BGE 113 IB 60
113 Ib 60
11. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
11. März 1987 i.S. Oltner Lagerhaus- und Speditionsgesellschaft AG
gegen Einwohnergemeinde Olten und Regierungsrat des Kantons Solothurn
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 10 USG; Katastrophenschutz; Wegschaffungspflicht und
Wiedereinlagerungsverbot von Chemikalien.
1. Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) ist
unmittelbar anwendbar; einer gestützt auf Art. 10 Abs. 4 und allenfalls
Art. 39 Abs. 1 USG erlassenen bundesrätlichen Verordnung bedarf es nicht
(E. 3).
2. Beim Katastrophenschutz darf die Behörde im Sinne einer vorläufigen
Massnahme relativ undifferenzierte Anordnungen erlassen; diese sind
aber alsdann innert nützlicher Frist nach dem neuen Erkenntnisstand zu
präzisieren (E. 5a und 6).
Sachverhalt
A.- Die Oltner Lagerhaus- und Speditionsgesellschaft AG (OLG) führt
auf der Liegenschaft der Gerberei Olten AG (GEROLAG) ein Lager von mehreren
tausend Tonnen Chemikalien. Sie benützt dazu je mindestens 100 Jahre alte,
teilweise in Holz erstellte Gebäulichkeiten der ehemaligen Gerberei,
deren Betrieb vor ungefähr 20 Jahren aufgegeben wurde. Die Chemikalien
stammen hauptsächlich von drei Auftraggebern, nämlich der Ciba-Geigy, der
BASF und der Colorchemie. Ein Teil der Lokalitäten ist an eine grosse Zahl
weiterer Betriebe verschiedener Branchen untervermietet. Im Bereich des
Lagerhauses herrscht ein reger Personenverkehr, wobei auch Drittpersonen,
die nicht mit den Anlageinhabern in Beziehung stehen, Zugang haben.
Kanton und Firma bemühen sich seit längerer Zeit, die sich aus der
Lagerung ergebenden Gefahren einzudämmen. Nach der Brandkatastrophe von
Schweizerhalle vom 1. November 1986 kam der Regierungsrat zum Schluss,
dass das Sicherheitsrisiko nicht länger zu verantworten sei und deshalb
Sofortmassnahmen getroffen werden müssten, um das Chemielager abzubauen. Er
verfügte daher am 16. Dezember 1986 im wesentlichen, die Beschwerdeführerin
habe ihr Lager teils mengenmässig zu beschränken, teils ganz aufzuheben
und entsprechende Schutzmassnahmen zu treffen.
Im einzelnen lautet die Verfügung - soweit hier interessierend -
wie folgt:
"1. Die Firma OLG hat so rasch als möglich die Gesamtmenge der
eingelagerten Chemikalien auf höchstens 2500 Tonnen zu beschränken. Als
äusserster Termin gilt Ende März 1987. Eine weitere Plafonierung wird
in einer Anschlussverfügung festgelegt.
...
3. Es wird untersagt, anstelle von weggeschafften Chemikalien neue
Stoffe im Sinne von Ziffer 4 einzulagern.
4. Folgende Stoffe sind sofort, spätestens jedoch bis Ende März 1987
wegzuschaffen:
- Im Brandfall toxische Brandgase abgebende Substanzen (beispielsweise
chlorierte Dioxine oder Furane)
- Besonders ökotoxische oder humantoxische Stoffe
- Stoffe, die elementares Quecksilber oder Quecksilberverbindungen
nicht nur als unvermeidliche Verunreinigung enthalten
- Lösungsmittel mit einem Flammpunkt unter 55o C
- Chemikalien der Brandklasse 2
- Biologisch schwer abbaubare Stoffe (beispielsweise
Chlorkohlenwasserstoffe, metallorganische Verbindungen etc.)
Diese
Aufzählung erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Die
Anlageinhaber
sind verpflichtet, im Rahmen der Selbstverantwortung gegebenenfalls
weitere
Einschränkungen vorzunehmen.
..."
Die OLG erhob gegen diesen Entscheid am 16. Januar 1987
beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag,
ihn vollumfänglich, eventuell nur hinsichtlich bestimmter Ziffern
aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen
ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass Art. 10 des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz; USG), auf
den sich die angefochtene Verfügung stützt, unmittelbar anwendbar sei. Sie
ist der Ansicht, hiefür bedürfe es vorerst der in Abs. 4 vorgesehenen
bundesrätlichen Verordnung.
a) Nach Art. 10 Abs. 1 USG trifft, wer Anlagen betreibt oder betreiben
will oder Stoffe lagert, die bei ausserordentlichen Ereignissen den
Menschen oder seine natürliche Umwelt schwer schädigen können, die zum
Schutz der Bevölkerung und der Umwelt notwendigen Massnahmen. Nach ihrem
klaren Wortlaut richtet sich die Vorschrift an den Privaten und auferlegt
ihm direkte Verhaltenspflichten. Insoweit bedarf es zu ihrem Vollzug,
d.h. ihrer Durchsetzung durch einzelfallweise Anordnungen der Behörden,
keines ausführenden Rechtes. Auch hindert der Umstand für sich allein,
dass in einer Vorschrift eine weitere rechtssatzmässige Regelung in
Aussicht genommen wird, die direkte Anwendbarkeit der Bestimmung
nicht (BGE 112 Ib 43/44 E. 1c). Das Bundesgericht hat ausgeführt,
es entscheide mangels entsprechender Ausführungsvorschriften nach
der Regel, die es als Verordnungsgeber aufstellen würde (aaO, S. 46
E. 4a). Dies ist ein allgemeiner Grundsatz; das Bundesgericht hat ihn -
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht auf die Fälle
beschränkt, in denen "z.B. bezüglich Lärmimmissionen oder bezüglich
Umweltverträglichkeitsprüfung bereits Normen des Bundes, der Kantone
oder von Fachgremien bestehen oder aus den Beratungen und der Botschaft
zum Gesetzesentwurf abgeleitet werden können". Etwas anderes lässt
sich weder aus dem von der Beschwerdeführerin angeführten Entscheid vom
25. Juli 1986 i.S. Adolf Besmer und Mitbeteiligte c. EMD (BGE 112 Ib 280
ff.) noch aus dem Umstand, dass im oben zitierten Urteil im konkreten
Fall auf die bisherigen Unterlagen zur Lärmbeurteilung von zivilen
Schiessanlagen abzustellen war, herleiten. Zu prüfen bleibt indessen, ob
im vorliegenden Fall dieser Grundsatz deshalb nicht Anwendung finden kann,
weil das Gesetz die Modalitäten des Katastrophenschutzes zu unbestimmt
regelt, wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht.
b) Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, es gehe nicht an, die
unter Art. 10 USG fallenden Stoffe in Fallgruppen zusammenzufassen
und die Zuteilung einzelner Stoffe in die entsprechenden Gruppen ihr zu
überlassen. Dass weder der Regierungsrat des Kantons Solothurn noch die
einlagernden Chemiefirmen in der Lage seien, die erforderliche Auflistung
vorzunehmen, zeige, dass der angefochtenen Verfügung die rechtliche
Grundlage fehle.
Die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 10 USG hängt in der Tat
davon ab, ob die Norm sachlich so abgefasst ist, dass sie ohne weitere
rechtssatzmässige Konkretisierung privates Verhalten hinreichend bestimmt
steuern kann. Die Bestimmung umschreibt die von ihr ins Auge gefassten
Produkte nicht in der Weise, wie dies offenbar der Beschwerdeführerin
vorschwebt; sie zählt keine einzelnen chemischen Stoffe oder Verbindungen
wie etwa im Bereich der Arzneimittel, der Sprengstoffe oder des
Treibstoffes auf. Vielmehr umschreibt sie diese in allgemeiner Form nach
Massgabe der jeweiligen Umweltrelevanz; entscheidend ist ihre biologische
Wirkung (Art. 7 Abs. 5 USG) und das damit verbundene Gefahrenpotential
für den Menschen und seine natürliche Umwelt (Art. 10 Abs. 1 USG).
Es ist der Beschwerdeführerin darin beizupflichten, dass Art. 10
Abs. 1 USG seinen sachlichen Geltungsbereich und die Pflichten der
Betreiber von Anlagen und Lagern mit relativ hoher Abstraktheit
definiert. Es trifft indessen offensichtlich nicht zu, dass keine
tauglichen Kriterien für die Beurteilung des Gefährdungspotentials
von Chemikalien existieren. Art. 10 Abs. 1 USG hat hauptsächlich die
umweltgefährdenden Stoffe im Sinne von Art. 26 ff. im Auge. Für deren
Humantoxizität kann beispielsweise auf die Giftklassen-Einteilung der
Bundesgesetzgebung über den Verkehr mit Giften abgestellt, für die
Umwelttoxizität die am 1. September 1986 in Kraft getretene Verordnung
über umweltgefährdende Stoffe vom 9. Juni 1986 beigezogen werden. Dies
schliesst nicht aus, dass für eine detaillierte Triage erhebliche
Beurteilungsschwierigkeiten bestehen bleiben. Dies hindert indessen die
unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 10 Abs. 1 USG nicht. Die Anforderungen
an die Bestimmtheit von Rechtssätzen hängt massgeblich von der Eigenart des
Regelungsgegenstandes ab. Verlangt ist eine den jeweiligen Verhältnissen
angemessene, optimale Bestimmtheit (vgl. hiezu BGE 109 Ia 282 ff. E. 4d
mit zahlreichen Hinweisen). Bei der Katastrophenschutzpflicht geht
es namentlich in bezug auf Chemikalien vermehrt und stärker als beim
bisherigen Polizeirecht um langfristige, schleichende Gefahren mit
besonderem Vorsorgebedürfnis und ungewohnten Unsicherheitsfaktoren
(vgl. Botschaft zum USG, BBl 1979 III 754/755, 788/789; Art. 1 Abs. 2
USG). Der Gesetzgeber musste sich mit einem offenen Gefahrenverdacht
begnügen, um der Komplexität der naturwissenschaftlich-technischen,
sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhänge und der Lückenhaftigkeit des
naturwissenschaftlich-technischen Wissens gerecht zu werden. Angesichts
der drängenden Probleme konnte er nicht bis zum Vorliegen gesicherter
Erkenntnisse zuwarten, sondern musste zu aussergewöhnlichen Lösungen
schreiten. Insoweit erscheint die relative Unbestimmtheit von Art. 10
Abs. 1 USG sachgerecht.
c) Wohl mag es zutreffen, dass eine gestützt auf Art. 10 Abs. 4 und
allenfalls auf Art. 39 Abs. 1 USG erlassene bundesrätliche Verordnung den
Vollzug von Art. 10 Abs. 1 USG erleichtern würde. Das Eidg. Departement
des Innern weist aber zu Recht darauf hin, dass letztlich nur die privaten
Firmen die Verantwortung für die detaillierte Risikobeurteilung innerhalb
ihrer Betriebe und Lagerstätten übernehmen könnten und die Chemiefirmen
dies in der Vergangenheit im Sinne eines Rechtes den staatlichen Behörden
gegenüber auch in Anspruch genommen hätten. Tatsächlich ist der Staat
beim Umweltschutz in weitgehendem Masse auf Informationen durch die
Privaten angewiesen, und die Umweltschutzgesetzgebung setzt deren
Selbstverantwortung voraus (vgl. etwa die Pflicht zur Selbstkontrolle
gemäss Art. 26 USG). Mit dieser Selbstverantwortung und der Pflicht der
Behörden zur Beratung (Art. 6 USG) lässt sich die relative Unbestimmtheit
von Art. 10 Abs. 1 USG kompensieren. Hinzu kommt, dass bei komplexen
und ungewissen Situationen, wie sie beim Katastrophenschutz vorliegen
können, den besonderen Umständen und den tatsächlichen Gegebenheiten
mit Einzelfallentscheiden durchaus Rechnung getragen werden kann
(vgl. GEORG MÜLLER, Inhalt und Formen der Rechtsetzung als Problem der
demokratischen Kompetenzordnung, Basel/Stuttgart 1979, S. 85). Dies gilt
namentlich im vorliegenden Fall, wo der Regierungsrat seine Verfügung als
vorläufige Massnahme versteht, die nach Massgabe weiterer Erkenntnisse
durch Anschlussverfügungen abzulösen oder zu ergänzen sei (vgl. dazu
E. 5a unten). Dass dieser Weg gangbar ist, zeigt der Umstand, dass
die Haupteinlagerer - entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin -
durchaus in der Lage waren, den Abtransport der in der Verfügung genannten
Stoffkategorien zu organisieren.
d) Diese Erwägungen führen zusammenfassend zum Schluss, dass
Art. 10 Abs. 1 USG unmittelbar anwendbar ist. Zu prüfen bleibt, ob der
Regierungsrat die Vorschrift im einzelnen korrekt angewendet hat.
Erwägung 5
5.- a) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann dem
Regierungsrat nicht zur Last gelegt werden, die gelagerten ca. 430
Produkte anhand der vorhandenen Produkteblätter nicht überprüft und
seine Verfügung deshalb zu unbestimmt abgefasst zu haben. Wohl hat er in
Ziff. 4 der Verfügung die Stoffe in Fallgruppen zusammengefasst und die
Zuordnung des Lagergutes zu diesen der Beschwerdeführerin überlassen. Die
Akten zeigen indessen, dass der Kanton die von ihm unter den gegebenen
Umständen zu erwartende Überprüfung durchaus vorgenommen hat. Es entspricht
dem Wesen des Katastrophenschutzes, bloss die als gefährlich erachteten
Eigenschaften der Stoffe festzulegen, wenn anders die Pflicht der Behörden
zu sofortigem Handeln nicht erfüllt werden kann. Selbstverantwortung
der Privaten und Beratung durch die Verwaltung (vgl. E. 3b und c
oben) haben für weitere Konkretisierung zu sorgen. Der Regierungsrat
versteht denn auch seine Verfügung richtigerweise, wie bereits erwähnt,
bloss als vorläufige Massnahme, die nach Massgabe weiterer Erkenntnisse
durch Anschlussverfügungen abzulösen oder zu ergänzen sei. Ein solches
pragmatisches Vorgehen, sich mit Vorläufigem abzufinden, Erfahrungen
und Informationen zu sammeln und dann Verbesserungen vorzunehmen, ist
in ausserordentlichen Lagen wie der vorliegenden zulässig. Alsdann
sind aber die Anordnungen innert nützlicher Frist nach dem neuen
Erkenntnisstand weiter zu präzisieren. Diese Pflicht wird der Regierungsrat
namentlich auch beim Erlass der in Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids
vorgesehenen Anschlussverfügung und im Zusammenhang mit einer allfälligen
Wiedereinlagerung von Stoffen (vgl. dazu E. 6 unten) zu beachten haben.
In Ziff. 1 der Verfügung wird die Beschwerdeführerin verpflichtet, die
Gesamtmenge der "Chemikalien" auf höchstens 2500 Tonnen zu beschränken. Der
Regierungsrat räumt ein, dass durch den Wortlaut dieser Ziffer der Eindruck
entstehen könnte, der Beschwerdeführerin werde die Einlagerung jeglicher
Art von industriell hergestellten Stoffen untersagt; die fragliche Weisung
beziehe sich nur auf umweltgefährdende Stoffe im Sinne von Art. 10 Abs. 1
USG. Insoweit ist die Verfügung zu präzisieren.
Erwägung 6
6.- Das von der Beschwerdeführerin ebenfalls angefochtene Verbot,
die weggeschafften Chemikalien wieder einzulagern, ergänzt grundsätzlich
notwendigerweise die Wegschaffungspflicht. Diese wäre sinnlos, wenn
die streitigen Stoffe ohne weiteres wieder zurückgebracht werden
könnten. Einzuräumen ist aber, dass die Formulierung des Verbots zu
Missverständnissen Anlass geben kann; es ist zeitlich nicht befristet,
ohne dass - anders als in Ziff. 1 - ein Hinweis auf eine Anschlussverfügung
enthalten ist. Sie steht damit nicht im Einklang mit den Erwägungen im
angefochtenen Entscheid, wonach dieser als Sofortmassnahme zu verstehen
ist, auf die nach Massgabe neuer Erkenntnisse zurückzukommen sei,
dies namentlich dann, wenn die Anlageinhaberin ein Lagerkonzept mit
Massnahmeplan und Notfallplanung vorlege, aus denen ersichtlich sei,
dass Art. 10 USG Genüge getan werde.
Der Regierungsrat hat in seinen dem Bundesgericht eingereichten
Bemerkungen den Charakter der angefochtenen Verfügung als bloss vorläufige
Massnahme auch im Zusammenhang mit dem Einlagerungsverbot bestätigt. Er
schliesst danach nicht für alle Zeiten aus, dass die Beschwerdeführerin
in ihren Lagerräumen Chemikalien lagern dürfe, falls sie den Nachweis
erbringe, dass die baulichen Massnahmen die erforderliche Sicherheit
gewährleisteten und eine Notfallplanung durchgeführt sei; er erachtet es
als durchaus möglich, dass unter diesen Umständen auf die angefochtene
Verfügung zurückgekommen werde. Darauf ist er zu behaften. Wohl ist
ein generelles und undifferenziertes Einlagerungsverbot als vorläufige
Massnahme zulässig. Diese muss aber alsdann innert nützlicher Frist
in eine definitive Regelung überführt werden (vgl. E. 5a oben). Der
Beschwerdeführerin muss es freistehen, ein Gesuch um Wiedereinlagerung
zu stellen, sobald die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind;
dieses wird von der zuständigen Behörde umfassend zu prüfen sein.