BGE 113 IB 307
113 Ib 307
49. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 27 novembre 1987
dans la cause S. et consort contre commune de X. et Commission cantonale
de recours en matière de police des constructions du canton de Vaud
(recours de droit public et de droit administratif) Regeste
Art. 16, 22 und 24 Abs. 1 RPG. Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone;
Prüfung der Zonenkonformität; Verweigerung einer Ausnahmebewilligung.
Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde neben einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, wenn es um die Prüfung der Zonenkonformität
geht, die voraus und getrennt vom Bewilligungsverfahren gemäss Art. 24
Abs. 1 RPG durchzuführen ist (E. 1).
Der Anspruch einer einem Landwirt gleichzusetzenden Person (im
konkreten Fall eines Gärtners-Gartenarchitekten) auf Errichtung
einer Wohnbaute in der Landwirtschaftszone beurteilt sich nach
strengen Kriterien, die die absolute Notwendigkeit des Wohnsitzes des
Verantwortlichen in der Landwirtschaftszone betreffen; entscheidend
sind in dieser Beziehung die objektiven Bedürfnisse des Betriebes sowie
der Abstand zwischen diesem und der nächsten Bauzone. Im konkreten Fall
erfüllt die Errichtung einer Wohnung in Verbindung mit der Vergrösserung
einer Lagerhalle diese Voraussetzungen nicht (E. 2).
Ebensowenig sind die Voraussetzungen für eine Bewilligungserteilung
i.S. von Art. 24 RPG gegeben (E. 4).
Sachverhalt
A.- S. exploite une entreprise de pépiniériste et de
jardinier-paysagiste sur deux parcelles de terrain représentant une
surface totale de 13'680 m2 et sises en zone agricole. L'une des parcelles
est située à 1 km du centre du village de X., à vol d'oiseau, à 700 m du
périmètre des zones constructibles formant le noyau de l'agglomération et à
400 m de la zone de villas la plus proche. Un hangar y est édifié; il est
affecté principalement au stationnement des véhicules et à l'entreposage
du matériel de l'entreprise.
En mars 1986, S. a présenté à l'autorité communale un avant-projet
d'agrandissement du hangar et d'aménagement d'un appartement pour lui-même
et sa famille. Le but de cette installation était de rationaliser
l'exploitation et de permettre une meilleure surveillance du terrain,
en facilitant la tâche de l'épouse du propriétaire qui participe à la
gestion de l'entreprise tout en s'occupant de deux enfants en bas âge.
Le Département des travaux publics du canton de Vaud refusa
l'autorisation préalable exigée hors des zones à bâtir, au motif que les
travaux envisagés ne seraient pas conformes à la destination de la zone
et ne pouvaient pas davantage être autorisés à titre dérogatoire. Saisie
à son tour, la Commission cantonale de recours en matière de police des
constructions confirma cette décision.
S. et son entreprise ont formé un recours de droit administratif aux
fins de faire réformer la décision de la Commission de recours dans le
sens de l'octroi de l'autorisation préalable, les art. 16 et 22 LAT étant
selon eux vidés de leur substance par une interprétation trop rigoureuse du
critère de l'implantation d'une construction imposée par sa destination
(Standortgebundenheit). Les recourants ont déposé simultanément un
recours de droit public, dans lequel ils ont allégué une violation des
art. 4, 22ter Cst. et 2 Disp. trans. Cst. La Commission de recours aurait
notamment interprété de façon insoutenable les art. 52 de la loi vaudoise
sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(LATC) et 3.7 du Règlement communal sur les constructions et l'aménagement
du territoire (RC). Ils ont prétendu en outre avoir été inégalement traités
par rapport à trois autres propriétaires. Le Tribunal fédéral a rejeté les
deux recours, celui de droit public dans la mesure où il était recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- a) Les recours sont dirigés contre une décision finale prise en
dernière instance cantonale, dans le domaine d'application des art. 22
et 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979
(LAT). Le prononcé déféré a été rendu exclusivement en application de
l'art. 22 LAT en relation avec l'art. 16 LAT, ainsi qu'en vertu des normes
de droit cantonal et communal (art. 3.7 RC), s'y rapportant. Comme les
recourants n'avaient pas expressément sollicité d'autorisation dérogatoire
au sens de l'art. 24 al. 1 LAT et qu'ils s'étaient bornés à plaider la
conformité de leur projet à la zone agricole, la juridiction cantonale
n'a pas examiné la cause au regard de cette disposition. Les recourants
ont introduit simultanément un recours de droit public et un recours de
droit administratif (ATF 112 Ib 271 consid. 1a).
b) En tant que le prononcé entrepris est fondé sur les art. 22 et 16
LAT et qu'il a trait à un problème de conformité à la zone, qui doit être
tranché préalablement à celui d'une éventuelle dérogation selon l'art. 24
al. 1 LAT (ATF 112 Ib 272 consid. 1b) et de manière distincte, il peut,
sur ce point, être déféré au Tribunal fédéral par la voie du recours
de droit public. En effet, dans le cas présent, où l'agrandissement des
locaux d'exploitation est indivisible de la construction du logement du
propriétaire, il convient d'interpréter l'art. 3.7 RC conformément au droit
fédéral, à savoir qu'à l'intérieur des zones agricoles, "l'implantation
de constructions (...) ne peut être autorisée que dans la mesure où
ces ouvrages sont en rapport étroit avec l'exploitation agricole". Si
la nécessité absolue d'un agriculteur, ou d'une personne qui lui est
assimilée, d'habiter sur son domaine fait défaut, "une autorisation
de construire hors de la zone à bâtir n'est pas conforme au caractère"
de la zone agricole (ATF 112 Ib 261/262 consid. 2a). Ainsi, selon cette
jurisprudence récente rendue en application d'une norme de droit communal
matériellement semblable à l'art. 3.7 RC, l'examen du rattachement local
et de sa nécessité peut déjà intervenir au stade de l'appréciation d'un
projet par rapport au régime de la zone, en vertu de l'art. 22 LAT. Dans
ces conditions, la disposition communale ne porte pas atteinte au principe
de la force dérogatoire du droit fédéral, vu précisément sa conformité aux
art. 16 et 22 LAT (ATF 112 Ib 261/262 consid. 2a déjà cité et SJ 1987,
p. 493 consid. 9b et jurisprudence mentionnée), et la décision prise en
vertu de l'art. 22 LAT et du droit cantonal y relatif peut faire l'objet
d'un recours de droit public.
c) Dans ce dernier, les recourants invoquent tout d'abord
l'inconstitutionnalité de l'art. 3.7 RC, qui serait de plus contraire
à l'art. 52 LATC et consacrerait une atteinte grave à la garantie de
la propriété. Recevable, ce grief doit cependant être écarté pour les
motifs développés ci-dessus au consid. 1b.
Les recourants reprochent ensuite à la juridiction intimée une
interprétation arbitraire des dispositions déterminantes, qui serait de
surcroît constitutive de déni de justice et génératrice d'inégalité de
traitement. En l'espèce, le déni de justice n'est pas formel comme allégué,
mais matériel: il s'agit d'une prétendue violation grossière de l'art. 52
LATC, de sorte que ce moyen se confond avec celui tiré de l'interdiction
de l'arbitraire. Quant au grief d'inégalité devant la loi, il est soulevé
pour la première fois devant le Tribunal fédéral; sa recevabilité est donc
très douteuse. Même si la juridiction cantonale jouissait d'un pouvoir
d'examen libre et devait appliquer le droit d'office, elle ne pouvait
le faire ici en l'absence de cas de comparaison cités par les recourants
(ROUILLER, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, Bâle
1987, p. 388 et 389; AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle
1983, p. 207). Or, les situations éventuellement semblables invoquées en
l'espèce sont antérieures à l'introduction de la cause devant la Commission
de recours, qui aurait dû statuer sur cet objet si les éléments de fait lui
avaient été communiqués par les intéressés. La question de la recevabilité
de ce nouveau moyen de droit peut rester indécise, car il doit de toute
manière être rejeté pour les raisons indiquées ci-après (consid. 3).
d) Dans le recours de droit administratif, les recourants se plaignent
du fait que le critère de l'implantation imposée par la destination de
la construction (Standortgebundenheit) n'ait été vérifié que sur la base
des art. 22 LAT et 3.7 RC; ils demandent qu'il le soit aussi au regard de
l'art. 24 LAT, "la cognition du Tribunal fédéral étant plus large dans le
cadre du recours prévu par l'art. 34 al. 1 LAT que dans celui d'un recours
de droit public". Dans le même sens, l'Office fédéral de l'aménagement
du territoire observe que l'art. 3.7 RC serait contraire au droit
fédéral en ce que l'examen de la "Standortgebundenheit" dans le cadre de
l'appréciation de la conformité à la zone selon l'art. 22 LAT aurait pour
conséquence de rendre irrecevables tous les recours de droit administratif
concernant cette règle communale. Cette dernière argumentation ne peut être
suivie pour les raisons exposées ci-dessus au consid. 1b. Saisies d'une
demande de construire en zone agricole, soit hors de la zone à bâtir,
les autorités compétentes doivent l'examiner d'office sous l'angle de
l'art. 22 LAT (contrôle notamment de la conformité à l'affectation de la
zone) et de l'art. 24 LAT (autorisation exceptionnelle). En l'espèce,
le premier examen incombait à l'autorité communale (municipalité) qui,
en vertu de l'art. 104 LATC, doit procéder à certaines vérifications
(conformité aux dispositions légales et réglementaires, en particulier
l'art. 52 LATC). Le second était du ressort du Département des travaux
publics, seul compétent pour autoriser une construction hors des zones
à bâtir (art. 121 let. a en relation avec l'art. 120 let. a LATC). La
municipalité lui a d'ailleurs transmis l'avant-projet pour "examen" et
"préavis", par envoi du 3 avril 1986 intitulé "Construction hors zone",
conformément à l'art. 113 LATC. La demande adressée par les recourants aux
autorités cantonales comportait implicitement la requête d'une autorisation
dérogatoire dans la mesure où la conformité de leur projet au régime de
la zone agricole serait niée. Il appartenait à la Commission de recours
de faire compléter le dossier, le cas échéant (art. 109 al. 2 i.f. LATC),
et de statuer également au regard de l'art. 24 al. 1 LAT. Comme la voie du
recours de droit administratif est ouverte contre les décisions relatives
aux demandes de dérogation, qu'elles soient positives ou négatives (ATF
107 Ib 235 consid. 1b), le présent recours de droit administratif est
recevable, et il remplit les fonctions du recours de droit public pour
les griefs de violation de droits constitutionnels soulevés en relation
avec le refus de l'autorisation exceptionnelle (ATF 112 Ib 272 consid. 1a).
e) (Rejet de la demande d'inspection locale.)
Erwägung 2
2.- a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement
une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle
contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de
l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective,
adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En
outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient
insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son
résultat (ATF 113 Ia 28/29 consid. 1a, 112 Ia 122 consid. 4, 109 Ia 22
consid. 2 et les arrêts cités).
b) Aux termes de l'art. 52 LATC, seules peuvent être autorisées
en zone agricole les constructions nécessaires aux activités qui sont
en relation étroite avec la culture du sol. Par voie réglementaire,
les communes peuvent permettre, pour autant qu'il n'en résulte pas une
atteinte au site et aux exploitations existantes, les constructions et
installations relatives à des activités assimilables à l'agriculture
(horticulture, cultures maraîchères) ou dont l'activité est en rapport
étroit avec l'exploitation du sol. Il en va de même des constructions
servant à l'habitation de l'exploitant, de sa famille et de son personnel,
si l'exploitation constitue la partie prépondérante de leur activité
professionnelle et si les maisons d'habitation en sont un accessoire
nécessaire. Sur le plan communal, l'art. 3.7 RC reprend en substance
le contenu de l'art. 52 LATC, en précisant que pour les exploitations
assimilées à l'agriculture, l'implantation des bâtiments doit être imposée
par leur destination.
Interprétées dans le cadre du droit fédéral, ces normes rappellent que
les zones agricoles doivent servir à l'exploitation traditionnelle du sol
et que le logement d'une personne assimilée à un agriculteur, à l'intérieur
de ces zones, doit s'apprécier selon des critères stricts tenant à la
nécessité absolue de la résidence, eu égard aux besoins objectifs de
l'entreprise et à la distance séparant cette dernière de la zone à bâtir
la plus proche (ATF 112 Ib 261/262 consid. 2a et les références citées).
L'autorité cantonale a retenu à juste titre que les recourants
n'avaient pas prouvé le caractère indispensable du logement de S. et
de sa famille sur les parcelles exploitées, mais que cette habitation
répondait bien davantage à des impératifs de convenance personnelle, en
raison notamment du travail de l'épouse du recourant dans l'entreprise. Les
motifs invoqués dans le cas particulier n'apparaissent pas suffisants pour
admettre la nécessité de la résidence en zone agricole. Les recourants ont
démontré qu'il était possible à S., depuis un certain nombre d'années,
de diriger personnellement l'entreprise avec succès, quand bien même il
a son domicile à G. où se trouve aussi le siège de son entreprise. De
plus, ils n'ont pas rendu vraisemblable que la surveillance constante
de la pépinière imposait la construction d'un logement sur place, dans
un but de gardiennage. Enfin, la proximité de la zone à bâtir voisine la
moins éloignée, soit 400 m, est en l'occurrence un élément important pour
dénier au projet des recourants la conformité de l'affectation à la zone
agricole, de sorte que l'autorisation de construire requise par ceux-ci
ne pourrait être accordée qu'aux conditions posées à l'art. 24 LAT (ATF
112 Ib 262/263 consid. 2b).
En conséquence, le grief d'arbitraire dans l'application des art. 52
LATC et 3.7 RC doit être écarté.
Erwägung 3
3.- ... Les recourants ont cité trois cas en comparaison desquels
le refus qui leur a été opposé consacrerait une violation du principe
d'égalité. L'un de ces cas, relatif à une construction à B., a été allégué
sans aucune explication, sous la forme d'une simple hypothèse, de sorte
que le grief d'inégalité de traitement doit être déclaré irrecevable,
faute de motivation. Quant aux deux autres, leur invocation constitue une
démarche visant à obtenir l'égalité dans l'illégalité, dont le bénéfice
ne peut être admis en faveur des recourants en raison de la volonté du
Département des travaux publics du canton de Vaud - clairement rappelée
dans ses observations sur le recours - d'appliquer strictement les normes
des art. 22 et 24 LAT et du droit cantonal réservé (cf. GRISEL, Traité de
droit administratif I, p. 363 et 364; AUER, L'égalité dans l'illégalité,
ZBl 1978 (vol. 79), p. 297 et la jurisprudence citée). Il n'est donc pas
nécessaire de comparer plus avant les situations évoquées.
Infondé, le grief de violation de l'égalité devant la loi doit être
également rejeté dans la mesure où il est recevable.
Erwägung 4
4.- L'examen du projet litigieux démontre qu'il ne s'agit pas
de la rénovation du hangar déjà construit, ni d'une transformation
partielle de ce dernier, pouvant être autorisées par le droit cantonal
en vertu de l'art. 24 al. 2 LAT. Une telle solution est exclue par
l'ampleur des travaux, qui doubleraient le volume du bâtiment et qui
surtout modifieraient la nature initiale de l'ouvrage en l'affectant
en partie à l'habitation, soit à une destination sans rapport avec
ses qualités d'origine (ATF 108 Ib 56 consid. 3d, 107 Ib 241/242
consid. 2b). L'autorisation sollicitée peut donc être octroyée en vertu de
l'art. 24 al. 1 LAT seulement si l'implantation hors de la zone à bâtir
est imposée par la destination de la construction (let. a) et si aucun
intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Or il est manifeste que,
vu les circonstances évoquées ci-dessus (cf. consid. 2b), la première de
ces conditions cumulatives n'est pas remplie (ATF 112 Ib 263 consid. 3).
Comme le projet en cause ne peut bénéficier d'une dérogation fondée sur
l'art. 24 al. 1 LAT, les conclusions des recourants doivent être écartées,
et leur recours rejeté.