BGE 113 V 280
113 V 280
46. Extrait de l'arrêt du 14 décembre 1987 dans la cause P. contre Caisse
cantonale vaudoise de compensation et Tribunal des assurances du canton
de Vaud Regeste
Art. 79bis AHVV, Art. 7 Abs. 1 ELG, Art. 5 Abs. 2 und 41 Abs.
1 lit. a und b VwVG. Die Feststellung einer Ausgleichskasse über die
Uneinbringlichkeit der Rückerstattung von Ergänzungsleistungen ist,
selbst wenn sie in einer beschwerdefähigen Verfügung enthalten ist,
kein Anfechtungsgegenstand, weil sie die Rückerstattungspflicht
weder ändert noch aufhebt. Eine solche Feststellung ist vielmehr eine
Vollstreckungsmassnahme, so dass sie im Rahmen der Beschwerde gegen
eine den Erlass der Rückerstattung verweigernde Verfügung nicht dem
Sozialversicherungsrichter unterbreitet werden kann (Erw. 4).
Art. 34quater Abs. 2 BV, Art. 93 SchKG, Art. 27 Abs. 2 ELV. Wenn der
Unterschied zwischen dem Roheinkommen eines Ergänzungsleistungsberechtigten
und dem betreibungsrechtlichen Existenzminimum sich ausschliesslich aus
dem Bezug einer Ergänzungsleistung ergibt, so kann diese Leistung, auf
die Anspruch besteht, nicht herabgesetzt werden, und zwar auch nicht zur
verrechnungsweisen Tilgung einer Schuld des Versicherten (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- Par décision du 29 mars 1985, la Caisse cantonale vaudoise de
compensation a réclamé à Bruno P., né en 1913, la restitution de 14'388
fr. au titre de prestations complémentaires indûment touchées du 1er
juillet 1981 au 31 décembre 1984.
L'assuré a, par requête du 23 avril 1985, sollicité la remise de
sa dette en faisant valoir que son revenu consistait en une rente de
vieillesse de 1'200 fr. par mois et que sa fortune se bornait à un livret
d'épargne dont le solde s'élevait à 7'327 fr. 60 au 30 novembre 1984. Il
exposait, en outre, qu'il n'avait jamais pensé que l'activité de quelques
heures par jour qu'il avait exercée à partir de juillet 1981 avait une
influence sur son droit aux prestations complémentaires.
Par décision du 20 mai 1985, la caisse rejeta la demande de remise,
au motif que la condition de la bonne foi n'était pas réalisée en
l'occurrence. Toutefois, elle déclarait qu'au vu de la situation
économique de l'assuré, elle ramenait sa créance de 14'388 fr. à 7'100
fr. et renonçait au remboursement de 7'288 fr. (14'388 fr. - 7'100
fr.) qu'elle considérait comme irrécouvrables, pour autant qu'il ne revînt
pas à meilleure fortune.
B.- Bruno P. recourut contre la décision du 20 mai 1985 devant le
Tribunal des assurances du canton de Vaud, en alléguant notamment que le
montant de 7'100 fr. dont la caisse exigeait le remboursement représentait
la totalité de ses économies.
Après que le juge délégué eut procédé à diverses mesures d'instruction
et informé l'assuré que le tribunal envisageait de procéder à une réforme
à son détriment de la décision administrative litigieuse, en attirant son
attention sur la faculté qui était la sienne de retirer son recours, la
juridiction cantonale, par jugement du 19 décembre 1985, rejeta le recours
(ch. 1 du dispositif) et déclara que la décision attaquée était réformée
au détriment du recourant, en ce sens que P. était débiteur de 14'388
fr. (ch. 2 du dispositif). Les premiers juges ont considéré, en substance,
que l'assuré avait commis pour le moins une négligence grave excluant sa
bonne foi en omettant d'aviser la caisse qu'il avait repris une activité
lucrative qui lui avait rapporté 3'600 fr. en 1981, 7'200 fr. en 1982 et
9'000 fr. en 1983 et 1984; que, par ailleurs, l'instruction ayant établi
qu'il disposait de ressources excédant "le minimum d'existence soustrait
à la poursuite", il avait la possibilité d'éteindre la totalité de sa
dette - et non seulement une partie - par compensation avec la rente de
vieillesse et les prestations complémentaires auxquelles il avait droit,
de telle sorte qu'au vu du ch. m. 377 des directives de l'Office fédéral
des assurances sociales (OFAS) concernant les prestations complémentaires
(DPC), les conditions qui auraient permis à la caisse de déclarer une
partie de la dette irrécouvrable n'étaient pas réalisées.
C.- Bruno P. a interjeté recours de droit administratif contre ce
jugement dont il demandait implicitement l'annulation. Il est décédé
en cours d'instance. Il faisait valoir, en bref, qu'il avait pour
toutes ressources une rente AVS de 15'020 fr. ainsi qu'une prestation
complémentaire de 6'530 fr. par an et que sa seule fortune consistait en
un livret d'épargne de 7'518 fr. 10.
La caisse intimée, tout en relevant que le jugement attaqué est
conforme aux dispositions légales applicables en la matière, considère
qu'il aboutit à un résultat choquant, à savoir qu'un rentier qui remplit
les conditions donnant droit à une prestation complémentaire, dont le but
est d'assurer son minimum vital, doit utiliser celle-ci pour rembourser
les prestations complémentaires touchées à tort, ce qui n'est guère
logique. Aussi déclare-t-elle s'en remettre à justice. De son côté, l'OFAS
renonce à formuler des conclusions, le jugement attaqué ne respectant à
son avis ni le sens ni l'esprit de la LPC, pour les raisons pertinentes
exposées par la caisse intimée, lesquelles vont dans le sens des nouvelles
directives de l'office en la matière.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 4
4.- a) Selon le ch. m. 377 des directives de l'OFAS sur les prestations
complémentaires, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1986,
lorsque la personne tenue à restitution a été poursuivie sans succès ou
lorsqu'il est manifeste que la poursuite demeurerait infructueuse vu que le
débiteur ne dispose pas du minimum d'existence soustrait à la poursuite,
l'organe d'exécution des prestations complémentaires doit déclarer la
créance en restitution de prestations complémentaires irrécouvrable.
Cette instruction administrative doit être rapprochée de
l'art. 79bis RAVS qui s'applique par analogie au domaine des prestations
complémentaires (arrêt non publié P. du 9 décembre 1969; v. en outre
WIDMER, Die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen in den
Sozialversicherungen, thèse Bâle 1984, p. 184). Selon cette disposition
réglementaire, la caisse de compensation déclarera irrécouvrables les
rentes à restituer, lorsque les poursuites sont restées sans effet ou
lorsqu'il est manifeste qu'elles demeureraient infructueuses, et que
la dette ne peut être amortie par compensation. Si le débiteur revient
à meilleure fortune, le paiement des montants déclarés irrécouvrables
sera exigé.
b) En l'espèce, il faut d'abord examiner si la juridiction cantonale
saisie du recours de l'assuré contre la décision par laquelle l'intimée
avait refusé à ce dernier la remise de son obligation de restituer les
prestations complémentaires indûment touchées, pouvait annuler ou modifier
la déclaration de la caisse relative au caractère irrécouvrable de sa
créance jusqu'à concurrence de 7'288 fr.
Or, tel n'est précisément pas le cas. En effet, la déclaration faite
par la caisse au sujet du caractère irrécouvrable de sa créance n'a,
en elle-même, rien à voir avec la question de la remise de l'obligation
de restituer, bien qu'elle soit généralement la conséquence du refus de
cette mesure de faveur. Car, même déclarée irrécouvrable, la créance
subsiste et peut toujours être recouvrée par la suite, sous réserve de
la péremption du droit de l'administration (art. 47 al. 2 LAVS), si le
débiteur revient à meilleure fortune (ATFA 1957 p. 53 consid. 1). Aussi
bien, la Cour de céans a-t-elle jugé qu'un assuré qui contestait son
obligation de restituer des prestations indûment touchées avait qualité
pour recourir même lorsque tout ou partie de la créance en restitution
avait été déclaré irrécouvrable (arrêt non publié D. du 13 décembre 1971).
Il s'ensuit que l'intimée, quoiqu'elle ait déclaré qu'elle ramenait
sa créance de 14'388 fr. à 7'100 fr., sous réserve de retour à meilleure
fortune de l'assuré, n'a, en réalité, nullement fait abandon d'une partie
de sa créance, contrairement à ce qui aurait été le cas dans l'hypothèse
d'une remise partielle. Bien que sa déclaration figure dans une décision
sujette à recours en vertu de l'art. 7 al. 1 LPC, elle n'en est pas
pour autant l'objet, puisqu'elle ne modifie pas et n'annule pas non
plus l'obligation de restitution mais constitue tout au plus une mesure
d'exécution, qui ne saurait toutefois être assimilée à une décision au
sens de l'art. 41 al. 1 let. a et b PA auquel renvoie l'art. 5 al. 2 de
cette loi. Aussi, cette déclaration ne pouvait-elle, en tant que telle,
être soumise au juge des assurances sociales dans le cadre du recours formé
par l'assuré contre la décision de refus de la remise de son obligation de
restitution, ni, par conséquent, être examinée d'office par les premiers
juges du point de vue de sa conformité au ch. m. 377 de la directive
précitée de l'OFAS.
Dès lors, le jugement attaqué doit être annulé sur ce point, la
juridiction cantonale n'ayant pas de motif de réformer au détriment du
recourant la décision litigieuse. Au demeurant, le ch. 2 du dispositif
du jugement cantonal ne constitue pas à proprement parler une reformatio
in pejus, dans la mesure où il y est constaté que le recourant "est
débiteur de 14'388 francs", puisque, comme on l'a vu, l'intimée n'a fait
que renoncer, sous réserve de retour à meilleure fortune du débiteur, à
recouvrer sa créance jusqu'à concurrence de 7'288 fr., laquelle subsiste
néanmoins dans son entier.
Erwägung 5
5.- La seconde question qui se pose est la suivante: lorsque, comme
en l'espèce, l'assuré qui ne peut obtenir la remise de son obligation de
restituer les prestations complémentaires qu'il a touchées sans droit,
continue malgré tout à avoir droit à de telles prestations, est-il
possible de compenser sa dette avec les prestations complémentaires qui
lui sont dues?
a) Les premiers juges ont répondu implicitement de manière affirmative
à cette question en se fondant d'une part sur la constatation qu'en
l'occurrence, selon les calculs effectués à leur demande par la
caisse intimée, les ressources de l'assuré, y compris une prestation
complémentaire de 6'252 fr. par an, excédaient de 3'722 fr. le minimum
vital du droit des poursuites, et d'autre part sur le texte du ch. m. 377
DPC dans sa version en vigueur jusqu'à fin décembre 1986.
Tant la caisse intimée dans sa réponse au recours de droit
administratif que l'OFAS dans son préavis soulignent qu'il est choquant
et même, selon l'OFAS, contraire au sens et à l'esprit de la législation
en matière de prestations complémentaires, de compenser la dette de
l'assuré qui ne possède aucune fortune avec les prestations complémentaires
auxquelles il a droit. Aussi bien, le ch. m. 7046 des nouvelles directives
de l'OFAS sur les prestations complémentaires, entrées en vigueur le 1er
janvier 1987, est-il rédigé comme il suit:
"Lorsque la personne tenue à restitution a été poursuivie sans succès
ou qu'il est manifeste que la poursuite demeurerait infructueuse vu que
le débiteur ne dépasse pas la limite de revenu PC et qu'il ne possède
ni fortune ni revenu d'une activité lucrative, l'organe d'exécution
des PC doit déclarer la créance en restitution de PC irrécouvrable."
b) A l'appui de son opinion, l'OFAS invoque notamment le texte de
l'art. 11 al. 1 Disp. trans. Cst. - qui contient la base constitutionnelle
du régime fédéral des prestations complémentaires - où il est fait
référence à la couverture des "besoins vitaux" des bénéficiaires de
rentes AVS/AI au sens de l'art. 34quater al. 2 Cst. Or, cette notion est
plus large, selon lui, que celle de minimum vital au sens du droit des
poursuites (art. 93 LP). Dans cette mesure, il serait incompatible avec le
but visé par le régime des prestations complémentaires, dont les limites
du revenu déterminant en-deçà desquelles s'ouvre le droit aux prestations
complémentaires (cf. art. 2 al. 1 LPC) expriment de manière chiffrée
la notion de "besoins vitaux", de diminuer le montant de la prestation
complémentaire allouée à un assuré jusqu'à concurrence du minimum vital
du droit des poursuites, afin d'éteindre par compensation la dette qu'il
a contractée en touchant sans droit des prestations d'assurance.
Ce raisonnement est exact. En effet, la limite de revenu fixée par la
LPC a deux buts: d'une part c'est une clause de besoin et d'autre part,
c'est un revenu minimal garanti (RCC 1986 p. 143 consid. 1; GREBER,
Droit suisse de la sécurité sociale, p. 229; cf. aussi TSCHUDI, Die
Sozialverfassung der Schweiz (Der Sozialstaat), p. 54 ss et l'exposé
de l'OFAS intitulé "Repères pour une protection sociale efficace aux
moindres frais" in RCC 1983 p. 256 ss). Il est vrai que depuis l'arrêt
non publié R. du 28 avril 1980, le Tribunal fédéral des assurances
adopte comme critère unique des limites de la compensation la notion
de minimum vital du droit des poursuites (ATF 111 V 103 consid. 3b,
107 V 75 consid. 2). Cependant, cela n'est pas incompatible avec ce qui
précède. En effet, si la différence entre le revenu brut de l'ayant droit
à la prestation complémentaire et le minimum vital au sens de l'art. 93 LP
consiste exclusivement dans le produit d'une prestation complémentaire,
il n'est pas possible, même si c'est pour éteindre une dette de l'assuré
par compensation, de réduire le montant de la prestation complémentaire
à laquelle l'assuré a droit. C'est dans ce sens qu'il faut interpréter
l'art. 27 al. 2 OPC-AVS/AI, aux termes duquel les créances en restitution
peuvent être compensées avec des prestations échues selon la LPC ainsi
qu'en vertu de la LAVS et de la LAI.
c) Si la compensation n'est donc pas possible dans un tel cas, il
n'y a pas lieu de se prononcer, en revanche, sur le point de savoir si,
lorsqu'elle déclare la créance irrécouvrable, la caisse peut prendre
en considération la fortune du débiteur, même modeste, comme l'a fait
l'intimée dans le cas d'espèce. En effet, ainsi qu'on l'a vu, la question
du caractère irrécouvrable d'une créance en restitution de prestations
d'assurance indûment touchées est soustraite au pouvoir d'examen du
juge puisqu'elle n'a trait ni à l'existence, ni à l'étendue, ni, enfin,
à la remise de cette créance. C'est en quoi, par exemple, les principes
développés dans l'ATF 111 V 130 auquel se réfère l'intimée dans sa réponse
au recours, ne trouvent pas application dans un tel cas.