BGE 113 IB 148
113 Ib 148
26. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 28. Juli 1987 i.S. Eidgenössisches Departement des Innern gegen
Politische Gemeinde Surcuolm und Regierung des Kantons Graubünden
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 25bis Abs. 1 lit. a und Art. 25ter FPolV.
Kompetenzdelegation des Bundes an die Kantone zur Bewilligung
von Rodungen im Schutzwaldgebiet: Ist eine erste Bewilligung durch
Zeitablauf untergegangen und wurden die entsprechenden Rodungen überhaupt
nicht vorgenommen, so darf sie bei der Berechnung der anzurechnenden
Rodungsfläche in einem späteren Verfahren nicht berücksichtigt werden
(E. 2).
Art. 26 FPolV.
Koordination der für die Erstellung eines öffentlichen Werkes
notwendigen Bewilligungen mit der Rodungsbewilligung nach Art. 26 FPolV
(E. 3).
Sachverhalt
A.- Die Gemeinde Surcuolm stellte am 30. Mai 1986 ein Rodungsgesuch
für ca. 2500 m2 Schutzwald für die Errichtung einer Aushub- und
Bauschuttdeponie. Das Gesuch bezieht sich auf die im Gebiet "Val da Cavegn"
in der Gemeinde Surcuolm gelegenen Parzellen Nrn. 143 und 149. Nach der
Durchführung eines Augenscheins am 17. Juli 1986 änderte die Gemeinde
Surcuolm ihr Projekt, was zur Folge hatte, dass sich die Rodungsfläche
auf ca. 2000 m2 reduzierte. Mit Entscheid vom 16. März 1987 entsprach
die Regierung des Kantons Graubünden diesem Gesuch unter verschiedenen
Bedingungen und Auflagen. Am 12. Mai 1980 hatte sie der Gemeinde Surcuolm
für den gleichen Zweck bereits eine Rodung von ca. 1330 m2 Schutzwald
bewilligt. Die Gemeinde hatte aber von dieser Ende 1983 abgelaufenen
Rodungsbewilligung für einen ca. 700 m östlich von "Val da Cavegn"
liegenden Standort keinen Gebrauch gemacht. Sie bezeichnet die gemäss
Rodungsgesuch vom 30. Mai 1986 geplante Deponie als kostengünstiger.
Gegen den Rodungsentscheid der Regierung vom 16. März 1987 führt das
Eidgenössische Departement des Innern (EDI) Verwaltungsgerichtsbeschwerde
und beantragt, dieser sei wegen Verletzung von Bundesrecht (Art. 104 lit. a
OG) aufzuheben und die Sache sei mangels Zuständigkeit der kantonalen
Behörden an das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz zur
Neubeurteilung zurückzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Gemäss Art. 25bis Abs. 1 lit. a FPolV liegt die Kompetenz
für die Bewilligung von Rodungen im Schutzwaldgebiet bis und mit
einer Fläche von 30 a bei der zuständigen kantonalen Behörde. Zur
Ermittlung der für die Zuständigkeit zur Erteilung von Bewilligungen
massgebenden Rodungsflächen sind, unabhängig von den territorialen und
eigentumsrechtlichen Verhältnissen, alle Rodungen zusammenzuzählen,
welche für das gleiche Werk anbegehrt werden (Art. 25ter FPolV).
b) Die Regierung des Kantons Graubünden erteilte am 12. Mai 1980 für
die Erstellung einer Aushub- und Bauschuttdeponie bereits einmal eine
ca. 1330 m2 umfassende Rodungsbewilligung, und zwar für die Parzellen
Kat. Nrn. 149 und 163 im Raume "Cavegn" in der Gemeinde Surcuolm. Zusammen
mit der heute zu beurteilenden Rodungsfläche auf den Parzellen 143 und 149
im Gebiet "Val da Cavegn" ergibt sich eine Gesamtrodungsfläche von mehr als
3000 m2 Wald. Entspricht diese Zusammenzählung der beiden Rodungsflächen
den Grundsätzen von Art. 25ter FPolV, so ist für die Beurteilung des
Rodungsgesuchs für ca. 2000 m2 Schutzwald im Gebiet "Val da Cavegn"
nicht die Regierung des Kantons Graubünden, sondern das Bundesamt für
Forstwesen und Landschaftsschutz zuständig (Art. 25bis Abs. 1 lit. a
FPolV i.V.m. Art. 10 Ziff. 4 des Bundesratsbeschlusses betreffend die
Zuständigkeit der Departemente und der ihnen unterstellten Amtsstellen
zur selbständigen Erledigung von Geschäften vom 17. November 1914).
Regierung und Gemeinde vertreten nun aber die Auffassung,
die im Jahre 1980 erteilte Rodungsbewilligung für ca. 1330 m2 Wald
dürfe bei der Festlegung der Zuständigkeit für die Beurteilung des
Rodungsgesuches von 1986 nicht berücksichtigt werden, da von dieser
Erlaubnis kein Gebrauch gemacht worden sei. Das damalige Projekt
habe die Gemeinde nicht ausgeführt, sondern in der Folge ein völlig
neues Konzept erarbeitet. Für die Verwirklichung dieses Vorhabens
sei mit dem angefochtenen Regierungsbeschluss vom 16. März 1987 eine
Rodung von ca. 2000 m2 bewilligt worden. Beide Rodungen seien zwar für
denselben Zweck gestattet worden, aber es gehe um verschiedene Projekte,
weshalb fraglich sei, ob man vom gleichen Werk im Sinne des Gesetzes
sprechen könne. Die Regierung habe jedenfalls die Auffassung vertreten,
es gehe um zwei verschiedene Projekte oder Werke, weshalb die frühere
Rodungsfläche bei der Ermittlung der Zuständigkeit nicht berücksichtigt
werden müsse. Doch selbst wenn diese Auffassung nicht richtig sei, liege
nur eine geringfügige Kompetenzüberschreitung vor, die unbeachtet bleiben
dürfe, da die Voraussetzungen für die Erteilung der Rodungsbewilligung
ohnehin erfüllt seien. Seitens der Gemeinde wird ausdrücklich betont,
das erste Deponieprojekt in "Cavegn" sei fallengelassen worden. Die
Gemeinde benötige nur einen Platz für die Ablagerung von Bauschutt, und
dieser beanspruche weniger als 3000 m2 Schutzwald. Es bestehe auch nicht
die Absicht, für denselben Zweck weitere Flächen zu roden.
c) Für die Beurteilung der streitigen Zuständigkeitsfrage ist zunächst
ein Blick auf das Bundesgesetz betreffend die eidgenössische Oberaufsicht
über die Forstpolizei vom 11. Oktober 1902 (FPolG) zu werfen. Gemäss
Art. 31 Abs. 2 FPolG bedürfen alle Rodungen in Schutzwaldungen der
Bewilligung des Bundesrates. In Art. 50 Abs. 2 FPolG wird der Bundesrat
jedoch ermächtigt, einzelne, ihm aufgrund des Gesetzes zustehende
Befugnisse ganz oder teilweise auf die Kantone zu übertragen. Für die
Bewilligung von Rodungen im Schutzwaldgebiet können sie jedoch nur bis zu
einer Fläche von 30 a im Einzelfall zuständig erklärt werden. Der Bundesrat
hat in der Forstpolizeiverordnung von dieser Delegationsmöglichkeit
Gebrauch gemacht und erklärt in Art. 25bis Abs. 1 lit. a FPolV im
Schutzwaldgebiet für die Bewilligung von Rodungen bis und mit 30 a die
zuständige kantonale Behörde als zuständig. In Art. 25ter FPolV hat er
diese Kompetenzdelegation jedoch präzisiert, indem er vorschreibt, zur
Ermittlung der für die Zuständigkeit massgebenden Rodungsflächen seien,
unabhängig von den territorialen und eigentumsrechtlichen Verhältnissen,
alle Rodungen zusammenzuzählen, welche für das gleiche Werk anbegehrt
werden. Bei der Auslegung dieser Bestimmung stellt sich die Frage, ob
es für die Anrechnung von Rodungsflächen früherer Bewilligungen darauf
ankommt, ob und inwieweit von diesen Gebrauch gemacht worden ist. Der
Wortlaut legt die Annahme nahe, dies sei unerheblich, ist doch nur von
"anbegehrt" die Rede. Im Hinblick auf die Zielsetzung von Art. 25ter
FPolV (BGE 99 Ib 503 E. 3), zu verhindern, dass die Vorschrift von
Art. 25bis Abs. 1 lit. a FPolV unterlaufen wird, muss es für die
Anrechenbarkeit früher bewilligter Rodungsgesuche jedoch von Bedeutung
sein, ob von diesem Gebrauch gemacht worden ist. Ist die Bewilligung,
wie im vorliegenden Fall, durch Zeitablauf untergegangen und wurden die
entsprechenden Rodungen überhaupt nicht vorgenommen, so darf sie bei der
Berechnung der anzurechnenden Rodungsfläche in einem späteren Verfahren
nicht berücksichtigt werden. In einem solchen Fall ist eine Umgehung
von Art. 25bis Abs. 1 lit. a FPolV nicht zu befürchten. Anders liegen
die Verhältnisse, falls von einer früheren Rodungsbewilligung, wenn
auch nur zu einem kleinen Teil, Gebrauch gemacht worden oder wenn diese
noch nicht abgelaufen ist. Dann erscheint es als sachlich begründet, die
früher bewilligte Rodungsfläche in vollem Umfange im neuen Rodungsverfahren
anzurechnen. Das befreit die Forstbehörden davon, abzuklären, ob von einer
noch gültigen Rodungsbewilligung noch Gebrauch gemacht wird, und den Umfang
festzustellen, in welchem eine früher erlaubte Rodung ausgeführt worden
ist. Diese Auslegung von Art. 25ter FPolV drängt sich auch aus Gründen der
Rechtssicherheit auf. Sie führt überdies zu einer erheblichen Vereinfachung
des Verfahrens. Im Hinblick auf die in den Art. 31 Abs. 2 und 50 Abs. 2
FPolG enthaltene Regelung kann es dem Bundesrat nicht verwehrt sein,
die Kompetenzdelegation an die Kantone restriktiv zu umschreiben. Auch
unter diesem Gesichtspunkt erscheint die eben erörterte Auslegung von
Art. 25ter FPolV als zutreffend.
Da die Gemeinde Surcuolm von der Rodungsbewilligung für ca. 1330 m2,
welche ihr am 12. Mai 1980 erteilt worden ist, keinen Gebrauch gemacht
hat und weil deren Gültigkeit Ende 1983 abgelaufen ist, muss diese frühere
Rodungsbewilligung im vorliegenden Verfahren bei der Berechnung der für die
Zuständigkeit massgeblichen Rodungsfläche ausser acht bleiben. Entgegen
der Auffassung des EDI bleibt es deshalb gemäss Art. 25bis Abs. 1 lit. a
FPolV bei der Zuständigkeit der kantonalen Behörden.
Erwägung 3
3.- a) Das EDI wirft der Regierung des Kantons Graubünden im weiteren
vor, sie habe Art. 26 FPolV verletzt; die Fragen der Standortgebundenheit
und der Zonenkonformität der Deponie seien zuwenig eingehend geprüft
worden. Ferner werde bei der projektierten Wiederherstellung und
Aufforstung den Interessen des Landschaftsschutzes und des Naturschutzes
vermehrt Rechnung zu tragen sein.
b) Gemäss Art. 26 Abs. 1 FPolV dürfen Rodungen nur bewilligt werden,
wenn sich hiefür ein gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung
überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt. Das Werk, für welches die
Rodung begehrt wird, muss auf den vorgesehenen Standort angewiesen
sein. Finanzielle Interessen, wie möglichst einträgliche Nutzung des
Bodens oder billige Beschaffung von Land, gelten nicht als gewichtiges
Bedürfnis im Sinne von Abs. 1 (Art. 26 Abs. 3 FPolV). Dem Natur- und
Heimatschutz ist gebührend Rechnung zu tragen (Art. 26 Abs. 4 FPolV). Diese
Grundsätze gelten auch für Körperschaften des öffentlichen Rechts (Urteil
des Bundesgerichts vom 17. Dezember 1985, E. 2, in ZBl 87/1986, S. 486
f., S. 487, sowie BGE 106 Ib 43 E. 2 mit Hinweisen). Nach der Praxis des
Bundesgerichts ist ein öffentliches Interesse an einer Waldrodung für
ein öffentliches Werk aber erst dann dargetan, wenn dieses wenigstens
als generelles Projekt von der zuständigen Baubehörde durch deren
Fachorgane geprüft und positiv beurteilt worden ist. Das gilt im Bahn-
und Strassenbau wie auch bei der Schaffung anderer öffentlicher Werke
im Waldareal (Urteil des Bundesgerichts vom 11. März 1981, E. 2, in ZBl
83/1982, S. 74 f., sowie unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts
vom 23. Mai 1985 in Sachen Ortsbürgergemeinde Rupperswil, E. 3; ROLF
MATTER, Forstwesen und Raumplanung, ZBl 88/1987, S. 101 f.). Eine
solche Prüfung fehlt hier. Das Forstinspektorat Graubünden erklärt
denn auch in einer Stellungnahme vom 5. Mai 1987, es treffe zu, dass
die raumplanerischen Rahmenbedingungen bisher noch nicht geschaffen
worden seien. Die angefochtene Rodungsbewilligung wird nicht unter
dem Vorbehalt der Schaffung einer Deponie- und Abbauzone erteilt. In
Ziff. 13 des Dispositivs des angefochtenen Entscheides wird vielmehr bloss
angeordnet, die raumplanerischen Voraussetzungen für eine längerfristige
Deponie - wie sie die Gemeinde Surcuolm plant - seien mit der Ausscheidung
einer entsprechenden Zone erst noch zu schaffen. Ob sich eine solche
Nutzungsplanung durchführen lässt oder ob dieses Vorhaben im Rahmen
des Festsetzungs- oder des daran anschliessenden Rechtsschutzverfahrens
scheitert, ist offen. Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, nach
Angaben des Amtes für Raumplanung befinde sich die geplante Deponie in
unmittelbarer Nähe einer Wohnzone I (2. Etappe). In der Stellungnahme
vom 23. Juli 1986 hält diese Behörde die Nachbarschaft von Deponie und
Wohnzone aus Immissionsgründen für unerwünscht. Zudem regt sie an,
die Lösung des Deponieproblems auf überkommunaler Ebene zu suchen,
wenn in der Gemeinde Surcuolm tatsächlich kein besserer Standort zur
Verfügung stehe. Trotz diesen ernstzunehmenden Einwendungen seitens der
bau- und planungsrechtlichen Fachinstanz, durch welche unter anderem
die Standortgebundenheit des Deponieprojekts in Frage gestellt wird,
will die Gemeinde im Einvernehmen mit der Regierung die Deponie umgehend
und offenbar vor der Festsetzung einer entsprechenden Zone in Betrieb
nehmen, hat sie sich doch im vorliegenden Verfahren vor Bundesgericht dem
Begehren des EDI, der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung beizulegen,
widersetzt und erklärt, wirtschaftliche und ökologische Gründe sprächen
für eine rasche Realisierung des Vorhabens. Soll die Deponie aber vor
der rechtskräftigen Ausscheidung einer Deponie- und Abbauzone realisiert
werden, so bedarf es einer Ausnahmebewilligung für Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Auch von der Einholung
einer solchen Bewilligung ist im angefochtenen Entscheid nicht die Rede.
Die Gemeinde erklärt, ihr Deponiekonzept sei von den verschiedensten
Fachinstanzen eingehend überprüft worden. Die Durchsicht der
entsprechenden Prüfungsberichte lässt indessen die Ansicht des EDI
als richtig erscheinen, die Beurteilung sei zu wenig eingehend und vor
allem unvollständig erfolgt: Eine Abklärung von Alternativstandorten
ist offenbar unterblieben. Ebenso wurde die Anregung des Amtes für
Raumplanung, das Deponieproblem überkommunal zu regeln, nicht weiter
verfolgt. Insbesondere aber wurde auch nicht abgeklärt, ob das Vorhaben
neben der bau- und planungsrechtlichen Bewilligung im Sinne von Art. 22,
bzw. von Art. 24 RPG, sowie der Deponiebewilligung nach Art. 30 des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) noch
weiterer bundesrechtlicher Bewilligungen bedarf. In Frage kommt vor allem
die in Art. 22 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz
vom 1. Juli 1966 (NHG) enthaltene Ausnahmebewilligung zur Beseitigung der
Ufervegetation (BGE 112 Ib 431 f.; 110 Ib 117 f.; 107 Ib 151 f.) sowie
die in Art. 24 des Bundesgesetzes über die Fischerei vom 14. Dezember 1973
(FG) vorgeschriebene Bewilligung (BGE 112 Ib 431 f.; 111 Ib 308 f.). Die
rechtskräftige Erteilung auch dieser Bewilligungen hätte zusammen mit der
bau- und planungsrechtlichen sowie der umweltschutzrechtlichen Bewilligung
im Rodungsentscheid zumindest vorbehalten werden müssen. Das Deponiekonzept
mit der Bachverlegung und Bachüberleitung legt schliesslich die Befürchtung
einer Gewässerverschmutzung nahe. Auch über diesen Gesichtspunkt geben
die Akten keine nähere Auskunft.
c) Es zeigt sich somit, dass der angefochtene Entscheid auf
einem unzureichend abgeklärten Sachverhalt beruht und die notwendige
Koordination zwischen der Rodungsbewilligung und den anderen, für das
Vorhaben notwendigen Bewilligungen ungenügend sicherstellt. Da nicht
sämtliche erheblichen Interessenbereiche in die von Art. 26 Abs. 1 FPolV
vorgeschriebene Interessenabwägung einbezogen worden sind, lässt sich
nicht sagen, für die von der Gemeinde Surcuolm verlangte Rodung sei ein
gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung überwiegendes Bedürfnis
nachgewiesen. Das von der Gemeinde erwähnte finanzielle Interesse vermag
die Rodung nach der ausdrücklichen Bestimmung von Art. 26 Abs. 3 FPolV
ohnehin nicht zu rechtfertigen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, und der Beschluss
der Regierung des Kantons Graubünden vom 16. März 1987 wird aufgehoben. Die
Sache wird zur Neubehandlung an die Regierung des Kantons Graubünden
zurückgewiesen.