auf die bundesrechtlichen
Mindestanforderungen des Rechtsschutzes gemäss Art. 33 RPG zu stützen.
Der Gesamtregierungsrat als Rechtsmittelinstanz ist keineswegs von der
ihm untergeordneten Baudirektion abhängig, welche zur Festsetzung der vom
Staat aufzustellenden Nutzungspläne gemäss § 2 lit. b des zürcherischen
Planungs- und Baugesetzes (PBG) zuständig ist. Für das Rekursverfahren
gelten die allgemeinen, für alle Rekurse gegen Direktionsanordnungen
gemäss dem Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetz massgebenden
Verfahrensvorschriften (§§ 5 ff. und 19 ff. VRG). Für das Verfahren
vor dem Regierungsrat wurden diese in den vom Regierungsrat erlassenen
Grundsätzen vom 5. Januar 1983 im einzelnen näher ausgeführt. Dass
diese Grundsätze verletzt worden seien, machen die Beschwerdeführer
nicht geltend. Sie stützen ihre Auffassung einzig auf die Besonderheit,
dass Einwendungen gegen einen kantonalen Nutzungsplan zu beurteilen
sind. Doch ergibt sich hieraus keineswegs, dass der Regierungsrat seine
Unabhängigkeit als Beschwerdebehörde verliert. In jedem Rekursverfahren
gegen eine untere Verwaltungsbehörde sind kantonale Anordnungen umstritten,
an deren rechtmässigem Erlass und Vollzug der Kanton interessiert ist.
Unter der Voraussetzung, dass das kantonale Verfahren eine sorgfältige
Prüfung der Einwendungen betroffener Eigentümer gewährleistet, lässt
es die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu, dass kantonale Parlamente
oder Regierungen als Planfestsetzungsbehörden auch über Einsprachen
oder Rekurse gegen kantonale Nutzungspläne entscheiden. Die Kompetenz
zur Planfestsetzung schliesst in diesen Fällen die Unabhängigkeit
zur Beurteilung von Einwendungen gegen die einen Eigentümer treffenden
Eigentumsbeschränkungen nicht aus (BGE 112 Ib 168 E. 4c; 111 Ib 11 E. 2b;
108 Ib 483 E. 3c). Es ist die Beurteilung der Einwendungen gegen die
Eigentumsbeschränkungen nach dem anwendbaren Verfassungs- und Gesetzesrecht
von der Ausübung der Kompetenz zur Planfestsetzung, die nicht nur als
Rechtsanwendung, sondern auch als politischer Hoheitsakt zu verstehen ist,
zu unterscheiden.
Dass der Regierungsrat gemäss den Vorschriften des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes sowie dem Gebot von Art. 33 Abs. 3
lit. b RPG ohne Beschränkung seiner Kognition eine volle Prüfung ihrer
Einwendungen vorgenommen hat, bestreiten die Beschwerdeführer nicht. Der
Regierungsrat hat die angefochtene Planungsmassnahme hinsichtlich
ihrer Auswirkungen auf die Liegenschaft der Beschwerdeführer auf ihre
Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit hin geprüft. Die Einwendung, es
sei keine "volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde"
vorgenommen worden, ist demnach unbegründet.
c) Weniger eindeutig verhält es sich in bezug auf die geltend gemachte
Verletzung des Auflagegebotes (Art. 33 Abs. 1 RPG).
Der Regierungsrat verweist auf die unbestrittenermassen erfolgte
öffentliche Auflage der von der Direktion der öffentlichen Bauten verfügten
Freihaltezone. Der Nutzungsplan wurde sowohl bei der Gemeindekanzlei
als auch bei der Baudirektion zur Einsichtnahme aufgelegt. Mit Verweisung
auf das Rekursrecht wurden die Planfestsetzung und die Auflage öffentlich
bekanntgemacht.
ca) Art. 33 RPG dient - wie aus dem ihm übergeordneten fünften Titel
hervorgeht - dem Rechtsschutz. In diesem Dienste steht auch die vom
Gesetzgeber angeordnete Planauflage, wie die Botschaft des Bundesrates zu
Art. 34 des Gesetzesentwurfes, welcher Art. 33 des Gesetzes entspricht
und der von den eidgenössischen Räten ohne Diskussion angenommen wurde,
darlegt (amtliches Bulletin Ständerat 1978, S. 477; Nationalrat 1979
I S. 344). Wörtlich führt die Botschaft des Bundesrates folgendes aus
(BBl 1978 I 1031):
Artikel 34
Diese Bestimmung regelt die Mindestanforderungen des Rechtsschutzes
in den Kantonen. Im Interesse des Rechtsschutzes verlangt Absatz 1,
dass Nutzungspläne nach diesem Gesetz öffentlich aufgelegt werden. Nach
Absatz 2 hat das kantonale Recht zu gewährleisten, dass gegen Verfügungen
oder gegen Nutzungspläne mindestens ein Rechtsmittel ergriffen werden
kann. Es kann sich dabei um Einsprachen oder Beschwerden handeln. Es
bleibt den Kantonen anheimgestellt zu bestimmen, in welchem Zeitpunkt
vom Rechtsmittel Gebrauch zu machen ist und wer zu entscheiden hat.
Absatz 3 verlangt, dass das Recht zur Einsprache oder Beschwerde in
gleichem Umfang gewährt wird wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht: damit ist eine weitreichende Legitimation
gewährleistet. Die kantonale Regelung soll ferner die volle Überprüfung
der Einsprache oder Beschwerde durch wenigstens eine Instanz ermöglichen.
Dieser Anforderung des Rechtsschutzes genügte die öffentliche
Auflage der kompetenzgerecht angeordneten Freihaltezone. Der Wortlaut
von Art. 33 Abs. 1 RPG verlangt nicht die öffentliche Auflage des
Nutzungsplanentwurfes. Es ist daher auf Grund von Art. 33 RPG auch nicht -
wie aus der Botschaft hervorgeht -zwingend die Möglichkeit einer Einsprache
vorzusehen, die sich an die Planfestsetzungsbehörde richtet. Vielmehr
kann auch ein Beschwerderecht gegen den Nutzungsplan eingeräumt werden,
das den genannten weiteren Mindestanforderungen zu genügen hat.
cb) Doch fragt es sich, ob sich die Notwendigkeit einer Auflage des
Nutzungsplanentwurfs vor der Beschlussfassung durch die zuständige Behörde
nicht unmittelbar aus Art. 4 BV ergibt. Sollte dies bejaht werden, so wäre
freilich zu beachten, dass das Bundesgericht gemäss Art. 113 Abs. 3 BV
an die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze gebunden ist. Fragen
könnte sich einzig, ob die Planauflage vor der Beschlussfassung durch das
zuständige Organ auf Grund einer verfassungskonformen Interpretation von
Art. 33 RPG unabdingbar wäre.
Hierzu ist festzustellen, dass das Bundesgericht bereits vor
Erlass des Raumplanungsgesetzes aus der besonderen Rechtsnatur der
Nutzungspläne, die sich weder dem Rechtssatz noch der Verfügung
allgemein gleichstellen lassen, gefolgert hat, dass die betroffenen
Grundeigentümer in geeigneter Form zu Worte kommen müssen, bevor über die
Zoneneinteilung ihrer Grundstücke definitiv entschieden wird (BGE 106 Ia
78 E. 2b mit Verweisungen). Später hat es diese Rechtsprechung auch unter
der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes bestätigt, allerdings in einer
Sache, in welcher dem Betroffenen der Rechtsschutz im Beschwerdeverfahren
verweigert wurde. Das Bundesgericht stellte klar, dass das Recht auf
Anhörung auch den Anspruch des Eigentümers darauf umfasse, dass sich die
Gemeinde- oder kantonale Behörde in ihrem Entscheid bzw. im Einsprache-
oder Beschwerdeverfahren mit den formgerecht und innert Frist erhobenen
Einwendungen materiell befasse (BGE 107 Ia 276 E. 2b). Im vorliegenden
Fall wurde dieser Anspruch im Beschwerdeverfahren vom Regierungsrat
gewahrt, jedoch ging keine vorgängige Anhörung der von der Planfestsetzung
betroffenen Eigentümer durch die Baudirektion voraus.
cc) Es fragt sich daher, ob als Mindestanforderung aus Art. 4
BV die Pflicht zur Planauflage vor der Beschlussfassung durch das
zuständige Organ herzuleiten ist. Die vom Bundesamt für Raumplanung
herausgegebenen Erläuterungen scheinen dies anzunehmen, indem sie
bemerken, die öffentliche Auflage unterstelle, dass jedermann den
Planentwurf zur Kenntnis genommen habe (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG,
N. 6 zu Art. 33, S. 341). Noch deutlicher äussert sich LEO SCHÜRMANN
(Bau- und Planungsrecht, 2. Auflage, S. 281 Ziff. 3, wo gesagt wird:
"Die Planentwürfe werden öffentlich aufgelegt (Art. 33 Abs. 1 RPG) und
unterliegen der Einsprache.")
Diesen Ausführungen gegenüber ist hingegen festzuhalten, dass Art. 33
Abs. 1 RPG - wie bereits festgestellt wurde - gemäss seinem klaren Wortlaut
die Auflage der Nutzungspläne, nicht der Planentwürfe, fordert und dass der
Bundesgesetzgeber in Wahrung der Hoheit der Kantone nur Mindestvorschriften
zur Gewährleistung des Rechtsschutzes aufstellen wollte. Er ordnete daher
entgegen der Ausführungen von SCHÜRMANN nicht an, dass die Planentwürfe
der Einsprache unterliegen müssten. Auch aus der an die Rechtslage vor
Erlass des Raumplanungsgesetzes anknüpfenden Rechtsprechung kann diese
Folgerung jedenfalls nicht allgemein für das Ortsplanungsverfahren
gezogen werden. Das Bundesgericht anerkennt, dass es genügt und nicht
verfassungswidrig ist, wenn bei Gesamtrevision von Bauvorschriften und
Zonenplan der neue Erlass bzw. die für dessen Anfechtung vorgesehene
Frist durch die allgemeinen Publikationsmittel bekanntgemacht wird
(BGE 106 Ia 312 E. 1a). Es lässt auch in BGE 107 Ia 273 erkennen, dass
der aus Art. 4 BV hergeleitete Gehörsanspruch wie der Leitsatz aussagt
- nur verlangt, "dass sich entweder die kommunale oder die kantonale
Behörde im Einsprache-, Beschwerde- oder Homologationsverfahren mit den
formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befassen
muss". Diesem Anspruch entspricht ein Verfahren, das die öffentliche
Auflage des Nutzungsplanes erst nach dessen Erlass durch das zuständige
Organ zur Einleitung des Rechtsmittelverfahrens anordnet.
cd) Das kantonale Recht, dem der Bundesgesetzgeber Rechnung tragen
wollte, sieht denn auch entgegen der Auffassung, wie sie in den angeführten
Erläuterungen des Bundesamtes ausgesprochen wird (N. 8 zu Art. 33 RPG,
S. 342), vielfach eine Trennung des politischen Willensbildungsprozesses
vom Rechtsmittelverfahren in dem Sinne vor, dass die im Dienste des
Rechtsschutzes stehende Planauflage erst nach dem Entscheid des zuständigen
Organs, in der Regel der Gemeindeversammlung als der Legislative der
Gemeinde, erfolgt (siehe etwa Legge Edilizia del Cantone del Ticino,
Art. 18, hiezu ADELIO SCOLARI, Kommentar, N. 6 und 7 zu Art. 18, S. 159;
BauG BL, § 5, ein Verfahren, das vom Bundesgericht als bundesrechtskonform
anerkannt wurde, BGE 108 Ia 34 E. 1a). Auch im Kanton Zürich erfolgt in
den Gemeinden die Planauflage zur Durchführung des Rechtsmittelverfahrens
vielfach erst nach der Beschlussfassung durch das zuständige Organ. Dies
zeigt das Beispiel der Gemeinde Männedorf, deren Ortsplanung - die auf die
kantonale Freihaltezone weitgehend, jedoch nicht vollständig abgestimmt
wurde - erst nach der Beschlussfassung durch die Gemeindeversammlung zur
Durchführung des Rechtsmittelverfahrens öffentlich aufgelegt wurde. Ein
entsprechendes Verfahren wurde vom Bundesgericht im nicht publizierten
Entscheid vom 14. Oktober 1983 i.S. H. und P. gegen die Stadt Zürich,
E. 4bb S. 9, in welchem die Auflage der umstrittenen Kernzonenvorschriften
zur Durchführung des Rechtsmittelverfahrens nach unbenütztem Ablauf
der Referendumsfrist erfolgte, als mit den Mindestanforderungen des
Rechtsschutzes gemäss Art. 33 RPG vereinbar erklärt.
ce) Wird diesen Erwägungen gefolgt, so ergibt sich, dass in
Übereinstimmung mit dem Gesetzeswortlaut des Art. 33 Abs. 1 RPG keine
Auflage der Nutzungsplanentwürfe zur Erhebung einer Einsprache vor der
Beschlussfassung durch das zuständige Organ erfolgen muss und dass
eine solche Forderung jedenfalls allgemein auch nicht aus Art. 4 BV
herzuleiten ist.
Nach der Konzeption des Gesetzes ist zwischen dem politischen
Meinungsbildungsprozess als Voraussetzung der kompetenzgerechten
Festsetzung der Nutzungspläne und dem - möglicherweise nachträglichen -
Rechtsschutz zu unterscheiden; das heisst nicht, dass kantonalrechtliche
Kombinationen beider Institutionen ausgeschlossen sind. Bei der
Ausgestaltung des Rechtsschutzes darf berücksichtigt werden, dass die
mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und
Ablauf der Planungen zu unterrichten (Art. 4 Abs. 1 RPG) und dafür zu
sorgen haben, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise
mitwirken kann (Art. 4 Abs. 2 RPG); auf Einzelheiten dazu darf mangels
entsprechender Rügen nicht eingegangen werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b
OG). Es besteht jedenfalls unter der Herrschaft des eidgenössischen
Raumplanungsgesetzes kein Anlass, eine Regelung als bundesrechtswidrig zu
bezeichnen, die die Auflage erst der vom zuständigen Organ beschlossenen
Nutzungspläne vorsieht.
cf) Bedenken könnten in der vorliegenden Sache einzig deshalb
angemeldet werden, weil der Planfestsetzung durch die Baudirektion
im Unterschied zum Planerlass durch die Gemeindeversammlung oder
Gemeindeparlamente kein umfassender politischer Meinungsbildungsprozess
vorausging, welcher auch die Mitsprache der Betroffenen vor der
Planfestsetzung ermöglicht hätte. Die für die Planfestsetzung gemäss § 2
lit. b PBG zuständige Baudirektion holte zu dem von einer Projektgruppe
ausgearbeiteten Vorschlag für die Freihaltezonen die Stellungnahme
der Zürcher Planungsgruppe Pfannenstil und des Gemeinderates Männedorf
ein. Dieses Vorgehen entspricht im wesentlichen auch dem Verfahren bei
der Festsetzung von Bau- und Niveaulinien für Kantonsstrassen. Auch
dieser Sondernutzungsplan im Sinne des Raumplanungsgesetzes (BGE 112
Ib 166 E. 2b) wird erst nach dessen Festsetzung durch die Baudirektion
öffentlich aufgelegt und den betroffenen Grundeigentümern mitgeteilt (§
108 Abs. 3 PBG), während vor der Festsetzung die Baudirektion einzig den
Gemeinderat anzuhören hat (§ 108 Abs. 2 PBG). Das Bundesgericht hat dieses
Verfahren der Bau- und Niveaulinienfestsetzung im nicht publizierten
Entscheid vom 17. September 1987 i.S. H. W. und Mitbeteiligte nicht
beanstandet. Doch wurde darauf hingewiesen, dass gemäss § 13 des Zürcher
Strassengesetzes die Projekte der Staatsstrassen der Bevölkerung vor der
Kreditbewilligung in einer Orientierungsversammlung oder durch öffentliche
Auflage zur Stellungnahme zu unterbreiten sind, eine Regelung, die dem
Informations- und Mitwirkungsgebot des Art. 4 RPG entspricht. Es wäre
angebracht, wenn die Baudirektion auch vor der Festsetzung der übrigen
kantonalen Nutzungspläne darauf achten würde, dass in ähnlicher Weise
diesem Gebot nachgekommen wird. Bei der Einholung der Stellungnahme
der Gemeinderäte wäre es denkbar, dass diese die Bevölkerung und die
Betroffenen orientieren würden, so dass sie in Kenntnis allfälliger
Einwendungen ihre Vernehmlassung abgeben könnten. Doch vermögen diese
Hinweise nichts daran zu ändern, dass es entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer weder gegen Art. 33 RPG noch gegen Art. 4 BV verstösst,
wenn die kantonale Freihaltezone zur Einleitung des Rechtsmittelverfahrens
erst nach deren Festsetzung durch die Baudirektion öffentlich aufgelegt
wurde.
d) In formeller Hinsicht werfen die Beschwerdeführer dem Regierungsrat
ferner eine ungenügende Begründung des Entscheides vor. Sie sind der
Meinung, es fehle jede Begründung für die bis zur Seestrasse angeordnete
Freihaltung des Parzellenabschnittes, welcher früher die Parzellennummer
2915 trug. Auch vermissen sie jede Interessenabwägung.
Der Regierungsrat lässt in seinem Entscheid mit genügender
Deutlichkeit erkennen, dass er in Übereinstimmung mit der Richtplanung
das Planungskonzept, welches vorsieht, grössere zusammenhängende, noch
nicht überbaute Flächen der Freihaltezone zuzuweisen, im öffentlichen
Interesse als richtig bezeichnet. Solle dieses Konzept verwirklicht
werden, so erweise sich die Ausdehnung der Freihaltezone bis zur
Seestrasse als sachgerecht. Die privaten Interessen an einer möglichst
weitgehenden baulichen Ausnützung ihres Grundbesitzes haben gegenüber
dem gewichtigen öffentlichen Interesse zurückzutreten, wie der Entscheid
ausdrücklich sagt. Diese Begründung genügt den verfassungsrechtlichen
Mindestanforderungen, die gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts aus
Art. 4 BV hergeleitet werden. An die Begründung eines Entscheids dürfen von
Verfassungs wegen keine hohen Anforderungen gestellt werden. Es genügt,
wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache weiterziehen kann (BGE 112 Ia
109 E. 2b mit Hinweisen). Dies war den Beschwerdeführern auf Grund der
gegebenen Begründung möglich. Ob der Regierungsrat die Interessenabwägung
richtig vorgenommen hat, ist Gegenstand der materiellen Prüfung.
Erwägung 3
3.- Materielle Rechtsverweigerung erblicken die Beschwerdeführer
zunächst darin, dass sich die Freihaltezone im festgesetzten Umfange
nicht auf die Richtplanung stützen könne. Doch anerkennen sie, dass
ihre Liegenschaft gemäss dem kantonalen Gesamtplan im sogenannten
Anordnungsspielraum zwischen dem Siedlungsgebiet und dem grün angelegten
Seeuferstreifen liegt, eine Bezeichnung, die sich mit dem regionalen
Siedlungs- und Landschaftsplan Pfannenstil deckt, in welchem entlang
dem See mit grüner Farbe allgemeines Erholungsgebiet und entlang der
Seestrasse teilweise eine landschaftlich empfindliche Lage bezeichnet
ist. Entsprechend der Natur der Richtplanung, deren Anordnungen nicht als
parzellengenau verbindlich zu verstehen sind, steht der Nutzungsplanung ein
ihr angemessener Konkretisierungsspielraum zu. Die getroffene Festsetzung
hält sich an diesen Rahmen. Der grössere Teil der Liegenschaft der
Beschwerdeführer im Ausmass der früheren Parzelle Nr. 2914 verbleibt
in der als empfindliche Lage gekennzeichneten Landhauszone. Mit der
Einweisung der Restfläche in die Freihaltezone wird die im Richtplan nicht
parzellengenau angeordnete Massnahme rechtsverbindlich festgelegt. Von
einem klaren Verstoss gegen die Behördenverbindlichkeit der Richtpläne,
mit welchem allein eine unhaltbare Zonenfestsetzung begründet werden
könnte, kann unter diesen Umständen keine Rede sein.
Erwägung 4
4.- Ein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie liegt nach der Meinung
der Beschwerdeführer vor, weil die Freihaltezone durch kein ausreichendes
öffentliches Interesse gedeckt und in ihrer Ausdehnung ausserdem
unverhältnismässig sei. Ob dies zutrifft, prüft das Bundesgericht ohne
Beschränkung seiner Kognition; es auferlegt sich einzig Zurückhaltung,
soweit örtliche Verhältnisse zu beurteilen sind, welche die kantonalen
Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht (BGE 110 Ia
172 E. 7b/aa mit Hinweis).
a) Dass ein allgemeines öffentliches Interesse an der Freihaltung
der Seeufer besteht, ergibt sich aus den Planungsgrundsätzen des
eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Die
Verwirklichung dieses öffentlichen Interesses hat mit der Festsetzung von
Schutzzonen zu erfolgen (Art. 17 Abs. 1 lit. a RPG). Die Freihaltezone des
zürcherischen Rechts stellt eine solche Schutzzone dar. Die Zonenbegrenzung
im einzelnen ist Sache des planerischen Ermessens, welche das Bundesgericht
nur mit Zurückhaltung überprüft (BGE 109 Ia 270 E. 5c mit Hinweisen). Die
Gemeinde- und die kantonalen Behörden sind sich hinsichtlich der Ausdehnung
der Freihaltezone auf die frühere Parzelle Nr. 2915 einig. Sie stimmt mit
der ebenfalls bis zur Seestrasse erfolgten Ausdehnung der Freihaltezone
auf den benachbarten Parzellen Nrn. 2916, 2917 und 3806 überein, wodurch -
wie der Augenschein bestätigt hat ein grösserer zusammenhängender Freiraum
gesichert bleibt. In Berücksichtigung des angeführten Planungsgrundsatzes
des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes ist bei dieser Sachlage
die Freihaltezone in ihrer Ausdehnung bis zur Seestrasse durch ein
ausreichendes öffentliches Interesse gedeckt.
Das private Interesse der Beschwerdeführer besteht darin, auf
ihrem Land ein weiteres Landhaus erstellen zu können. Es ist jedoch
nicht zu übersehen, dass der grössere, an die Seestrasse anstossende
Teil ihrer früheren Parzelle Nr. 2914 in der Landhauszone liegt und
den Beschwerdeführern dadurch unter Beachtung der Ausnützungsziffer
noch eine gewisse Erweiterungsmöglichkeit bleibt. Im Grunde genommen
ist diese Zoneneinteilung sogar als inkonsequent zu bezeichnen, da die
Verwirklichung der Absicht, grössere zusammenhängende, noch unüberbaute
Flächen freizuhalten, eine Ausdehnung der Freihaltezone bis zum bestehenden
Landhaus der Beschwerdeführer bedingt hätte. Bei dieser Sachlage ist die
Folgerung des Regierungsrates, das öffentliche Interesse an der Freihaltung
des in Frage stehenden Seeuferabschnittes überwiege das private Interesse
der Beschwerdeführer, nicht zu beanstanden.
b) Einen Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip erblicken
die Beschwerdeführer darin, dass nach ihrer Meinung zur Freihaltung des
Seeufers eine Gewässerabstandslinie genügt hätte. Eine solche Linie
ist jedoch - wovon das Bundesgericht entsprechend der Auffassung des
Regierungsrates auszugehen hat - ein Instrument der Ortsplanung (§ 67
PBG). Die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts an den Gewässerabstand
beziehen sich auf die aus wasserbaupolizeilichen Gründen zu treffenden
Anordnungen (§ 263 PBG). Die in Berücksichtigung der kantonalen und
regionalen Gesamtplanung vom Kanton anzuordnende Massnahme bestand
daher in Übereinstimmung mit dem eidgenössischen und kantonalen Recht
in der Festsetzung einer Freihaltezone (Art. 17 RPG; §§ 18, 23 und
39 PBG). Deren rechtliche und faktische Tragweite geht weiter als eine
blosse Gewässerabstandslinie, da das von der Freihaltezone erfasste Gebiet
definitiv der Bebauung entzogen wird und auch nicht bei der Ermittlung
des baulichen Nutzungsmasses der angrenzenden Bauzone berücksichtigt
werden darf, eine Konsequenz, die in Berücksichtigung des öffentlichen
Interesses an der Freihaltung von Seeufern nicht zu beanstanden ist.
Durfte der Kanton zu Recht eine Freihaltezone festsetzen, so ist
auch deren Begrenzung nicht als unverhältnismässig zu bezeichnen,
was sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen in Erwägung
4a ergibt. Entlang dem Seeufer entspricht die Freihaltezone in ihrem
Ausmass im wesentlichen der Fläche des Seeanlagegebietes. Soweit sie auf
der früheren Parzelle Nr. 2915 bis an die Seestrasse ausgedehnt wird,
erfasst sie zum überwiegenden Teil die Tennisplatzanlage, welche der
Freihaltezone nicht widerspricht. Eine weitere bauliche Nutzung der an
die Seestrasse anstossenden Liegenschaft bleibt - wie dargelegt - möglich.