BGE 113 IA 426
113 Ia 426
63. Auszug aus dem Urteil der 1. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18.
November 1987 i.S. Quartierverein Rotmonten gegen Stadtrat St. Gallen und
Regierungsrat des Kantons St. Gallen (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Verkehrsberuhigungsmassnahmen.
Art. 88 OG; Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde.
- Grundsatz (E. 1);
- Beschwerdeberechtigung eines Quartiervereins (E. 2);
- Legitimation zur Rüge wegen formeller Rechtsverweigerung (E. 3).
Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des
Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 (VRP); Legitimation Dritter zur
Ergreifung von Rechtsmitteln im kantonalen Beschwerdeverfahren.
Als "schutzwürdiges Interesse" im Sinne von Art. 45 Abs. 1 VRP darf
ohne Willkür nur eine deutlich wahrnehmbare Beeinträchtigung in speziellen,
klar fassbaren Interessen verstanden werden (E. 3b). Im Ergebnis deckt sich
diese Rechtsprechung mit derjenigen des Bundesgerichts zur Legitimation
gemäss Art. 103 lit. a OG.
Sachverhalt
A.- Auf den Zeitpunkt der Eröffnung der Nationalstrasse N 1/SN 1
auf dem Gebiet der Stadt St. Gallen beschloss der Stadtrat verschiedene
Verkehrsmassnahmen, um das sogenannte Wohnschutzkonzept Rosenberg zu
verwirklichen. Damit wird das Ziel verfolgt, soviel Verkehr wie möglich
auf die Autobahn zu bringen und den verbleibenden innerstädtischen
Verkehr auf das übergeordnete Strassennetz zu kanalisieren, um so
die Wohngebiete vom Fremdverkehr zu entlasten. Die Verkehrsmassnahmen
umfassen Anordnungen, welche gestützt auf das Strassenverkehrsgesetz
getroffen wurden; namentlich die Schliessung der Durchfahrt an
den beiden Strassenkreuzungen Dufourstrasse/Lessingstrasse und
Goethestrasse/Wartensteinstrasse. Sodann sind bauliche Massnahmen
vorgesehen, die ihre Grundlage im kantonalen Strassengesetz finden. Sie
betreffen gemäss dem "Massnahmenpaket Rosenberg I" die Dufourstrasse
(Korrektion der Einmüdungen Winkelriedstrasse/Tigerbergstrasse und
Varnbüelstrasse) und die General Guisan-Strasse (Aufpflästerung
der Fahrbahn bei der Verzweigung der Varnbüel- und Gatterstrasse,
der Holzstrasse und des Freibergweges) sowie gemäss dem
"Massnahmenpaket Rosenberg II" die Aufpflästerung des Knotenbereichs
Dufourstrasse/Lessingstrasse und Goethestrasse/Wartensteinstrasse,
ferner die Erstellung von Trottoirüberfahrten bei den Einmündungen der
Dufourstrasse und der Wartensteinstrasse in die Gerhaldenstrasse sowie
beim Knoten Leimatstrasse/Böcklinstrasse.
Mit diesen Massnahmen ist der Quartierverein Rotmonten nicht
einverstanden. Das Quartier Rotmonten liegt im Norden der Stadt
St. Gallen. Über die genannten Strassenzüge gelangt man nach Rotmonten,
so vom Rosenbergquartier über die Dufourstrasse, Varnbüelstrasse und
General Guisan-Strasse, vom Langgassquartier u.a. über die Dufourstrasse,
die Leimatstrasse, Lessingstrasse, Goethestrasse und Gerhaldenstrasse. Weil
die Massnahmen den Durchfahrtsverkehr zu dem am Rande der Stadt gelegenen
Rotmontenquartier erschweren, erhob der Quartierverein Einsprache beim
Stadtrat sowie gegen dessen Entscheid Beschwerde an den Regierungsrat.
Am 16. Juni 1987 beschloss der Regierungsrat:
"...
2. Auf den Rekurs des Quartiervereins Rotmonten betreffend bauliche
Massnahmen Rosenberg I wird nicht eingetreten.
3. Der Rekurs der Quartiervereine Rotmonten und Langgasse-Heiligkreuz
betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg II wird abgewiesen, soweit
darauf einzutreten ist.
..."
Der Quartierverein Rotmonten beantragt mit staatsrechtlicher
Beschwerde, unter anderem die Disp. Ziffern 2 und 3 des Entscheides
des Regierungsrates seien aufzuheben. Er bezeichnet es als schlechthin
unhaltbar, dass der Regierungsrat auf den Rekurs betreffend bauliche
Massnahmen Rosenberg I wegen fehlender Beeinträchtigung in schutzwürdigen
Interessen nicht eingetreten sei. Den Beschluss über die Ablehnung
der Beschwerde betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg II bezeichnet
der Quartierverein sowohl aus formellen Gründen - wegen angeblicher
Nichtigkeit der Planauflage - als auch in materieller Hinsicht als
schlechterdings unvertretbar.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit
es auf sie eintritt. Es begründet seinen Entscheid
Auszug aus den Erwägungen:
mit folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Das Recht zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde richtet
sich unabhängig davon, ob dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren
Parteistellung zukam, ausschliesslich nach Art. 88 OG. Danach steht
die Beschwerdebefugnis Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich
solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder
sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur
staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den
angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen
beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie
auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde
nicht gegeben (BGE 112 Ia 177 E. 3; 110 Ia 74 E. 1, 78 E. 2; je
mit Hinweisen). Im Lichte dieser Grundsätze ist die Legitimation zur
Geltendmachung jeder Rüge einzeln zu prüfen.
Erwägung 2
2.- Soweit der Regierungsrat auf den Rekurs des Beschwerdeführers
gegen die im Massnahmenpaket Rosenberg II enthaltenen baulichen Massnahmen
eintrat, den Rekurs jedoch abwies, macht der Beschwerdeführer in seiner
staatsrechtlichen Beschwerde geltend, die Ablehnung sei willkürlich.
a) Wie Erwägung 1 zeigt, ergibt sich aus der Beschwerdeberechtigung
im kantonalen Verfahren nicht ohne weiteres auch das Recht zur
Beschwerdeführung im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren gemäss Art. 84
ff. OG. Als ideeller Verein, der sich für die Interessen seiner Mitglieder
einsetzt, ist der Beschwerdeführer zur staatsrechtlichen Beschwerde
nur legitimiert, wenn er als juristische Person konstituiert ist, die
einzelnen Mitglieder zur staatsrechtlichen Beschwerde berechtigt wären,
die Wahrung der durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen
zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und tatsächlich ein Interesse der
Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl der Mitglieder geltend gemacht
wird (BGE 112 Ia 33 E. 2a; 109 Ia 35 E. 2b; je mit Hinweisen).
Gemäss § 2 seiner Statuten setzt sich der Quartierverein Rotmonten ein
"für die Wahrung und Förderung der öffentlichen Interessen im Quartier,
insbesondere auch in Bau- und Verkehrsfragen". Die Wahrung der privaten,
durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen seiner
Mitglieder gehört somit nicht zu seinen statutarischen Aufgaben. Selbst
wenn der Quartierverein auch den Nachweis erbringen würde, dass er mit
seiner Beschwerde ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer
Grosszahl seiner Mitglieder geltend machen würde, was er indessen
unterlässt, könnte seine Legitimation nicht anerkannt werden, weil
die staatsrechtliche Beschwerde gerade nicht zur Verfolgung der von ihm
gemäss Statuten zu wahrenden öffentlichen Interessen offensteht. Dass der
Regierungsrat im Verwaltungsrekursverfahren weniger strenge Anforderungen
an die Rekursberechtigung stellte und daher in begrenztem Ausmass auf
die Einwendungen gegen die baulichen Massnahmen Rosenberg II eingetreten
ist, ändert hieran nichts, denn das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren
ist rechtlich keine Fortsetzung des kantonalen Verfahrens, sondern ein
neues, selbständiges, bundesrechtliches Verfahren. Auf die Rügen gegen
Disp. Ziffer 3 des angefochtenen Entscheides ist somit nicht einzutreten.
b) Da neben dem Quartierverein keines seiner Mitglieder oder ein
anderer, im betroffenen Gebiet wohnender Privater Beschwerde führt, kann
offenbleiben, ob diese zur Rüge zuzulassen wären, der Regierungsrat habe
durch die völlig unhaltbare Auslegung und Anwendung der Bestimmung über
die öffentliche Auflage im Planverfahren gemäss Art. 24 des Gesetzes über
das Strassenwesen vom 17. März 1930 (StrG) sinngemäss eine formelle
Rechtsverweigerung geschützt und er habe die baulichen Massnahmen
Rosenberg II, soweit er sie überprüfte, mit willkürlichen Erwägungen als
rechtmässig anerkannt. Da das allgemeine Willkürverbot für sich allein dem
Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung verschafft (BGE 110 Ia
75 E. 2a mit Hinweisen), wäre massgebend, ob diejenigen Normen, welche der
Regierungsrat bei seinem Entscheid angewendet hat, neben den öffentlichen
auch die privaten Interessen der Quartierbewohner schützen. für Art. 24
StrG müsste dies wohl bejaht werden, wogegen Art. 20 und Art. 62 StrG
in bezug auf diese Frage näher untersucht werden müssten. Bei dieser
Sachlage braucht auch nicht zur Frage Stellung genommen zu werden, ob
an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass selbst ein Anstösser -
anderslautende gesetzliche Bestimmungen vorbehalten - kein besseres Recht
auf Benützung einer im Gemeingebrauch stehenden Strasse besitze als jeder
andere Benützer (vgl. dazu BGE 91 I 408 E. 2 mit Hinweisen), ausnahmslos
festgehalten werden kann (vgl. immerhin BGE 95 I 305 E. 5b sowie die
Kritik bei IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
5. Auflage, Basel 1976, Nr. 117 B III, S. 823 ff.).
c) Beigefügt sei, dass die Einwendungen des Beschwerdeführers,
falls auf sie eingetreten werden könnte, nicht geeignet wären, dem
Regierungsrat Willkür vorzuwerfen. Seine Behauptung, die öffentliche
Auflage der baulichen Massnahmen Rosenberg II sei nichtig, geht klarerweise
fehl. Die Nennung der Massnahmen mit der Möglichkeit der Einsichtnahme
in die Pläne genügt offensichtlich den Anforderungen gemäss Art. 24 StrG.
Desgleichen durfte der Regierungsrat ohne Willkür die Auffassung des
Beschwerdeführers, es fehle eine gesetzliche Grundlage für die Anordnung
der Massnahmen, mit Berufung auf das kantonale Strassengesetz, insbesondere
dessen Art. 17 ff., zurückweisen. Die Bedürfnisse des heutigen intensiven
Motorfahrzeugverkehrs, nach dem sich die Strassen gemäss Art. 20 StrG
zu richten haben, können auch Massnahmen zur Kanalisierung des Verkehrs
umfassen.
Erwägung 3
3.- Ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst kann mit
staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung solcher Rechte gerügt werden,
deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt oder auf
eine solche hinausläuft (BGE 107 Ia 75 E. 2d; 105 Ia 190 E. 1c; je mit
Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer einwendet, der Regierungsrat sei
zu Unrecht auf einen Teil seines Rekurses nicht eingetreten, ist er ohne
weiteres zur Beschwerde legitimiert.
a) Ob der Regierungsrat in vollem Umfange auf den Rekurs des
Beschwerdeführers hätte eintreten müssen, beurteilt sich nach kantonalem
Verfahrensrecht (Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965,
VRP) und ist demzufolge allein unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu
prüfen. In Frage stehen bauliche Strassenkorrektionsarbeiten im bestehenden
Strassenbereich. Bei den entsprechenden Bauprojekten zur Kanalisierung
und Eindämmung des Strassenverkehrs geht es nicht um den Vollzug von
Nutzungsplänen im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes, sondern
um gezielte Umbauarbeiten an Strassenkreuzungen und -einmündungen im
Interesse des Wohnschutzes. Demgemäss kommen die Vorschriften des BG
über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG) und des BG
über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG)
über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 97 ff.) nicht zur Anwendung
(BGE 103 Ia 18 E. 2a).
b) aa) Die umstrittenen Anordnungen betreffen bauliche Massnahmen,
die gemäss dem kantonalen Gesetz über das Strassenwesen vom 17. März
1930 (StrG) vom hiefür zuständigen Stadtrat St. Gallen beschlossen
wurden. Nach Art. 25 Abs. 2 dieses Erlasses und Art. 43 Abs. 1 VRP konnte
diese Beschlüsse beim Regierungsrat anfechten, wer an deren Änderung oder
Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartat (Art. 45 Abs. 1 VRP).
bb) Der Regierungsrat bejaht gestützt auf Art. 45 Abs. 1 VRP die
Rekursberechtigung zur Anfechtung eines Strassenbauprojektes, wenn sich
das Interesse des Rekurrenten aus einer nahen räumlichen Beziehung zum
Streitgegenstand ergibt und er durch die konkrete Ausgestaltung des
Projektes unmittelbar und in höherem Masse als irgendein Dritter oder
die Allgemeinheit in eigenen, aktuellen tatsächlichen oder rechtlichen
Interessen berührt ist. Dabei genügt nach der Praxis des Regierungsrates
nicht jedes noch so entfernte Interesse; es muss sich vielmehr um ein
schutzwürdiges handeln (Sanktgallische Gerichts- und Verwaltungspraxis,
1977, Nr. 23). Allein der Umstand, dass ein Rekurrent eine bestimmte
Strasse mehr oder weniger regelmässig benützt, genügt nicht zur Begründung
der Rekursberechtigung. Nach diesen Regeln beurteilt der Regierungsrat
auch das Rekursrecht eines Vereins, der als solcher nicht unmittelbar
betroffen ist, dessen Mitglieder jedoch im höherem Masse als jedermann
berührt sind, weshalb sie selbst Beschwerde führen könnten.
cc) Diese Rechtsprechung ist entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers keineswegs willkürlich. Wollte man Strassenbenützern,
welche mehr oder weniger regelmässig eine Strasse befahren, um zu
ihrer Wohnung oder ihrem Arbeitsort zu gelangen, das Beschwerderecht
gegen Strassenkorrektionsmassnahmen einräumen, so käme dies einer
Popularbeschwerde gleich. Als "schutzwürdiges Interesse" im Sinne
von Art. 45 VRP darf ohne Willkür nur eine deutlich wahrnehmbare
Beeinträchtigung in speziellen, klar fassbaren Interessen bezeichnet
werden. Eine blosse Erschwerung bei als der Befahrung des Strassennetzes,
wie sie sowohl durch Verkehrsanordnungen als auch durch bauliche
Massnahmen entstehen kann und wie sie jeder Strassenbenützer im Rahmen
des Gemeingebrauchs in Kauf nehmen muss, durfte der Regierungsrat als
nicht ausreichend bezeichnen, um die Rekursberechtigung zu begründen.
dd) Auch wenn es - wie dargelegt - nicht um die Beurteilung der
Beschwerdelegitimation nach Bundesverwaltungsverfahrensrecht geht,
sei beigefügt, dass sich die Praxis des Regierungsrates im Ergebnis mit
der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Beschwerdelegitimation nach
Art. 103 lit. a OG deckt, was bestätigt, dass dem Regierungsrat keine
Willkür vorgeworfen werden kann. dass dem Regierungsrat keine Willkür
vorgeworfen werden kann. Auch das Bundesgericht lässt nicht jedes noch
so entfernte Interesse zur Begründung der Beschwerdeberechtigung gelten
(vgl. die Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 112 Ib 158 E. 3;
vgl. auch VPB 50/1986, Nr. 49).
Das Bundesgericht betont, eine besondere, beachtenswerte, nahe
Beziehung zur Streitsache sei nötig. Der Beschwerdeführer muss in
höherem Masse als jedermann berührt sein (BGE 109 Ib 200 E. 4b mit
Verweisungen). Für die Bejahung dieser besonderen Beziehung genügt es
nicht, dass der Ausgang des Verfahrens, in das der Beschwerdeführer sich
einmischen will, seine Interessensphäre im entfernten Masse irgendwie
zu beeinflussen vermag. Wäre dies ausreichend - im vorliegenden Falle
das Interesse, möglichst unbehindert auf Stadtstrassen zu seinem am
Rande der Stadt entfernten Wohnquartier zu gelangen - so wäre eine
Abgrenzung gegenüber der verpönten Popularbeschwerde nicht mehr möglich
(angeführter BGE 109 Ib 201 E. 4c). Diese Rechtsprechung ist in der
Lehre auf Zustimmung gestossen (FRITZ GYGI, Vom Beschwerderecht in der
Bundesverwaltungsrechtspflege, recht, 1986, S. 8 ff., S. 12).