BGE 113 IB 257
113 Ib 257
42. Arrêt de la Ire Cour de droit public du 1er juillet 1987 dans la cause
Marcos et consorts contre Genève, Chambre d'accusation (recours de droit
administratif) Regeste
Internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Sperrung von Bankkonten
in der Schweiz als vorläufige Massnahme im Sinne von Art. 18 IRSG.
1. Anwendbares Recht. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Anwendung des IRSG und der IRSV, weil zwischen der Schweiz und
der Republik der Philippinen kein Vertrag über die Zusammenarbeit in
Strafsachen besteht.
Da es nur um vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 18
IRSG geht, ist die Prüfung des Bundesgerichts auf die Frage der
grundsätzlichen Zulässigkeit der Rechtshilfe und dieser Massnahmen
beschränkt (E. 2). Unzulässigkeit der Beschwerde, soweit sie sich gegen
den Entscheid der ersten kantonalen Instanz richtet. Legitimation zur
Beschwerdeführung bejaht aufgrund von Art. 21 Abs. 3 IRSG, einer die
Legitimation einschränkenden Spezialbestimmung zu Art. 103 lit. a OG
(E. 3).
2. Angebliche Mängel des Verfahrens vor den kantonalen
Ausführungsbehörden.
- Art. 22 IRSG: trotz des Wortlautes der Vorschrift ist die Angabe der
Rechtsmittelbelehrung nicht Gültigkeitserfordernis des Entscheids; Zweck
und Bedeutung dieser Vorschrift unterscheiden sich nicht von jenen des
Art. 35 VwVG. Das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung hatte im vorliegenden
Fall für die Beschwerdeführer keinen Nachteil zur Folge (E. 4a).
- Art. 21 Abs. 4 IRSG: nur jenen Beschwerden kommt von Gesetzes
wegen aufschiebende Wirkung zu, die sich gegen den Entscheid richten,
mit dem das Rechtshilfeverfahren abgeschlossen und die Weiterleitung der
Auskünfte an den Ersuchenden Staat angeordnet wurde. Ein solcher Entscheid
wurde hier noch nicht getroffen (E. 4b).
- Beschränkung des Akteneinsichtsrechts aufgrund von Art. 27 Abs. 1
lit. c VwVG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 IRSG: diese Massnahme steht
nicht in Widerspruch zum Bundesrecht, denn den Betroffenen wurden die
im gegenwärtigen Stadium des Verfahrens wesentlichen Akten zur Kenntnis
gebracht und ein weitergehendes Recht auf Einsichtnahme wurde für die
Schlussphase des Verfahrens ausdrücklich vorbehalten (E. 4c).
3. Zulässigkeit des Rechtshilfeersuchens.
- Art. 1 und Art. 63 Abs. 1 und 3 IRSG: Eröffnung eines Strafverfahrens
im ersuchenden Staat. Obgleich die mit dem Ersuchen verfolgten
Ziele etwas zweideutig erscheinen, geht doch aus den verschiedenen
diplomatischen Noten, Strafklagen und Erklärungen der Regierung und
des Generalstaatsanwaltes des ersuchenden Staates klar hervor, dass
dieser gewillt ist, die betroffenen Personen strafrechtlich zu verfolgen
(E. 5a). Den Handlungen, die Anwälte in der Schweiz als Vertreter der
Philippinen im Rahmen des Rechtshilfeverfahrens vornehmen, kommt lediglich
untergeordnete Bedeutung zu (E. 5b). Verneinung des Vorwurfs, das Ersuchen
ziele auf eine allgemeine und unbestimmte Nachforschung nach Beweisen ab
(E. 5c).
- Art. 2 IRSG: Mängel des Verfahrens im Ausland. Die Einwände, die
philippinischen Gerichte seien vollständig von der Exekutive abhängig,
der Grundsatz der Nichtrückwirkung des Strafgesetzes werde verletzt und
den Beschwerdeführern werde die Teilnahme an ihrem Prozess im ersuchenden
Staat verunmöglicht, sind im jetzigen Stadium des Verfahrens, wo es erst
um vorsorgliche Massnahmen geht, verfrüht. Das Bundesgericht beschränkt
sich im gegenwärtigen Zeitpunkt darauf, festzustellen, die angeführten
Tatsachen reichten nicht aus, um darzutun, dass objektiv und ernsthaft
befürchtet werden müsste, das Verfahren im ersuchenden Staat könnte einen
Mangel im Sinne von Art. 2 IRSG aufweisen (E. 6).
4. Völkerrechtliche Immunität: die persönliche Immunität bildet das
Gegenstück zur Immunität, die ein ausländischer Staat geniesst, wenn er
"iure imperii" handelt. Sie ist ein Privileg, das Beamten bei der Ausübung
ihrer Tätigkeit im Interesse des durch sie vertretenen Staates zukommt,
und gilt nicht für Privatpersonen, auch wenn diese bis vor kurzem im
ausländischen Staat die höchsten öffentlichen Ämter ausgeübt haben (E. 7).
Sachverhalt
A.- Par notes verbales du 18 avril 1986 (demande informelle), puis
du 25 avril 1986 (demande formelle), l'Ambassade de la République des
Philippines en Suisse a adressé à l'Office fédéral de la police une demande
d'entraide judiciaire internationale établie le 7 avril 1986 par l'Avocat
général (Solicitor general) de cet Etat, à Manille. Cette démarche était
accomplie dans le cadre d'une enquête ouverte à l'instance de ce magistrat
par la Commission présidentielle pour un gouvernement honnête (Presidential
Commission on good government) que la Présidente de la République,
Corazon Aquino, avait instituée par un décret du 28 février 1986,
édicté sitôt après la chute du régime de Ferdinand E. Marcos, qui avait
gouverné le pays sans interruption depuis 1966. Aux termes de l'art. 2
de ce décret, la Commission présidentielle a pour tâche prioritaire de
prêter assistance au nouveau chef de l'Etat en vue de la récupération
de toute la fortune qu'auraient acquise illicitement, dans l'exercice
de leurs fonctions publiques, Marcos, ses familiers et ses proches, qui
avaient précipitamment quitté le pays le 25 février 1986 pour se réfugier
aux Etats-Unis d'Amérique (Etat d'Hawaï). Puis, dans une note verbale du
29 avril 1986, l'Ambassade a informé l'Office fédéral de la police que
l'enquête préliminaire conduite devant la Commission présidentielle avait
notamment pour but la mise en accusation de Marcos et consorts devant
le Sandiganbayan, cour spéciale établie par deux décrets édictés par le
Président Marcos lui-même les 10 décembre 1978 et 14 janvier 1983 sur
la base d'une délégation du Batasang Pambasa (Parlement), conformément à
l'art. XIII al. 5 de la Constitution de la République des Philippines du 17
janvier 1973. Aux termes de cette disposition, reprise par la Constitution
provisoire proclamée le 25 mars 1986 par la Présidente de la République et
adoptée par le peuple le 2 février 1987, le Sandiganbayan est un tribunal
spécial ayant juridiction sur les affaires pénales et civiles touchant à
la corruption, aux transactions malhonnêtes et aux autres délits commis
par des officiers de la fonction publique et des employés, y compris
ceux qui se trouvent dans des sociétés appartenant au gouvernement ou
contrôlées par lui, dans l'exercice de leurs fonctions légales.
Les faits allégués par l'Etat requérant ont été principalement
exposés dans la note verbale du 25 avril 1986 et dans ses annexes, parmi
lesquelles figure un mémoire fort circonstancié des avocats suisses chargés
de représenter le gouvernement philippin. Ils ont ensuite été précisés
à plusieurs reprises. Ces documents fournissent des renseignements
détaillés sur les charges qui pèsent individuellement sur chacune des
personnes poursuivies. Celles-ci auraient usé de leur pouvoir politique
pour prélever sur les affaires de l'Etat des bénéfices dont le montant
total pourrait s'élever à 100 milliards de pesos philippins (équivalant, au
moment de la demande d'entraide, à 5 milliards de dollars US), fortune qui,
pour une large part, aurait été transférée en particulier aux Etats-Unis
d'Amérique, en Suisse, en Grande-Bretagne, en Autriche, en Italie, en
Australie et au Canada. Vingt milliards de pesos (équivalant, au moment
de la demande, à 1 milliard de dollars US) auraient été transférés sur
des comptes ouverts en Suisse auprès de divers établissements bancaires,
selon une déclaration du Procureur général des Philippines datée du 7 avril
1986. Ces détournements de fonds auraient été opérés par divers mécanismes,
entre autres par la retenue de pourcentages sur l'aide internationale
et les réparations de guerre versées par le Japon, par l'institution de
monopoles d'Etat pour le commerce de matières premières et de produits
manufacturés, contrôlés directement par Marcos et ses compagnons, voire
par des prélèvements directs sur les caisses publiques et les stocks
d'or de l'Etat. Ces faits tomberaient sous le coup de la loi No 3019 de
la République des Philippines, réprimant la corruption et les pratiques
corrompues, et des art. 210 à 221 du code pénal philippin révisé, réprimant
la corruption directe, l'escroquerie et les "extorsions" au préjudice du
Trésor public, les transactions prohibées accomplies par les membres des
autorités et la malversation des deniers et des biens publics.
La demande d'entraide concluait à la mise en oeuvre de recherches aux
fins de déterminer les avoirs placés en Suisse par les intéressés, à la
communication de tous renseignements relatifs à ces avoirs, à l'adoption
par les autorités suisses des mesures conservatoires et, en définitive,
à la remise des avoirs saisis à l'Etat requérant.
Le 21 avril 1986, l'Office fédéral de la police a transmis la demande
initiale et informelle de la République des Philippines aux autorités
d'exécution des cantons dans lesquels les banques concernées ont leur
siège, et notamment au Juge d'instruction du canton de Genève. Il invitait
celui-ci à ordonner immédiatement des mesures provisionnelles, qui ont
aussitôt été prises. Le 30 avril 1986, l'Office fédéral de la police a
transmis au Juge d'instruction genevois la demande du 25 avril 1986, après
avoir considéré que celle-ci répondait aux exigences de forme prescrites
par la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en
matière pénale (EIMP) et que l'entraide demandée ne paraissait pas
manifestement inadmissible.
Marcos et consorts se sont opposés au blocage des avoirs litigieux,
mesure que le Juge d'instruction avait confirmée le 6 juin 1956 en
communiquant aux établissements dépositaires sa décision d'entrer en
matière sur la demande d'entraide et en les invitant à lui faire parvenir
tous les renseignements et documents relatifs à ces avoirs. Les opposants
ont demandé d'avoir accès à toutes les pièces de la procédure d'entraide,
droit que le Juge d'instruction a limité, en l'état de la procédure,
le 2 juillet 1986.
Par décision du 30 octobre 1986, le Juge d'instruction du canton de
Genève a rejeté les oppositions. Il a simultanément ordonné aux banques
concernées de lui faire parvenir les renseignements et documents qu'il
leur avait demandés le 6 juin 1986. Il a informé les opposants qu'une fois
en possession de ces renseignements, il statuerait sur leur transmission
à l'Etat requérant par l'intermédiaire de l'Office fédéral de la police
et rendrait une décision de clôture de la procédure en conformité de
l'art. 32 de la loi cantonale d'application du code pénal suisse (LACP).
Marcos et consorts ont recouru contre cette décision auprès de la
Chambre d'accusation du canton de Genève. Du point de vue formel, ils
soutenaient principalement que le Juge d'instruction avait violé leur droit
d'être entendus en leur refusant indûment l'accès à la totalité du dossier
de la procédure d'entraide. Du point de vue matériel, ils soutenaient,
entre autres, que la demande d'entraide n'était pas admissible, aucune
procédure pénale n'étant pendante dans l'Etat requérant, dont les
institutions ne garantiraient au demeurant pas le standard minimum offert
aux prévenus par la Convention européenne des droits de l'homme.
Par ordonnance du 4 février 1987, la Chambre d'accusation du canton
de Genève a rejeté les recours.
Agissant par la voie de cinq recours de droit administratif distincts,
Marcos et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler cette
décision et de dire qu'il n'y a pas lieu de faire droit à la demande
d'entraide judiciaire de la République des Philippines. Ils concluent
subsidiairement au renvoi de la cause à l'une des deux autorités intimées.
Certains recourants demandent aussi l'annulation des décisions prises
par le Juge d'instruction les 6 juin, 2 juillet et 30 octobre 1986.
La Chambre d'accusation du canton de Genève propose le rejet des
recours. L'Office fédéral de la police conclut principalement à leur
irrecevabilité et subsidiairement à leur rejet.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- (Jonction des recours.)
Erwägung 2
2.- La Confédération suisse n'est pas liée à la République des
Philippines par un traité d'entraide judiciaire internationale en matière
pénale. C'est donc exclusivement sur la base du droit suisse - c'est-à-dire
de la loi fédérale sur l'entraide pénale internationale (EIMP), de son
ordonnance d'application du 24 février 1982 (OEIMP) et des dispositions
d'exécution du droit cantonal, en l'occurrence le titre IVe LACP - qu'il
y a lieu de se prononcer sur les objections soulevées par les recourants.
Aux termes de son art. 1er, l'EIMP règle toutes les procédures
relatives à la coopération internationale en matière pénale, en particulier
l'entraide en faveur d'une procédure pénale étrangère ou petite entraide
au sens de la troisième partie de la loi (al. 1 lettre b). Cette entraide
comprend, en vertu de l'art. 63 EIMP, la communication de renseignements,
ainsi que les actes de procédure et autres actes officiels admis en Suisse
(recherche de moyens de preuve, remise de dossiers et de documents,
saisie, etc.), lorsqu'ils paraissent nécessaires pour la procédure menée
à l'étranger et liée à une cause pénale, ou pour récupérer le produit de
l'infraction. Une restitution aux ayants droit d'objets et de valeurs
provenant d'une infraction peut même intervenir en dehors de toute
procédure pénale engagée dans l'Etat requérant (art. 74 al. 2 EIMP). A
cet égard, il faut préciser d'emblée qu'en l'espèce le Tribunal fédéral
n'a à statuer ni sur la communication de renseignements ni sur la remise
d'objets ou de valeurs à l'Etat requérant selon les art. 63 et 74 EIMP;
son examen ne porte, en l'état, que sur l'admissibilité de principe de
l'entraide et des mesures provisoires ordonnées sur la base de l'art. 18
EIMP (saisie, recherche de renseignements et de moyens de preuve). Par
ailleurs, les décisions déjà prises dans le cadre de la même affaire
par le Conseil fédéral et la Commission fédérale des banques échappent
totalement à cet examen.
Erwägung 3
3.- a) En vertu de l'art. 25 al. 1 EIMP, et à moins que la même loi
n'en dispose autrement, le recours de droit administratif au Tribunal
fédéral est immédiatement ouvert, en particulier contre les décisions
prises en matière d'entraide pénale internationale par les autorités
cantonales de dernière instance. Pour les modalités générales de l'exercice
de cette voie de droit, cette disposition renvoie explicitement aux art. 97
à 114 OJ. Les actes attaqués sont incontestablement des décisions au sens
de l'art. 97 OJ, telles qu'elles sont définies à l'art. 5 PA. Ils ont en
outre été entrepris dans le délai fixé à l'art. 106 OJ.
b) Les autorités intimées ont rendu leurs décisions en qualité
d'autorités cantonales d'exécution au sens de l'art. 16 al. 1, 2e phrase,
EIMP. Elles l'ont fait successivement comme autorité de première instance
et comme autorité de recours que les cantons ont l'obligation d'instituer
en vertu de l'art. 23 de la même loi. L'arrêt de la Chambre d'accusation
a été rendu en dernière instance cantonale, ce que dit l'art. 33 al. 1,
2e phrase, LACP. Sa compétence de se prononcer en fait et en droit sur
les décisions qui lui sont déférées n'étant pas limitée, les présents
recours ne sont recevables que contre sa décision et non contre celles
rendues en première instance cantonale par le Juge d'instruction (art. 25
al. 1 EIMP et 98 lettre g OJ).
c) La procédure d'entraide au cours de laquelle les mesures litigieuses
ont été adoptées a pour objet, d'une part, la remise à l'Etat requérant
d'avoirs qui auraient été déposés dans des établissements bancaires
suisses par les recourants et, d'autre part, la transmission de documents
et de renseignements sur les opérations relatives à la constitution de
ces avoirs en Suisse, cela en vue de permettre la mise en accusation des
recourants ou de certains d'entre eux. Les recourants sont donc tous des
personnes visées par la procédure conduite à l'étranger. L'art. 21 al. 3
EIMP ne leur donne toutefois la qualité pour agir par la voie d'un recours
de droit administratif que si elles sont touchées personnellement par la
mesure litigieuse ou lorsque celle-ci peut léser leurs droits de défense
dans la procédure pénale. Les recourants se bornent à se prévaloir d'un
intérêt digne de protection au sens de l'art. 103 lettre a OJ et à dire
qu'ils sont visés expressément par la requête d'entraide. Ils nient en
revanche être, à quelque titre que ce soit, les détenteurs des avoirs qui
font l'objet des mesures dont ils contestent la légalité. L'Office fédéral
de la police en déduit qu'on ne saurait leur reconnaître la qualité pour
recourir (cf. ATF 110 Ib 387 ss).
Disposition spéciale réservée par l'art. 25 al. 1, l'art. 21 al. 3
EIMP restreint la qualité pour recourir par rapport à l'art. 103 lettre
a OJ (ATF 110 Ib 391 consid. 3a). Examinant la question librement, sans
être lié par les conclusions des parties (ATF 106 Ia 357 consid. 1),
le Tribunal fédéral doit admettre la qualité des recourants en l'espèce,
car ceux-ci sont "touchés personnellement" au sens de l'art. 21 al. 3 EIMP
par le fait que des recherches sont entreprises à propos d'avoirs qu'ils
posséderaient en Suisse, que ces avoirs sont bloqués et sont susceptibles -
c'est ce à quoi tend en définitive la demande d'entraide - d'être remis
à l'Etat requérant. Les dénégations des recourants quant à la propriété
de ces avoirs ou à la titularité des comptes bancaires visés ne sont,
à cet égard, nullement décisives.
d) Les recourants proposent, à titre principal, non seulement
l'annulation de la décision attaquée, mais également l'irrecevabilité
de la demande d'entraide. Ils concluent subsidiairement au renvoi de
l'affaire à l'autorité intimée, voire à l'autorité cantonale inférieure,
afin qu'elles statuent préalablement à tout acte d'exécution sur la
recevabilité de la demande d'entraide. Il s'agit là de conclusions qui
sont en principe admissibles dans un recours de droit administratif. Le
Tribunal fédéral dispose à cet égard d'un grand pouvoir de décision car,
en vertu de l'art. 25 al. 6 EIMP, lex specialis par rapport à l'art. 114
OJ, il n'est pas lié par les conclusions des parties. Il a donc la faculté
de procéder, le cas échéant, à une reformatio in pejus sive in melius.
Par ailleurs, les recours étant dirigés contre la décision d'un
tribunal cantonal, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés
par cette décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets
ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure
(art. 105 al. 2 OJ).
Erwägung 4
4.- Les recourants s'en prennent tout d'abord à la régularité de la
procédure suivie par les autorités cantonales d'exécution. Ils soutiennent
que l'autorité intimée a violé le droit fédéral en ne sanctionnant pas le
défaut d'indication des voies de droit et l'absence de motivation dont
étaient entachées les deux décisions prises par l'autorité inférieure,
en ne reconnaissant pas que le recours cantonal aurait été muni, de par
la loi, de l'effet suspensif et en leur refusant l'accès au dossier.
a) Il est vrai que la décision du 6 juin 1986 par laquelle le Juge
d'instruction est entré en matière sur la demande d'entraide et a ordonné
aux banques concernées la production de documents et la saisie des avoirs
litigieux ne porte aucune mention des voies de recours. Elle contrevient
en cela non seulement à l'art. 33 al. 1, 1re phrase, LACP, mais aussi
à l'art. 22 EIMP, aux termes duquel les décisions et prononcés rendus
par les autorités fédérales et cantonales ne sont valables que dans la
mesure où ils indiquent les possibilités de recours. En dépit de ce que
l'on pourrait déduire de la lettre de cette disposition, l'indication
des voies de recours n'est pas une condition de validité de la décision,
le but et la portée de l'art. 22 EIMP n'étant pas différents de ceux
de l'art. 35 PA (arrêt non publié B. du 7 mars 1984, consid. 1d). La
seule question qui se pose ici est, partant, celle de savoir si cette
irrégularité formelle a causé aux recourants un préjudice qui n'a pas été
réparé ultérieurement. Les recourants le prétendent, qui affirment ne
pas avoir "pensé d'attaquer" la décision du 6 juin 1986, ce qui aurait
eu pour conséquence de prolonger le blocage des avoirs litigieux. Cet
argument est dépourvu de pertinence, si l'on arrive à la conclusion - ce
qui sera examiné plus bas - que le recours à la Chambre d'accusation ne
devait pas être muni de l'effet suspensif. Le seul résultat de l'absence
d'un recours contre la décision du 6 juin 1986 aurait été alors, comme le
relève l'autorité intimée, de retarder sa saisine, ce qui ne constitue
pas un préjudice de droit justifiant l'annulation de la décision prise
par l'autorité inférieure le 6 juin 1986, dont la légalité a été examinée
par l'autorité de recours simultanément à celle de la décision du 30
octobre 1986.
Constatant que la motivation de cette dernière décision était sommaire,
l'autorité intimée s'est refusée à l'annuler pour ce motif, en partant de
l'idée qu'elle forme un tout avec la décision précédente du 6 juin 1986,
elle-même parfaitement motivée, à laquelle elle se réfère de manière
explicite. Cette opinion est pleinement fondée à la lecture des deux
décisions discutées. Son bien-fondé est confirmé par le fait que, en
dépit du caractère succinct de sa motivation, les recourants ont formé
contre la décision du 30 octobre 1986 un recours cantonal dont le contenu
atteste qu'aucun des éléments litigieux n'a échappé à leur examen.
b) L'art. 21. al. 4 EIMP prescrit - en dérogation à l'art. 111 al. 2
OJ - que le recours contre une décision autorisant la communication
de renseignements qui concernent le domaine secret a un effet
suspensif. L'autorité intimée a considéré que cette règle n'était
applicable qu'à la décision de transmettre à l'étranger les renseignements
concernant le domaine secret; elle s'est référée pour cela à l'art. 33
al. 2 LACP. Aux yeux des recourants, cette interprétation restrictive et
la règle du droit cantonal sur laquelle elle se fonde seraient contraires
au droit fédéral. Cette objection est sans pertinence. L'art. 21 al. 4
EIMP est une disposition exceptionnelle dont le texte est clair. Compte
tenu des problèmes concrets qui se posent au cours de l'exécution d'une
demande d'entraide internationale, il n'y a aucune raison pratique de
s'écarter de ce texte pour lui donner une portée que le législateur ne
peut avoir voulue. Si les recours dirigés contre les mesures de sûreté
prises par l'Etat requis dès le dépôt d'une demande d'entraide étaient
automatiquement munis de l'effet suspensif, la coopération de l'Etat requis
ne pourrait pratiquement plus être assurée dans de nombreux cas. La règle
de l'art. 21 al. 4 EIMP, reprise pour l'essentiel par le législateur
cantonal à l'art. 33 al. 2 LACP, ne peut donc avoir d'autre sens que de
munir d'un effet suspensif légal les recours formés contre la décision
de clôture de la procédure d'entraide par laquelle l'autorité d'exécution
décide de transmettre les renseignements qu'elle a obtenus. Or, comme on
l'a vu, une telle décision n'a pas encore été prise en l'espèce. L'autorité
intimée n'avait donc pas - c'est aussi le cas du Tribunal fédéral saisi
des recours de droit administratif traités présentement - à accorder ou
à reconnaître l'effet suspensif des recours qui lui étaient adressés.
c) Le droit de consulter le dossier est, en règle générale, régi
fondamentalement par l'art. 4 Cst., qui prohibe le déni de justice formel.
Cette garantie procédurale est mise en oeuvre, en matière d'entraide pénale
internationale, par l'art. 79 al. 3 EIMP, dont la première phrase renvoie
aux art. 6, 26 et 27 PA. L'art. 79 al. 3, 2e phrase, permet en outre à
l'ayant droit, si la sauvegarde de ses intérêts l'exige, de consulter la
demande d'entraide et les pièces à l'appui. En conformité de l'art. 27
al. 1 PA, l'autorité d'exécution ne peut donc lui refuser le droit
de consulter la demande d'entraide et les pièces produites par l'Etat
requérant que si le maintien du secret est commandé par des intérêts
publics importants de la Confédération ou des cantons, en particulier
la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération (lettre a),
ou par des intérêts privés importants, en particulier ceux de parties
adverses (lettre b), ou encore par l'intérêt d'une enquête officielle
non encore close (lettre c). Les autorités cantonales ont ouvert dans
une large mesure aux recourants l'accès au dossier constitué à la suite
du dépôt par l'Etat requérant de sa demande formelle d'entraide. Elles
ne l'ont en revanche pas autorisé notamment pour les pièces annexées au
mémoire rédigé conjointement par les avocats de l'Etat requérant, ainsi
que pour les renseignements donnés par les banques interpellées. Cette
restriction aurait sa raison d'être dans l'intérêt de l'enquête conduite
par les autorités de l'Etat requérant; elle se fonde par conséquent sur
l'art. 27 al. 1 lettre c PA. Si l'on prend en considération, d'une part,
la complexité des faits à propos desquels les autorités de l'Etat requérant
mènent leurs investigations, l'état d'avancement de cette enquête, tel
qu'il peut être connu des autorités suisses, la phase de la procédure
d'exécution dans laquelle on se trouve et, d'autre part, la nature des
documents qui ont été soustraits à l'examen des recourants, on doit
admettre que les restrictions apportées par les autorités cantonales au
droit de consulter le dossier ne sont nullement en contradiction avec
le droit fédéral. Les pièces essentielles pour eux, au stade actuel
de la procédure, leur ont d'ailleurs été communiquées et ils ont pu
entreprendre, avec une connaissance suffisante de la cause, les mesures
de sûreté critiquées. Comme le souligne l'autorité intimée, les pièces qui
n'ont pas été portées à leur connaissance n'ont été mentionnées ni dans les
décisions de l'autorité de première instance, ni dans sa propre décision,
ce qui montre qu'elles ne les ont pas influencées et que l'art. 28 PA
a été respecté. La décision attaquée réserve enfin la possibilité qu'il
"en aille autrement lorsque la cause sera en état d'être jugée à propos
de la transmission des informations recueillies, ne serait-ce que pour
apprécier l'existence de liens suffisants entre les renseignements à
transmettre et l'objet de l'enquête ouverte à l'étranger". Elle relève
qu'"il appartiendra au Juge d'instruction de se déterminer formellement
sur la communication demandée par les recourants et de trancher en fonction
des intérêts légitimes de chacun d'eux".
Au regard de l'ensemble de ces circonstances, le Tribunal fédéral
ne saurait voir dans les limitations apportées en l'espèce au droit des
recourants de consulter le dossier une violation du droit fédéral. La
teneur de la décision entreprise révèle au contraire que l'autorité intimée
est consciente du caractère fondamental du droit de consulter le dossier
et de l'obligation qu'elle aura - avant de rendre sa décision finale -
d'appliquer les restrictions instituées à l'art. 27 PA dans le respect
du principe de la proportionnalité, dont l'art. 28 PA présente un cas
d'application (cf. arrêt T. du 16 février 1987).
Les griefs de nature formelle dirigés contre la décision attaquée
doivent ainsi être écartés.
Erwägung 5
5.- Les recourants reprochent essentiellement aux autorités cantonales
d'exécution d'être entrées en matière sur la demande d'entraide et
d'avoir ordonné, à titre provisionnel, des mesures de contrainte,
alors même qu'aucune procédure pénale ne serait pendante contre eux
dans l'Etat requérant à propos des faits que celui-ci prétend mettre à
leur charge. Ceux-ci seraient de surcroît insuffisamment décrits dans
la demande et dans ses annexes pour pouvoir être qualifiés sous l'angle
du droit pénal; le mémoire explicatif rédigé à ce propos par les avocats
suisses de l'Etat requérant n'aurait pas à être pris en considération, car
il ne s'agirait pas d'un acte officiel dont le dépôt est prévu par la loi.
a) Pour que la Suisse collabore, au sens de l'art. 1er EIMP, il
n'est pas nécessaire que les autorités de l'Etat requérant aient déjà
ouvert une procédure judiciaire proprement dite contre les personnes
poursuivies. Il suffit qu'y soit ouverte, conformément à la loi de
cet Etat, une enquête préparatoire qui serait le préalable obligé à la
saisine des autorités judiciaires compétentes pour procéder à une mise
en accusation des intéressés. Telle est la portée de la jurisprudence
du Tribunal fédéral, qui a admis que les investigations de la Commission
américaine des opérations boursières (Securities and Exchange Commission,
SEC) pouvaient être assimilées aux enquêtes et procédures judiciaires pour
lesquelles l'entraide doit être accordée en vertu de l'art. 1er ch. 1
lettre a du Traité américano-suisse (cf. ATF 109 Ib 50 consid. 3). La
législation fédérale sur l'entraide pénale internationale ne saurait en
revanche servir de base à la coopération de la Suisse à des procédures
strictement administratives ou à des procédures civiles conduites à
l'étranger. Aux termes de l'art. 1er al. 3 EIMP, elle ne s'applique
qu'aux affaires pénales dans lesquelles le droit de l'Etat requérant
permet de faire appel au juge. Cette disposition est à mettre en relation
avec l'art. 11 al. 1 EIMP qui considère comme poursuivi non seulement la
personne contre laquelle une action pénale est ouverte ou une sanction
pénale prononcée, mais encore toute personne simplement suspecte (cf. ATF
112 Ib 590 consid. 9 in fine).
Les objectifs de la demande d'entraide sont en l'espèce quelque
peu ambigus. L'Etat requérant a-t-il l'intention de traduire l'ancien
Président Ferdinand Marcos, ses proches et, le cas échéant, ses familiers
devant le Sandiganbayan, tribunal régulièrement institué avant l'arrivée
au pouvoir des gouvernants actuels pour réprimer les actes de corruption
et de concussion reprochés aux anciens magistrats, fonctionnaires et
autres agents de l'Etat dans l'exercice de leurs charges? La dénonciation
(complaint) déposée par le Procureur général de la République, en premier
lieu le 7 avril 1986, n'a en effet pas été adressée à cette autorité,
ou au Tanodbayan (ombudsman), que l'art XIII al. 6 de la Constitution
nationale du 17 janvier 1973, repris dans la nouvelle Constitution
provisoire, paraît investir de la tâche d'instruire les affaires entrant
dans la compétence du Sandiganbayan. Elle a au contraire été remise à la
Commission présidentielle pour un gouvernement honnête, instituée par le
premier décret présidentiel édicté le 28 février 1986 immédiatement après
la chute de Marcos. Or cette commission n'est nullement une juridiction
pénale, mais un organe administratif chargé d'assister la Présidente
de la République dans sa tentative de récupérer la fortune que l'ancien
Président, ses proches et ses familiers auraient accumulée par corruption
ou concussion. Il n'a jamais été question, ni dans ce décret, ni dans
les décrets successifs édictés sur le même objet, de conférer à cette
commission la compétence de mener une enquête préliminaire en vue de
traduire les personnes concernées devant le Sandiganbayan ou devant une
autre juridiction criminelle. Un examen approfondi du dossier conduit en
tout cas à la conclusion qu'une procédure pénale ou une procédure liée
à une cause pénale au sens de l'art. 63 al. 1 et 3 EIMP n'a toujours pas
été engagée formellement contre les recourants.
Dans ses notes verbales des 29 avril et 10 septembre 1986, le
gouvernement de l'Etat requérant a cependant déclaré sans équivoque
qu'il entendait poursuivre pénalement l'ancien chef de l'Etat et ceux
qu'il considère comme ses complices devant le Sandiganbayan. La teneur
des dénonciations déposées par le Procureur général de l'Etat les 7 et
29 avril 1986 et étayées par diverses déclarations et documents les
1er et 25 juillet 1986, est tout aussi catégorique sur ce point. Les
propos tenus respectivement lors d'une conférence de presse et lors d'un
débat télévisé par le Président de la Commission présidentielle et par le
Ministre de la justice ne sont pas propres à contrebalancer le poids de ces
actes officiels. Sur la base de ces derniers, les autorités cantonales
d'exécution pouvaient admettre, lors de l'examen prima facie auquel
elles se livrent à ce stade de la procédure, qu'il y avait lieu d'entrer
en matière sur la demande d'entraide et qu'il était partant opportun de
prendre les mesures de sûreté nécessaires à assurer l'exécution éventuelle
de cette demande. Elles avaient d'autant moins de raisons d'hésiter à
ce moment que, contrairement à l'opinion des recourants, le caractère
délictueux des faits allégués par l'Etat requérant est exposé avec clarté
dans les documents officiels qu'il a produits et que leur incrimination
selon le droit philippin a été expliquée avec soin et précision.
b) Cette conclusion s'impose indépendamment de la teneur du mémoire
déposé le 25 avril 1986 par les trois mandataires en Suisse de l'Etat
requérant. On relèvera simplement qu'en acceptant de joindre ce document
à la procédure, l'autorité intimée n'a pas violé le droit fédéral. La
demande d'entraide émane en effet clairement des autorités étrangères
(cf. notes verbales des 18 et 25 avril 1986), comme l'exige l'art. 75
EIMP, les avocats qu'elles ont constitués en Suisse aux fins de se faire
conseiller et représenter s'étant limités, dans le cadre étroit de la
procédure d'entraide, à agir accessoirement. Cette intervention n'est de
surcroît pas de nature à occasionner aux recourants des frais de procédure
supplémentaires, puisque l'Etat requérant n'est partie ni à la procédure
d'exécution, ni à la procédure de recours.
c) La qualité de l'exposé des faits à la base de la demande, les
précisions données par les dénonciations du Procureur général de la
République des Philippines qui y sont annexées et les allégués de celui-ci
devant la Commission présidentielle permettent d'écarter sommairement le
grief des recourants, pour qui la demande d'entraide constituerait une
recherche générale et indéterminée de moyens de preuve prohibée par le
droit suisse (fishing expedition ou requête exploratoire; ATF 103 Ia 206
ss consid. 6). La prohibition d'une telle recherche signifie simplement
qu'il est inadmissible de recueillir des preuves au hasard. Ce reproche
ne saurait être fait à la légère à un Etat qui demande l'entraide d'un
autre dans une phase initiale de la procédure pénale, c'est-à-dire à un
moment où il ne lui est pas possible d'étayer une inculpation dont les
renseignements demandés doivent justement lui permettre d'en déterminer
la justification de manière appropriée.
Les griefs des recourants basés sur le défaut d'une procédure pénale
étrangère et sur le contenu matériel de la demande d'entraide s'avèrent
donc mal fondés.
Erwägung 6
6.- a) Aux termes de l'art. 2 EIMP, la demande de coopération en
matière pénale est irrecevable s'il y a lieu d'admettre que la procédure
à l'étranger n'est pas conforme aux principes de procédure fixés par la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH) (lettre a) ou tend à poursuivre
ou à punir une personne en raison de ses opinions politiques, de son
appartenance à un groupe social déterminé, de sa race, de sa religion
ou de sa nationalité (lettre b), ou risque d'aggraver la situation de
la personne poursuivie, pour l'une ou l'autre de ces raisons (lettre
c), ou encore présente d'autres défauts graves (lettre d). Il convient
d'emblée de souligner que, contrairement à ce qui pourrait être déduit de
la motivation de l'arrêt attaqué, ces limitations apportées par la loi à
l'admissibilité d'une demande d'entraide, de même que celles liées à la
nature des infractions poursuivies au sens de l'art. 3 EIMP, s'appliquent
de la même manière aux demandes qui ont pour objet l'extradition d'un
individu et à celles qui ont pour objet, comme en l'espèce, les autres
actes d'entraide visés par la troisième partie de la loi, cela sous
réserve de ce qui est dit à l'art. 3 al. 3, 2e phrase, de celle-ci. Ces
restrictions ont pour but d'éviter que la Confédération ne participe, par
sa coopération internationale, au déroulement de procédures répressives
qui ne garantissent pas à la personne poursuivie un standard minimum
correspondant à celui offert par le droit des Etats démocratiques et
défini en particulier par la Convention européenne des droits de l'homme,
ou qui se heurteraient à l'ordre public international (cf. ATF 111 Ib 138
ss, 109 Ib 64, 108 Ib 408 ss; CLAUDE ROUILLER, L'évolution du concept de
délit politique en droit de l'entraide internationale en matière pénale,
dans Revue pénale suisse 1986, p. 23 ss, spéc. p. 40-42).
b) Les recourants prétendent qu'une procédure pénale ouverte contre eux
dans l'Etat requérant ne serait en aucun cas compatible avec les exigences
d'indépendance et d'impartialité des tribunaux posées à l'art. 6 ch. 1
CEDH, que la présomption d'innocence consacrée au ch. 2 de ce même texte
ne leur serait pas reconnue et qu'aucun des droits généraux de la défense
énumérés au ch. 3 de la même disposition ne leur serait garanti. Ils
fondent leurs assertions sur une prétendue subordination totale des
tribunaux philippins au pouvoir exécutif, sur le jugement sommaire porté à
leur égard par la présidence de la République dans les décrets instituant
la Commission pour un gouvernement honnête et sur l'impossibilité pour
eux d'être présents à leur procès, car ils seraient de facto bannis du
territoire de l'Etat requérant.
Il serait prématuré pour le Tribunal fédéral de se prononcer
définitivement sur ces objections. Hormis les cas où la situation perturbée
de l'Etat requérant et ses effets sur les droits des personnes qui y sont
jugées sont notoires, la nature des vices de procédure, auxquels se réfère
l'art. 2 EIMP, fait que l'Etat requis ne doit se prononcer définitivement à
leur sujet qu'au moment où il clôt la procédure d'entraide et non pas déjà
lorsqu'il adopte des mesures provisionnelles. Il appartiendra aux autorités
cantonales d'exécution de se livrer, à ce moment-là, à un examen approfondi
des questions soulevées par les recourants. Il leur appartiendra aussi,
pour autant que les assurances données jusqu'ici par l'Etat requérant
s'avéraient insuffisantes, d'inviter celui-ci, par l'organe de l'Office
fédéral de la police, à fournir des précisions complémentaires sur la
procédure pénale qui sera suivie et en particulier sur le respect en
faveur des prévenus ici concernés des droits ordinaires de la défense.
Le Tribunal fédéral se bornera pour l'instant à constater que
les faits allégués par les recourants ne suffisent pas à démontrer un
risque objectif et sérieux d'un déroulement vicié de la procédure au
sens de l'art. 2 EIMP. Ce n'est en effet pas pour les activités de la
Commission présidentielle que l'entraide serait en définitive accordée
et les mutations intervenues au sein du personnel des tribunaux appelés
à juger les recourants ne sont pas un indice clair de leur partialité et
de leur dépendance à l'égard du pouvoir politique. Quant à la prétendue
violation de la non-rétroactivité de la loi pénale, elle est dénuée
de fondement, les dénonciations du Procureur général ne se fondant
pas sur les décrets présidentiels adoptés après la chute de Ferdinand
Marcos, mais sur des textes légaux adoptés antérieurement et toujours
en vigueur. Par ailleurs, les recourants n'établissent pas avec netteté
que l'Etat requérant refuserait de leur délivrer des sauf-conduits leur
permettant de se présenter personnellement devant leur juge.
Erwägung 7
7.- Le moyen tiré de la prétendue immunité de Marcos et des membres
de sa famille ne résiste pas à l'examen.
S'agissant de l'immunité dont Marcos et son épouse paraissent se
prévaloir à l'égard des juridictions suisses, elle n'entre manifestement
en considération, en tant qu'obligation faite à la Suisse par le droit
des gens, qu'à l'égard des chefs d'Etat en fonction, situation qui n'est
à l'évidence plus celle de Marcos depuis fin février 1986. L'immunité
personnelle est en effet le pendant de l'immunité dont jouit l'Etat
étranger quand il agit "iure imperii", c'est-à-dire dans ses attributs de
puissance publique. La Convention de Vienne sur les relations diplomatiques
du 18 avril 1961 (RS 0.191.01) traduit simplement dans un acte normatif un
concept issu du droit international coutumier. L'immunité qu'elle accorde,
notamment à ses art. 31 et 37, est un privilège en faveur de magistrats ou
de fonctionnaires en activité dans l'intérêt de l'Etat qu'ils représentent,
et non en faveur de particuliers, ceux-ci eussent-ils exercé naguère les
plus hautes charges publiques dans le pays étranger. Il serait à tout le
moins contraire au système qu'un particulier, qui n'est plus chargé de
représenter un Etat, puisse invoquer son immunité personnelle à l'encontre
des intérêts mêmes de cet Etat.
La question de savoir si la personne poursuivie au sens de l'art. 11
EIMP jouit de l'immunité diplomatique dans l'Etat requérant doit être
résolue non par le juge suisse de l'entraide, mais par celui du fond. Il
n'appartient donc pas à la Suisse en l'occurrence de trancher le point de
savoir si l'ancien chef de l'Etat doit être mis au bénéfice de l'immunité
qui lui était garantie par l'art. VII al. 17 de la Constitution philippine
du 17 janvier 1973 pour les actes officiels accomplis durant son mandat
(cf. ATF 113 Ib No 28, consid. 3 in fine).
Il suffit dès lors de constater en l'espèce que les mesures de
contrainte requises peuvent être ordonnées parce que l'état de fait exposé
dans la demande correspond aux éléments objectifs d'une infraction réprimée
par le droit suisse, comme l'exige l'art. 64 al. 1, 1re phrase, EIMP. Or
les recourants ne contestent pas sérieusement que les faits de la demande
tomberaient sous le coup de plusieurs dispositions du droit pénal suisse,
entre autres des art. 312 à 317 CP, qui répriment certaines infractions
contre les devoirs de fonction.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette les recours dans la mesure où ils sont recevables, au sens
des considérants;
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