BGE 113 IA 437
113 Ia 437
65. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 10. Dezember 1987
i.S. Erben B. gegen P. und B., Meliorationsgenossenschaft Embrachertal
und Landwirtschaftsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Güterzusammenlegung; Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers.
Kann das Gewinnbeteiligungsrecht bei Güterzusammenlegungen zu
einem besonders schweren Eingriff führen, so bedarf es einer klaren
und eindeutigen gesetzlichen Grundlage (E. 2a). Sieht das Gesetz das
Gewinnbeteiligungsrecht für den Fall der Veräusserung vor, so kann dieses
nicht auf andere Fälle nichtlandwirtschaftlicher gewinnbringender Nutzungen
des Bodens ausgedehnt werden (E. 2b).
Ein Gewinnbeteiligungsrecht, das derart ausgestaltet ist, dass bei
der Berechnung des Gewinnes nicht vom wahren Verkehrswert des Bodens
ausgegangen und der Wert des dem Gewinnbeteiligten seinerseits zugeteilten
Landes nicht mitberücksichtigt wird, steht mit der Eigentumsgarantie in
Widerspruch (E. 3).
Sachverhalt
A.- Die Meliorationsgenossenschaft Embrachertal beschloss an der
Generalversammlung vom 19. Februar 1963, § 37 lit. e ihrer Statuten wie
folgt neu zu fassen:
(Die Mitglieder verpflichten sich)
"einen durch Verkauf oder Verwertung von zugeteiltem Land erzielten
nachweisbaren Gewinn innert 12 Jahren, von dem durch die
Volkswirtschaftsdirektion verfügten Antritt des neuen Besitzstandes an
gerechnet, verhältnismässig an die Grundeigentümer im alten Bestand
zurückzuzahlen.
Die Rückerstattung umfasst im ersten Jahr den vollen Gewinn und
reduziert
sich um 1/12 für jedes folgende Jahr.
Der Gewinn wird wie folgt festgestellt: Erlös oder Wertvermehrung
infolge
Verwertung, abzüglich landwirtschaftlicher Verkehrswert, Rückerstattung
von Staats- und Bundesbeiträgen, Grundstückgewinnsteuer, Vermögenssteuer
gemäss § 36 ff. des kantonalen Steuergesetzes, Notariats- und
Vermessungskosten sowie vom Veräusserer in der Zwischenzeit investierte
Erschliessungskosten.
Als anrechenbarer landwirtschaftlicher Verkehrswert gilt im Zeitpunkt
des
Neuantrittes der zehnfache Bonitierungswert. Die Kommission wird
ermächtigt, die notwendigen Anpassungen an die jeweiligen Preise für
landwirtschaftlichen Boden vorzunehmen.
..."
Das zur Zeit dieser Statutenänderung geltende zürcherische Gesetz
betreffend die Förderung der Landwirtschaft vom 24. September 1911 enthielt
keine Bestimmung über ein Gewinnbeteiligungsrecht. Dagegen wurde in das
kantonale Gesetz über die Förderung der Landwirtschaft vom 22. September
1963 folgende neue Vorschrift aufgenommen:
"§ 95 Die Genossenschaften können in den Statuten bestimmen, dass
bei der
Veräusserung von neu zugeteiltem Land im ganzen Beizugsgebiet oder in
einem Teilgebiet innert einer bestimmten Frist ein Gewinn ganz oder
teilweise dem früheren Grundeigentümer zukommt."
Diese Bestimmung wurde bei der Revision des Landwirtschaftsgesetzes
vom 2. September 1979 wieder fallengelassen.
Im April 1966 setzte die Ausführungskommission der
Meliorationsgenossenschaft Embrachertal P. und B. davon in Kenntnis,
dass die Erben B. auf deren Altparzellen Kies ausgebeutet hätten. P. und
B. reichten hierauf zunächst beim Bezirksgericht Zürich Zivilklage
gegen die Erben B. und schliesslich bei der Ausführungskommission der
Meliorationsgenossenschaft Begehren um Rückerstattung der Gewinnanteile
ein. Den Entscheid der Ausführungskommission zogen beide Parteien an das
Landwirtschaftsgericht des Kantons Zürich weiter, das die den ehemaligen
Eigentümern zu erstattenden Anteile auf Fr. 27'421.10 bzw. Fr. 15'377.60
festsetzte. Gegen diesen Entscheid haben die Erben B. staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV eingereicht.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene
Entscheid sei verfassungswidrig, weil § 37 lit. e der Statuten der
Meliorationsgenossenschaft Embrachertal, auf den er sich stütze,
nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe und auch sonst mit der
Eigentumsgarantie sowie Art. 4 BV in Widerspruch stehe. Nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesgerichtes kann die Verfassungsmässigkeit
einer kantonalen Vorschrift nicht nur im Anschluss an deren Erlass,
sondern auch auf einen konkreten Anwendungsakt hin bestritten werden
(BGE 111 Ia 82 E. 2a, 186 E. 1, 242 f. E. 4, je mit Hinweisen auf weitere
Entscheide). Dieser nachträglichen Überprüfung - zu der auch die kantonalen
Gerichte auf Gesuch hin verpflichtet sind - unterstehen alle Rechtssätze,
das heisst alle Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine
unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von
Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf
eine Person (BGE 106 Ia 386 E. 3a). Zu diesen Rechtssätzen zählen auch die
Anordnungen, welche die öffentlichrechtlichen Korporationen und Anstalten
aufgrund einer Ermächtigung des Gesetzgebers erlassen (vgl. BGE 104 Ia
336 ff., 339 E. 3b, nicht publizierter Entscheid vom 16. Oktober 1984
i.S. Bernhard und Mitbeteiligte gegen Meliorationsgenossenschaft Malix
E. 3a; siehe auch BGE 97 I 296 f.). Somit unterliegen auch die Statuten
der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal, die gemäss kantonalem Recht
eine öffentlichrechtliche Genossenschaft darstellt, der nachträglichen
Verfassungskontrolle.
Erwägung 2
2.- Das Gewinnbeteiligungsrecht des früheren Eigentümers im
Güterzusammenlegungsverfahren führt für den neuen Eigentümer zu
einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Als solche ist das
Gewinnbeteiligungsrecht mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, wenn es
auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und den
Anspruch auf wertgleichen Realersatz wahrt (BGE 104 Ia 337 E. 2, 95 I 373
E. 5). Die Frage der gesetzlichen Grundlage prüft das Bundesgericht nach
ständiger Rechtsprechung frei, wenn es um einen besonders schweren Eingriff
geht; die gesetzliche Grundlage muss klar und eindeutig sein. Handelt es
sich dagegen nicht um einen schweren Eingriff, so gilt das Erfordernis
der gesetzlichen Grundlage schon als erfüllt, wenn sich der umstrittene
Erlass ohne Willkür auf eine solche stützen lässt (BGE 111 Ia 169 E. 7a,
109 Ia 190 E. 2, 108 Ia 35 E. 3a, 106 Ia 366 E. 2).
a) Ob ein Gewinnbeteiligungsrecht bei Güterzusammenlegungen zu
besonders schweren Eingriffen führt, ist anhand der konkreten Regelung
zu beurteilen. Das Bundesgericht hat in BGE 104 Ia 342 E. 4d die
Annahme des Thurgauer Obergerichtes, eine Gewinnbeteiligungspflicht im
Umfange von 75% im ersten Jahr bis zu 5% im 15. Jahr nach der Übernahme
sei eine schwerwiegende Eigentumsbeschränkung, als jedenfalls nicht
willkürlich bezeichnet; angesichts der einschneidenden Prozentsätze
auf längere Zeit und ihrer Auswirkungen auf das grundlegende Recht
des Landbesitzers zur Realisierung seines Grundeigentums könne die
Eigentumsbeschränkung bestimmt nicht als leicht gelten. Im vorliegenden
Fall besteht die Gewinnbeteiligungspflicht nach den Statuten der
Meliorationsgenossenschaft Embrachertal sogar im Umfange von 100%
für das erste Jahr und reduziert sich um je einen Zwölftel für die
weiteren elf Jahre. Das Gewinnbeteiligungsrecht bezieht sich nicht nur
auf den Gewinn aus Verkauf, sondern auch aus Verwertung des zugeteilten
Landes. Zudem ist bei der Berechnung des Gewinnes der "landwirtschaftliche"
(zehnfacher Bonitierungswert) und nicht der wirkliche Verkehrswert zu
berücksichtigen. Dies kann zur Folge haben, dass der Grundeigentümer
nicht nur von seinem Gewinn, sondern auch vom Verkehrswert seines Landes
zur Zeit der Zuteilung Anteile abzuliefern hat. Schliesslich wird
die Gewinnbeteiligung unabhängig davon vorgesehen, ob der Altbesitz
des Verpflichteten die gleiche Qualität wie der Neubesitz aufgewiesen
habe und ob dem Berechtigten ebenfalls Land neu zugeteilt worden sei,
das gewinnbringend veräussert oder verwertet werden könne. In dieser
Ausgestaltung führt das Gewinnbeteiligungsrecht zu einem besonders schweren
Eingriff und steht dem Bundesgericht daher im vorliegenden Fall volle
Kognition zu.
b) Nach Auffassung des Landwirtschaftsgerichtes bildet § 95
des Landwirtschaftsgesetzes des Kantons Zürich vom 22. September
1963 eine genügende gesetzliche Grundlage für das umstrittene
Gewinnbeteiligungsrecht. Allerdings bestand diese gesetzliche
Bestimmung zur Zeit der Annahme von § 37 lit. e der Statuten der
Meliorationsgenossenschaft Embrachertal am 19. Februar 1963 noch nicht,
doch erhielt die statutarische Vorschrift im Zeitpunkt des Inkrafttretens
des Landwirtschaftsgesetzes nachträglich eine gesetzliche Grundlage,
soweit sie durch § 95 gedeckt war (vgl. BGE 107 Ib 31 f. E. 2a; GRISEL,
L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974 S. 239). Nun
bestreiten aber die Beschwerdeführer zu Recht, dass diese kantonale
Bestimmung nicht nur für den Fall der Veräusserung, sondern auch der
anderweitigen Verwertung von neu zugeteiltem Boden eine Gewinnbeteiligung
des früheren Eigentümers zulasse.
Nach § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft
beschlägt die Gewinnbeteiligungspflicht ausdrücklich auch den Fall
der Wertvermehrung des zugeteilten Landes infolge Verwertung. Unter
"Verwertung" wird, wie sich aus dem Protokoll der die Statutenänderung
beschliessenden Generalversammlung ergibt, jede nichtlandwirtschaftliche
gewinnbringende Nutzung des Bodens (so etwa auch der Bau eines
Wohnhauses durch den Grundeigentümer) verstanden. Demgegenüber räumt §
95 des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 22. September 1963 den
Meliorationsgenossenschaften nur die Möglichkeit ein, in den Statuten
die Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers bei Veräusserung von neu
zugeteiltem Land vorzusehen. Von anderen gewinnbringenden Nutzungen wird
nichts erwähnt. Das Landwirtschaftsgericht hat für den hier umstrittenen
Fall der Kiesausbeutung die Gewinnausgleichspflicht dennoch bejaht,
da die Kiesausbeutung die Realisierung eines Teiles des Verkehrswertes
des Grundstücks und damit, wirtschaftlich betrachtet, nichts anderes
als die Teilveräusserung des Bodens sei. Dieser Auffassung ist schon
deshalb nicht zu folgen, weil jede einen Ertrag abwerfende Nutzung
eines Grundstücks als Realisierung eines Teils des Verkehrswertes
betrachtet werden kann, ohne dass diese deshalb einer Teilveräusserung
gleichzustellen wäre; eine steuerrechtliche Betrachtungsweise ist
denn auch hier nicht am Platz. Damit ist aber die Frage noch nicht
beantwortet, ob die Gewinnausgleichspflicht mit einer anderen Begründung
durch extensive Auslegung von § 95 des Landwirtschaftsgesetzes auf die
Fälle gewinnbringender nichtlandwirtschaftlicher Nutzung des Bodens
ausgedehnt werden könne. Dies ist jedoch mit Rücksicht auf das Wesen des
Gewinnbeteiligungsrechts zu verneinen.
Wie bereits in BGE 104 Ia 338 f. E. 3 und 4 dargelegt worden ist,
ist das Gewinnbeteiligungsrecht bzw. die Gewinnbeteiligungspflicht
kein notwendiger Bestandteil des Güterzusammenlegungsverfahrens. Nur
wenige Kantone kennen dieses Institut und auch der Zürcher Gesetzgeber
hat es - übrigens nur vorübergehend - den Meliorationsgenossenschaften
anheimgestellt, ein Gewinnbeteiligungsrecht einzuführen oder darauf zu
verzichten. Die Gewinnbeteiligung in der bekannten Form steht sogar mit den
Grundsätzen des Landumlegungsverfahrens in gewissem Sinne in Widerspruch,
tritt doch der Grundeigentümer seinen Landbesitz an das Gesamtunternehmen
ab und steht ihm diesem gegenüber ein Neuzuteilungsanspruch zu, während
der auszugleichende Gewinn nicht dem Unternehmen, sondern dem Altbesitzer
zu überlassen ist und dadurch mehr oder weniger zufällig eine "bilaterale"
Beziehung zwischen zwei Beteiligten entsteht (vgl. ANTOGNINI, Le respect
de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires, ZBl
72/1971 S. 10, KUTTLER, Die Raumordnung als Aufgabe des Rechtsstaates,
in: Der Staat als Aufgabe, Gedenkschrift für Max Imboden, S. 222). Das
Gewinnbeteiligungsrecht sollte deshalb nur als Korrektur für nicht
voraussehbare oder nicht anders vermeidbare mangelhafte Ergebnisse des
Zusammenlegungsverfahrens vorgesehen werden und einzig dort einsetzen,
wo der Verpflichtete tatsächlich bereichert aus der Zusammenlegung
hervorgegangen ist und der Berechtigte im Vergleich zu diesem schlechter
dasteht (ANTOGNINI, aaO S. 10/11, KUTTLER, aaO S. 222/223). Wie ein
solches Gewinnbeteiligungsrecht im einzelnen ausgestaltet werden müsste,
ist vom Bundesgericht auch hier nicht darzulegen (vgl. BGE 95 I 375). Ist
aber die Gewinnausgleichspflicht schon als solche mit einer gewissen
Problematik verbunden, so ist ihr Bestehen vor allem dann, wenn sie sich -
wie im vorliegenden Falle - von ihrer Ausgestaltung her ausserordentlich
einschneidend auswirken kann, nur im engen, vom Gesetzgeber ausdrücklich
bestimmten Rahmen anzunehmen. Es ist daher nicht zulässig, die im
Zürcher Landwirtschaftsgesetz von 1963 nur für den Fall der Veräusserung
vorgesehene Gewinnbeteiligung auf die Fälle irgendwelcher gewinnbringender
nichtlandwirtschaftlicher Nutzung des Bodens, so auch der Kiesausbeutung,
auszudehnen. § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft
Embrachertal entbehrt insofern einer gesetzlichen Grundlage und
verstösst damit gegen die Eigentumsgarantie. Daran ändert auch der
von den Beschwerdegegnern angerufene steuerrechtliche Entscheid des
Zürcher Verwaltungsgerichtes vom 9. Juli 1974 nichts, nach welchem das
Gewinnbeteiligungsrecht ein Ausfluss der Eigentumsgarantie sei und,
da es sich dergestalt unmittelbar auf die Verfassung abstütze, keiner
gesetzlichen Grundlage bedürfe (vgl. ZBl 75/1974 S. 451 ff., 454). Dabei
ist offensichtlich übersehen worden, dass der Gewinnausgleich für den
Pflichtigen zu einer Eigentumsbeschränkung führt, die ohne gesetzliche
Grundlage nicht gestattet ist, und dass öffentlichrechtliche Korporationen
ohnehin nur im Rahmen einer gesetzlichen Ermächtigung rechtsetzend tätig
werden können. Der angefochtene Entscheid des Landwirtschaftsgerichtes
ist somit in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
Erwägung 3
3.- Der Vollständigkeit halber kann beigefügt werden, dass
die von der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal eingeführte
Gewinnausgleichsregelung auch in weiterer Hinsicht mit der
Eigentumsgarantie sowie mit Art. 4 BV in Widerspruch steht, da einerseits
bei der Berechnung des Gewinns nicht vom eigentlichen Verkehrswert des
veräusserten oder verwerteten Bodens ausgegangen und andererseits der
Wert des dem Gewinnbeteiligungsberechtigten zugeteilten Landes nicht
mitberücksichtigt wird.
Das Bundesgericht hat es bereits in BGE 95 I 375 ff. E. 6c
als verfassungswidrig bezeichnet, den Gewinn anhand der Differenz
zwischen dem Verkaufserlös und dem "landwirtschaftlichen Verkehrswert"
festzusetzen, sofern dieser dem eigentlichen Verkehrswert des Bodens nicht
entspricht. Eine solche Berechnung habe zur Folge, dass der Veräusserer
dem früheren Eigentümer nicht nur die seit der Neuzuteilung eingetretene
Wertsteigerung, die sich als "Gewinn" betrachten lasse, zu vergüten habe,
sondern ebenfalls einen Teil des Wertes, den sein früheres wie auch das ihm
neu zugeteilte Land schon zur Zeit der Neuzuteilung aufwies. Dies gilt auch
für die hier umstrittene Regelung, nach welcher der landwirtschaftliche
Verkehrswert in Höhe des zehnfachen Bonitierungswertes dem Verkaufserlös
oder dem Mehrwert gegenüberzustellen wäre, ungeachtet dessen, wie hoch
der tatsächliche Verkehrswert sei. Bezeichnenderweise hat denn auch das
Landwirtschaftsgericht erklärt, dass der ausgleichspflichtige Gewinn
verfassungskonform ermittelt und der tatsächliche Verkehrswert des Bodens
zur Zeit des Neuantrittes in Rechnung gestellt werden müsse. Nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesgerichtes darf aber eine Norm nur dann gegen ihren
klaren Wortlaut ausgelegt werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen,
dass dieser nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Weist dagegen,
wie hier, nichts auf eine solche Unstimmigkeit hin, so entzieht sich die
Vorschrift der verfassungskonformen Interpretation (BGE 111 Ia 24, 297,
109 Ib 301 f. E. 12c, 105 Ib 125 E. 3).
Gemäss BGE 95 I 377 ff. E. 6d ist es ebenfalls nicht haltbar,
eine Gewinnausgleichspflicht ohne Rücksicht darauf zu statuieren, ob der
Berechtigte nicht auch seinerseits in der Güterzusammenlegung Land erhalten
hat, das gewinnbringend verkauft oder verwertet werden kann. Erhält
der frühere Eigentümer des verkauften oder verwerteten Landes einen
Gewinnanteil, obschon er selbst auch gewinnträchtigen Boden zugeteilt
erhielt, so wird er bereichert und der durch die Güterzusammenlegung
erreichte Wertausgleich zerstört. Auch in diesem Punkte kann entgegen der
Meinung des Landwirtschaftsgerichtes die verfassungswidrige Regelung der
Meliorationsgenossenschaft Embrachertal nicht durch Auslegung korrigiert
werden.