BGE 113 IA 390
113 Ia 390
60. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 30. September
1987 i.S. Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich und Hermann
Koch gegen Regierungsrat des Kantons Zürich sowie POCH-Zürich -
Progressive Organisationen Zürich, Matthias Bürcher und Daniel Vischer
gegen Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche
Beschwerden) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Finanzreferendum; Renovation und Umbau der
Militärkaserne in der Stadt Zürich.
1. Vereinigung der staatsrechtlichen Beschwerden (E. 1).
2. Verhältnis zwischen der staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84
Abs. 1 lit. a OG wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung
und der Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (E. 2b/dd).
Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann geltend gemacht werden,
eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe ohnehin
dem Referendum untersteht, dies jedenfalls dann, wenn sich die
Unvollständigkeit im Abstimmungsergebnis auswirken kann oder wenn die
Kosten eines Projekts in einen gebundenen und einen nicht gebundenen Teil
zerlegt worden sind (E. 2b/cc).
3. Neue und gebundene Ausgaben; Rechtsprechung des Bundesgerichts,
Recht und Praxis des Kantons Zürich (E. 4a bis c).
Ein durch Abgrenzung im Einzelfall noch zu bestimmender Teil der
vorgesehenen Aufwendungen dient allein dem Unterhalt der Gebäude, welche
aufgrund verschiedener Willensäusserungen des Gesetzgebers und des
Stimmvolkes zu erhalten und für öffentliche Zwecke zu nutzen sind (E. 4d).
4. Aufteilung eines Objektkredites in gebundene und neue Ausgaben:
Zulässigkeit der Aufteilung (E. 5a) und der vom Kanton angewandten
Kriterien (E. 5b); Folgen dieser Aufteilung für das Projekt, wenn der
Kredit für die neuen Ausgaben verweigert wird (E. 5b/dd).
Prüfung der von den Beschwerdeführern in bezug auf die Aufteilung
vorgebrachten Rügen (E. 5c).
Sachverhalt
A.- Mit der Verlegung des Waffenplatzes Zürich in die neue
Kasernenanlage im Reppischtal wurde das Areal der Zürcher Militärkaserne,
die zu den grössten Baukomplexen des Historismus zählt und als Schutzobjekt
von kantonaler Bedeutung eingestuft ist (Regierungsratsbeschluss vom
13. August 1981, Nr. 3048), frei und kann einer neuen Nutzung zugeführt
werden. Nach § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verlegung der Kaserne
und des Waffenplatzes Zürich vom 7. Dezember 1975 bleibt das dadurch
freiwerdende staatliche Areal "... weiterhin als nicht realisierbares
Vermögen öffentlichen Zwecken gewidmet". Nachdem im Dezember 1978 zwei
Volksinitiativen verworfen worden waren, deren eine den Abbruch des
Gebäudes und die Schaffung eines Parkes, die andere die Umwandlung in
ein öffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum verlangt hatte,
schuf der Regierungsrat im Einvernehmen mit dem Stadtrat von Zürich
ein Gesamtnutzungskonzept mit vier Schwerpunkten (öffentliche Grünräume
Quartierzentrum, Kultur, öffentliche Verwaltung). Der Kantonsrat nahm am
6. Februar 1984 von diesem Konzept zustimmend Kenntnis. Eine städtische
Volksinitiative, welche durch Einführung einer Gestaltungsplanpflicht
dieses Projekt nochmals in Frage stellen wollte, wurde in der
Volksabstimmung vom 22. September 1985 ebenfalls verworfen.
Um die Militärkaserne und das Zeughaus 5 zu sanieren und sie dem
neuen Verwendungszweck zuzuführen, will der Regierungsrat insgesamt
118,18 Mio. Franken aufwenden. Hievon erachtet er 46,506 Mio. Franken als
gebundene Ausgabe, die ausschliesslich der Werterhaltung der bestehenden
Bausubstanz dienen soll, deren Unterhalt in den letzten 20 Jahren offenbar
vernachlässigt und auf das Notwendigste beschränkt worden war. Von diesem
Betrag entfallen 16,68 Mio. auf die Fassadensanierung, 7,795 Mio. auf
die Sanierung der Fundamente und der Tragkonstruktion, 6,33 Mio. auf die
Sanierung der Grundinstallationen und der Haustechnik, 4,56 Mio. auf
die Wiederherstellung von Böden, Decken und Wänden, 5,75 Mio. auf
Innenausbausanierungen wie Schreiner-, Schlosser- und Malerarbeiten;
der Rest verteilt sich auf Umgebungsarbeiten, Baunebenkosten, Erneuerung
der Beleuchtung u.a. sowie Unvorhergesehenes. Die übrigen Kosten von
rund 71,674 Mio. Franken sollen nach Auffassung des Regierungsrates der
eigentlichen Verwirklichung der Neukonzeption dienen; diesen Betrag
erachtet er deshalb als neue Ausgabe und ersuchte den Kantonsrat mit
Antrag vom 19. März 1986 um einen entsprechenden Kreditbeschluss. Der
Kantonsrat stimmte diesem Antrag am 3. November 1986 zu. Den Betrag von
rund 46,506 Mio. Franken für die Sanierung bewilligte der Regierungsrat
demgegenüber am 1. Oktober 1986 in eigener Kompetenz.
Die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich (Beschwerdeführer 1)
und Hermann Koch (Beschwerdeführer 2) reichten am 24. November 1986 eine
staatsrechtliche Beschwerde ein und beantragten, der Ausgabenbeschluss des
Regierungsrates des Kantons Zürich vom 22. Oktober 1986 sei aufzuheben. Sie
rügen eine Verletzung des Stimmrechts und der Gewaltentrennung.
Unter demselben Datum erheben auch die POCH-Zürich -
Progressive Organisationen Zürich (Beschwerdeführer 3), Matthias
Bürcher (Beschwerdeführer 4) und Daniel Vischer (Beschwerdeführer 5)
staatsrechtliche Beschwerde. Sie rufen dieselben Beschwerdegründe an und
stellen sinngemäss dieselben Begehren, beantragen aber eventualiter auch
die Aufhebung des Kreditbeschlusses des Kantonsrates vom 3. November 1986.
Mit Vernehmlassung vom 8. Dezember 1986 beantragt die Direktion des
Innern des Kantons Zürich namens des Regierungsrates, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Direktion legt
dar, die Sanierungsarbeiten, welche mit dem Regierungsratsbeschluss vom
1. Oktober 1986 in der Höhe von 46,506 Mio. Franken bewilligt worden
seien, dienten nicht der Zuführung der Räumlichkeiten zu einem neuen
Verwaltungszweck, sondern ausschliesslich der Erhaltung der baulichen
Substanz und dem Weiterbestand der schutzwürdigen Kasernenbauten. Der
Kredit sei in erster Linie zum Vollzug der denkmalpflegerischen
Schutzpflicht gemäss § 204 des Gesetzes über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) bestimmt. Er umfasse
diejenigen Ausgaben, die zur Erhaltung der Kaserne unabhängig von
anderen Nutzungen notwendig seien. Neben den erforderlichen Reparatur-
und Ergänzungsarbeiten seien Ausgaben für eine minimale Büronutzung in
diesem Betrag enthalten, welche sich aus den geltenden Vorschriften für
Elektroinstallationen, den Brandschutz und den sanitarischen Bereich
ergäben. Diese Installationen müssten im Rahmen eines grösseren
Unterhalts baupolizeilich zwingend erneuert werden. Sitzungsrisse und
Senkungsschäden machten eine Fundamentunterfangung nötig, ansonsten die
teure, denkmalpflegerisch geforderte Fassadenrenovation wirtschaftlich
nicht vertretbar wäre. Alle Aufwendungen, welche für bauliche Massnahmen
zur Unterbringung von Verwaltungsabteilungen dienten, seien im Kredit
von 71,674 Mio. Franken enthalten, der dem obligatorischen Referendum
unterstellt sei. Das vom Regierungsrat gewählte Vorgehen entspreche
konstanter Praxis.
In ihrer Beschwerdeergänzung machen die Beschwerdeführer sinngemäss
geltend, das Sanierungskonzept hänge umfangmässig und gestalterisch
vom zugrundeliegenden Nutzungskonzept ab, weshalb die Ausgaben
für die Werterhaltung und diejenigen für die Neu- und Umbauarbeiten
notwendigerweise miteinander verbunden seien. Es stehe keineswegs fest,
dass bei einer anderen Nutzung das gleiche Sanierungsprojekt zum Tragen
gekommen wäre. Es bestehe somit nicht nur ein grosser Handlungsspielraum
der Behörden, sondern es müsse auch von einer vollständigen Neunutzung
der Kaserne gesprochen werden. Im übrigen habe es der Regierungsrat
unterlassen, die Zusammensetzung der angeblich gebundenen Ausgaben näher
darzulegen.
Der Regierungsrat erhielt Gelegenheit, zu den Beschwerdeergänzungen
Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 20. März 1987 legt die Direktion
des Innern die Kriterien zur Ausscheidung gebundener und neuer Ausgaben
näher dar. Sie weist darauf hin, dass auch diejenigen Aufwendungen als
gebunden betrachtet würden, die zur Gewährleistung einer minimalen Nutzung
notwendig wären. Gestützt auf neu beigelegte Akten wird die Ausscheidung
näher dargestellt.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Beide Beschwerden beziehen sich auf denselben Sachverhalt und
richten sich - diejenige der Beschwerdeführer 1 und 2 ausschliesslich,
die der Beschwerdeführer 3 bis 5 principaliter - gegen denselben
Regierungsratsbeschluss. In den Rechtsschriften beider Verfahren
werden dieselben Rechtssätze angerufen und im wesentlichen die gleichen
Schlussfolgerungen gezogen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich,
in sinngemässer Anwendung des Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG die
beiden Beschwerden in einem Verfahren zusammenzufassen und sie durch einen
einzigen Entscheid zu beurteilen (vgl. BGE 99 Ia 661 E. 1; 94 I 638 E. 2).
Erwägung 2
2.- Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen
Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 112 Ia 224 E. 1
mit Hinweis).
a) Die Beschwerdeführer haben vom Beschluss des Regierungsrates
vom 1. Oktober 1986 durch eine Pressemitteilung erfahren, welche
vom 22. Oktober 1986 datiert. Es darf angenommen werden, dass diese
Mitteilung den Beschwerdeführern am folgenden Tag über die Medien zur
Kenntnis gelangte, so dass als massgebender Zeitpunkt der Eröffnung
oder Mitteilung des angefochtenen Beschlusses (Art. 89 Abs. 1 OG) der
23. Oktober 1986 gilt. Die dreissigtägige Beschwerdefrist lief somit am
22. November 1986 ab. Da dieser Tag ein Samstag war, verlängerte sich
die Frist bis zum 24. November 1986 und ist somit eingehalten.
Soweit sich die POCH-Zürich eventualiter auch gegen den
Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 wenden, ist die Beschwerdefrist
ohne weiteres eingehalten.
b) Die Beschwerdeführer erheben Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von
Art. 85 lit. a OG.
aa) Sowohl der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 1.
Oktober 1986 (RRB Nr. 3481) wie auch derjenige des Kantonsrates vom
3. November 1986 stellen zulässige Anfechtungsobjekte dieses Rechtsmittels
dar (BGE 113 Ia 389 E. 1b).
bb) Die Beschwerdeführer 2, 4 und 5 sind unbestrittenermassen
stimmberechtigte Einwohner des Kantons Zürich. Als solche sind sie zur
Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert. Darüber
hinaus sind grundsätzlich auch politische Parteien, welche im Gebiet des
betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung dieser Rechtsvorkehr
berechtigt (BGE 113 Ia 49 E. 1a mit Hinweis); dies trifft sowohl für
die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich wie auch für die
POCH-Zürich zu.
cc) Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann geltend gemacht werden,
eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe ohnehin
dem Referendum untersteht, dies jedenfalls dann, wenn sich die
Unvollständigkeit im Abstimmungsergebnis auswirken kann oder wenn
die Kosten eines Projekts in einen gebundenen und einen nicht
gebundenen Teil zerlegt worden sind. Die von den Beschwerdeführern
im wesentlichen vorgebrachte Rüge, die gesamten Aufwendungen für das
Projekt Militärkaserne und Zeughaus 5 seien zu Unrecht in gebundene
und neue Ausgaben aufgeschlüsselt worden, bzw. diese Aufteilung sei
quantitativ unrichtig erfolgt, ist demnach zulässig (vgl. BGE 112 Ia
224 E. 1b mit Hinweisen). Sie richtet sich sowohl gegen den Beschluss
des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 wie auch gegen denjenigen des
Kantonsrates vom 3. November 1986.
dd) Auf die Beschwerden ist insoweit nicht einzutreten, als der
Grundsatz der Gewaltenteilung angerufen wird. Dieses verfassungsmässige
Recht ist gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts
mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG
geltend zu machen (BGE 105 Ia 359 ff. E. 3d und 4b; 103 Ia 372 E. 1;
102 Ia 108 E. 1a; je mit Hinweisen). Hiezu ist aber nur legitimiert,
wer durch den angefochtenen Entscheid in seinen rechtlich geschützten
Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 112 Ia 94 E. 2, 177 E. 3; 110
Ia 78, E. 2; je mit Hinweisen). Dies machen die Beschwerdeführer nicht
geltend. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Rüge der Verletzung
des Gewaltenteilungsprinzips mit derjenigen der Verletzung des Stimmrechts
zusammenfallen kann, da auch bei dieser unter Umständen streitig sein kann,
ob zwingende Kompetenznormen, welche die Zuständigkeit von Staatsorganen
umschreiben, verletzt worden sind (vgl. dazu BGE 105 Ia 387 E. 1a;
104 Ia 307 E. 1b mit Hinweisen; 103 Ia 401 E. 3).
Erwägung 3
3.- Bei Stimmrechtsbeschwerden ist nicht nur die Auslegung und
Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei zu prüfen,
sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt
des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In
ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von
der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche
gelten das Parlament und das Volk. Die Auslegung und Anwendung anderer
kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die
kantonalen Behörden ist dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen (BGE 112
Ia 212 E. 2a, 226 E. 2, 334 E. 4a; je mit Hinweisen).
Erwägung 4
4.- Der Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 über 71,674
Mio. Franken unterliegt in jedem Fall dem obligatorischen Finanzreferendum
(Art. 30 Abs. 1 Ziffer 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich
vom 18. April 1869 - KV). Dementsprechend machen die Beschwerdeführer nicht
geltend, es sei ein kantonaler Hoheitsakt zu Unrecht der Volksabstimmung
entzogen worden. Sie rügen indessen, die gesamten Aufwendungen für das
Projekt Militärkaserne und Zeughaus 5 hätten als neu beurteilt werden
müssen und den Stimmbürgern müsse deshalb eine Kreditvorlage über
118,18 Mio. Franken und nicht bloss eine solche von 71,674 Mio. Franken
unterbreitet werden. Der Beschwerdeführer 5 hatte im Kantonsrat einen
entsprechenden Antrag gestellt, der indessen vom Rat als nicht zulässig
erklärt wurde.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann
als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch
einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben
oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn
anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden
Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein
entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist,
welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass
übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das
"ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig
genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann,
wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den
Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig
grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen.
b) Indessen besteht kein für die Kantone verbindlicher
bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von
der vorstehend umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung
darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des
kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen
Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere
Betrachtungsweise aufdrängt; dies deshalb, weil das Finanzreferendum ein
Institut des kantonalen Verfassungsrechtes ist und das Bundesgericht als
Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch
die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat. In Ausübung
dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die Kontrolle darüber, dass das
Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist,
sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion
gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 112 Ia 51 E. 4a
und 4b, mit Hinweisen).
c) Für den Kanton Zürich ist im vorliegenden Fall das Gesetz über
den Finanzhaushalt des Kantons Zürich vom 2. September 1979 (FHG)
zu beachten. Nach § 3 FHG bedürfen die Ausgaben des Kantons einer
gesetzlichen Grundlage. Eine solche liegt insbesondere vor, wenn eine
Ausgabe "... die unmittelbare oder voraussehbare Anwendung von Gesetzen
und Kreditbeschlüssen ist und namentlich der Beschaffung der für die
Verwaltungstätigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel und
deren Erneuerung, vorbehältlich der Neubauten, dient" (lit. b). Nach der
Praxis des Kantons Zürich sind aufgrund dieser Bestimmung Umbauten nur
dann dem Finanzreferendum zu unterstellen, wenn und soweit sie nicht
der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung
auf einen zeitgemässen Stand dienen und damit unzulängliche oder
unwirtschaftliche Verhältnisse der Aufgabenerfüllung beseitigen,
sondern das Gebäude einem neuen Zweck dienstbar machen. Dagegen sind
Neu-, Erweiterungs- oder Ergänzungsbauten dem Finanzreferendum zu
unterstellen (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1929f; vgl. auch Urteil des
Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. Hübscher, E. 3a/cc). Dies
entspricht weitgehend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche
in Anwendung der allgemeinen Grundsätze zum Finanzreferendum davon
ausgeht, dass Ausgaben für den blossen Gebäudeunterhalt grundsätzlich
als gebunden, solche für die Erweiterung oder die Ergänzung staatlicher
Gebäude als neu zu betrachten sind. Ausgaben für den Umbau solcher
Gebäude unterliegen aber dann dem Finanzreferendum, wenn sie mit einer
Zweckänderung verbunden sind. Dagegen lässt sich - entgegen der im
Kanton Zürich geübten Praxis - nicht in allgemeiner Weise sagen, dass
grössere Ausgaben für die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau
eines Gebäudes immer dann als gebunden zu betrachten sind, wenn der Zweck
des Gebäudes beibehalten wird. Der Entscheid darüber hängt davon ab,
ob die Behörde hinsichtlich des "ob" oder "wie" der Aufwendungen eine
verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besitzt (BGE 111 Ia 37 E. 4c
mit Hinweisen). Die Aussage in der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz,
dass das in einzelnen Urteilen des Bundesgerichts und in der Auffassung
verschiedener Autoren erwähnte Kriterium der Wahlmöglichkeit bei der
Aufgabenerfüllung nur für die Errichtung von Neubauten massgebend
sei (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1931), ist deshalb in diesem Sinn zu
präzisieren: Kommt der entscheidenden Behörde jene Handlungsfreiheit zu,
so unterliegen auch Umbauten ohne Zweckänderung dem Finanzreferendum. Damit
soll insbesondere erreicht werden, dass dieses Mitwirkungsrecht des Volkes
sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion
gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (vgl. E. 4b sowie
Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. Hübscher, E. 3a/cc).
d) Im Lichte dieser Grundsätze und unter Berücksichtigung der
tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse kann es nicht zweifelhaft sein,
dass ein bestimmter, durch Abgrenzung im Einzelfall noch zu bestimmender
Teil der vorgesehenen Aufwendungen allein dem Gebäudeunterhalt dient
und demnach vom Regierungsrat zu Recht als gebunden betrachtet werden
durfte. Der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat bereits 1975 entschieden,
dass das durch die Verlegung des Waffenplatzes und der Kaserne freiwerdende
staatliche Areal weiterhin als nicht realisierbares Vermögen öffentlichen
Zwecken gewidmet bleiben soll (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verlegung
der Kaserne und des Waffenplatzes Zürich vom 7. Dezember 1975). Eine
Übertragung in das Finanzvermögen oder eine Veräusserung kommt somit
nicht in Frage. Am 3. Dezember 1978 verwarfen die Stimmbürger zudem zwei
Initiativen, welche den Abbruch der Gebäude bzw. ihre Transformation in
ein öffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum zum Ziel hatten. Es
darf somit davon ausgegangen werden, der Wille der Stimmbürger gehe dahin,
die historischen Kasernengebäude zu erhalten und sie für öffentliche
Zwecke zu nutzen. Bei dieser Zielsetzung ergibt sich aus § 204 PBG eine
Unterhaltspflicht sowohl für das Hauptgebäude des Kasernenareals wie auch
für das Zeughaus 5, und die Ausgaben, welche nur der Erhaltung und dem
Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen
Stand dienen, dürfen unter diesen Umständen als gebunden betrachtet
werden. Es lässt sich auch nicht sagen, dem Regierungsrat stehe in bezug
auf die Sanierung eine grosse Handlungsfreiheit zu. Die Beschwerdeführer
machen dies zwar geltend, insbesondere hinsichtlich der sachlichen
Modalitäten der Erneuerung. Sie vertiefen diesen Gesichtspunkt indessen
nicht, so dass darauf nicht näher einzugehen ist (Art. 90 Abs. 1 lit.
b OG). Beigefügt sei lediglich, dass sich allein wegen der Grösse des
Projekts eine solche Annahme nicht rechtfertigen würde. Damit würde
ein rein quantitatives Kriterium zur Begründung einer qualitativen
Unterscheidung herangezogen. Auch der Umstand, dass eine noch umfassendere
Sanierung oder eine Ausrichtung auf andere, aufwendigere Zwecke möglich
gewesen wäre, genügt für sich allein noch nicht, um aus an sich gebundenen
Aufwendungen referendumspflichtige neue Ausgaben zu machen (vgl. BGE 111
Ia 39 E. 4d mit Hinweisen).
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer wenden sich auch gegen die vom Regierungsrat
vorgenommene Ausscheidung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben innerhalb
desselben Gesamtprojekts.
a) Wenn in einem Bauvorhaben sowohl die bauliche Substanz erneuert
als auch eine Ausgabe gemäss § 3 FHG vorgenommen werden, so sind gemäss
§ 45 Abs. 2 der Verordnung über die Finanzverwaltung vom 10. März 1982
(FVV) die beiden Teile als gebundene und neue Ausgabe betragsmässig zu
trennen, und es ist nach den kreditrechtlichen Bestimmungen je ein Kredit
einzuholen. Die Bundesgerichtspraxis hat eine derartige Kostenaufteilung
in Entscheiden, welche andere Kantone betrafen, wiederholt ausdrücklich
sanktioniert (vgl. BGE 111 Ia 34 ff.). Allerdings wurde in diesen
Fällen die Zweckbestimmung der fraglichen Bauten an sich beibehalten.
Demgegenüber erfolgt im vorliegenden Fall eine Umnutzung. In BGE 111 Ia
37 E. 4c hat das Bundesgericht im Sinne eines obiter dictum festgehalten,
dass Ausgaben für den Umbau staatlicher Gebäude jedenfalls dann dem
Finanzreferendum unterlägen, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden
seien, während sich nicht in allgemeiner Weise sagen lasse, grössere
Ausgaben für Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes
seien immer dann als gebunden zu betrachten, wenn der Zweck beibehalten
werde. Dieser Gedankengang könnte so verstanden werden, dass die Kosten
eines Gesamtprojekts, das im Hinblick auf die Zweckänderung eines
Gebäudes sowohl Um- und Neubauten wie auch Unterhaltsarbeiten vorsieht,
ausschliesslich als neue Ausgaben anzusehen seien. Diese Konsequenz ist
jedoch nicht ohne weiteres zwingend. Die fragliche Erwägung will vor
allem sicherstellen, dass die Ausgaben, welche der Neunutzung dienen,
als neue Ausgaben behandelt werden. Sie schliesst aber nicht schlechthin
aus, dass nach dem einschlägigen kantonalen Recht reiner, der Erhaltung
der Bausubstanz dienender Sanierungs- und Unterhaltsaufwand auch dann als
gebundene Ausgabe angesehen und separat behandelt werden kann, wenn er im
Rahmen eines mit einer Neunutzung verbundenen Gesamtprojekts anfällt. Dann,
wenn das kantonale Recht grundsätzlich die rechnerische Ausscheidung
eines Unterhalts- und eines Neu- bzw. Umbauanteils innerhalb desselben
Projekts zulässt, kann es vernünftigerweise keinen Unterschied ausmachen,
ob der reine Sanierungsaufwand, der als gebundene Ausgabe behandelt
werden darf, im Rahmen einer Zweckänderung anfällt oder nicht. Aufgrund
dieser Überlegungen lässt sich nicht sagen, eine Regelung, wie sie der
Kanton Zürich in § 45 Abs. 2 FVV kennt, sei geeignet, das Institut
des Finanzreferendums nach zürcherischem Recht auszuhöhlen. Auch
der von den Beschwerdeführern zitierte Passus aus der Botschaft zum
Finanzhaushaltsgesetz (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1930) kann durchaus ohne
Verfassungsverletzung so verstanden werden, dass Umbauten insoweit dem
Finanzreferendum zu unterstellen sind, als sie ein Gebäude einem neuen
Zweck dienstbar machen oder sich sonstwie nicht bloss auf Unterhalt,
Sanierung oder Erneuerung beschränken.
Gegen die in § 45 Abs. 2 FVV vorgesehene Aufteilung der Aufwendungen
für dasselbe Bauvorhaben ist somit aus der Sicht des Verfassungsrechts
grundsätzlich nichts einzuwenden. Zu betonen ist allerdings, dass der
Stimmbürger über diese Aufteilung hinreichend informiert werden muss. Es
ist vorab in einer Abstimmungserläuterung darzulegen, wieviel das
Gesamtprojekt kostet, wieviel davon und weshalb als gebundene Ausgaben
beurteilt wird. Nur so kann er sich ein vollständiges Bild von der
Tragweite seines Entscheides machen (vgl. dazu BGE 112 Ia 231 E. 2b/bb).
b) Als nächstes ist zu untersuchen, ob der Regierungsrat die Aufteilung
zwischen gebundenen und neuen Ausgaben anhand von verfassungskonformen
Kriterien vorgenommen hat. Das Bundesgericht hat auch diese Frage, da
von ihr unter Umständen unmittelbar die Referendumspflicht eines Kredites
abhängen kann, frei zu prüfen (vgl. E. 3).
aa) Nach der Darstellung der Direktion des Innern in den
Vernehmlassungen soll der Kredit des Regierungsrates diejenigen Ausgaben
enthalten, die zur Erhaltung der Kaserne unabhängig von anderen Nutzungen
notwendig seien. Zu diesen zählt der Regierungsrat z.B. denkmalpflegerisch
bedingte Aufwendungen, ferner etwa die Sanierung der Tragkonstruktionen
sowie Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Gebäude und
nicht im Hinblick auf neue Gebäudeteile oder neue Nutzungen notwendig
sind. Ausserdem rechnet er hiezu auch diejenigen Kosten, die für die
Gewährleistung einer minimalen Nutzung aufzuwenden wären. Darunter versteht
er diejenige Nutzung, die aufgrund der bestehenden Grundrissstruktur mit
dem geringsten Aufwand eingerichtet und aufrechterhalten werden kann. In
der eigentlichen Kaserne sei dies - so der Kanton weiter - eine einfache
Büronutzung, im Zeughaus 5 eine Lagernutzung. Dieses Minimalprojekt sei
in dem Sinne fiktiv, als die Nutzung für den tatsächlich vorgesehenen
Zweck damit nicht möglich wäre; es präjudiziere aber auch eine spätere
tatsächliche Nutzung nicht. Der Aufwand, der im Hinblick auf die
beabsichtigte tatsächliche Nutzung entstehe, sei höher und werde nicht
als gebundene Ausgabe betrachtet.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass der angefochtene
Regierungsratsbeschluss nur nutzungsunabhängige Kosten zu den gebundenen
Ausgaben zähle. Insbesondere treten sie der vom Regierungsrat vorgenommenen
"fiktiven Abgrenzung" im Zusammenhang mit der Gewährleistung einer
minimalen Nutzung entgegen. Sie kritisieren im wesentlichen, dass der
Sanierungsanteil und der Neu- bzw. Umbauanteil nicht real voneinander
geschieden würden.
bb) Soweit sich die dem Unterhalt bzw. der Substanzerhaltung
dienenden Aufwendungen nach Zweck und Gegenstand real, objektmässig
ausscheiden lassen, ist die Kostenaufteilung dem Grundsatz nach
unproblematisch. Indessen können nicht in allen Bereichen die neuen und
die gebundenen Ausgaben dermassen voneinander getrennt werden. Bestimmte
Ausgabenpositionen, wie z.B. Honorare, Baunebenkosten, Reserve für
Unvorhergesehenes, lassen sich praktisch nicht objektbezogen, sondern
nur rechnerisch, bzw. aufgrund einer Schätzung, zuordnen. Dies gilt erst
recht im Rahmen eines nicht nur Sanierung, sondern auch Um- und Neubauten
umfassenden Gesamtprojekts, wo bestimmte Arbeiten beiden Zielen dienen
oder wo gewisse Neubauarbeiten (auch) die Funktion an sich notwendiger
Sanierungsmassnahmen übernehmen, etwa indem ein für die Sanierung ohnehin
notwendiger Bau- oder Einrichtungsteil im Hinblick auf eine intensivere
Neunutzung grösser dimensioniert wird. Wird z.B. anstelle einer alten,
nicht mehr brauchbaren Heizung im Blick auf die neue Zweckbestimmung
des Gebäudes eine neue, stärkere Anlage angeschafft, so lässt sich
durchaus erwägen, einen Teil der Kosten - etwa denjenigen, welcher auf
eine kleinere, der bisherigen Nutzung genügenden Ersatzanlage entfallen
wäre - als gebundene Aufwendungen anzusehen. Es wäre jedenfalls nicht
ohne weiteres überzeugender, die Kosten einer solchen vergrösserten
Ersatzanlage ausschliesslich entweder den gebundenen oder aber den neuen
Ausgaben zuzurechnen.
Die Ausgaben zur Sanierung der Tragkonstruktionen und der
Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Gebäude und
nicht im Hinblick auf neue Gebäudeteile oder auf zusätzliche Lasten
zufolge neuer Zusatznutzungen notwendig sind, können ohne weiteres
zu den gebundenen Ausgaben gezählt werden. Die Direktion des Innern
hat zu Recht darauf hingewiesen, dass sich bei unstabilem Baugrund
eine denkmalpflegerische Fassadenrenovation ohne Gebäudeunterfangung
kaum vertreten liesse. Schliesslich gehören auch die aus bau- oder
feuerpolizeilichen Gründen nötig gewordenen Aufwendungen zum Unterhalt
und damit zu den gebundenen Ausgaben.
cc) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch unter
Schutz stehende Gebäude des Verwaltungsvermögens genutzt werden
müssen. Ein entsprechender Wille der Stimmbürger lässt sich auch den
gesetzlichen Grundlagen sowie den im Zusammenhang mit dem Kasernenareal
erfolgten Volksabstimmungen entnehmen (vgl. E. 4d). Damit aber gehört
die Gewährleistung der Nutzbarkeit solcher Gebäude mit zu den Zielen
des Gebäudeunterhaltes. Aus der Sicht der Verfassung, welche nur die
Handhabung des Finanzreferendums entsprechend seiner staatspolitischen
Bedeutung sicherstellen will, ist deshalb nichts dagegen einzuwenden,
wenn im Rahmen eines auf eine Neunutzung ausgerichteten Gesamtprojekts
derjenige Kostenanteil als gebunden angesehen wird, der für die Schaffung
und Erhaltung der Minimalgrundlagen einer vernünftigen, dem Objekt
angepassten Nutzung notwendig ist.
Die Beschwerdeführer machen aber geltend, es sei unzulässig,
die Kostenaufteilung aufgrund eines "fiktiven Vergleichsprojekts"
vorzunehmen. Dieses Vorbringen ist unbehelflich. Zwar spricht die
Direktion des Innern in ihren beiden ersten Vernehmlassungen selbst von
einem "fiktiven Minimalprojekt". Der Einwand ist deshalb verständlich,
indessen stellt der Kanton in seiner Stellungnahme vom 14. Juli 1987
in überzeugender Weise klar, dass alle dem "fiktiven Minimalprojekt"
zugerechneten Arbeiten effektiv ausgeführt würden, das Gesamtprojekt
aber über diese hinausgehe. Zum Beispiel würden zu den gebundenen
Ausgaben lediglich die Kosten des Streichens derjenigen Wände gezählt,
die nach dem Ausführungsprojekt bestehen blieben, nicht jedoch solcher,
die entfernt würden. Die Kosten für den Abbruch bestehender und für das
Streichen neuer Wände stellten dagegen neue Ausgaben dar. So verstanden,
lässt sich gegen diese Abgrenzungsmethode grundsätzlich nichts einwenden.
dd) Die vom Regierungsrat angewendeten Kriterien haben indessen
zur Folge, dass sich das "Minimalprojekt" und das Ausführungsprojekt
gegenseitig bedingen: Der Zweck des Vorhabens wird durch das Gesamtprojekt
bestimmt. Erst danach lässt sich der Umfang der gebundenen Ausgaben
erkennen d.h. namentlich bestimmen, welche Bauteile bestehen bleiben und
welche dem Umbau weichen müssen. Die als gebundene Ausgaben beschlossenen
finanziellen Mittel dürfen deshalb nur dann verwendet werden, wenn auch
das Kreditbegehren für die neuen Ausgaben vom zuständigen Organ bewilligt
wird. Ist dies nicht der Fall, so ist ein neues Gesamtprojekt aufzustellen
und die zu seiner Realisierung notwendigen Beträge sind entsprechend der
Kompetenzordnung neu zu beschliessen.
c) Zu prüfen bleibt, ob der Regierungsrat die von ihm dargelegten,
nicht zu beanstandenden Grundsätze über die Ausscheidung gebundener
und neuer Ausgaben auch richtig angewendet hat. Das Bundesgericht
beschränkt sich dabei insoweit auf Willkür, als es um die Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhaltes geht (vgl. E. 3); zudem rechtfertigt
es sich, dem Regierungsrat in diesem Zusammenhang einen gewissen
Beurteilungsspielraum einzuräumen, dies insbesondere auch deshalb, weil
vorliegend über die neuen Ausgaben auf jeden Fall eine Volksabstimmung
stattfindet und es somit nur darum geht, abzuklären, ob die entsprechende
Vorlage vollständig sei oder nicht. Unter diesen Umständen ist es Sache
der Beschwerdeführer, im einzelnen darzulegen, dass und inwieweit dem
nicht so sei (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Im Rahmen der 1,088 Mio. Franken umfassenden Baumeisterarbeiten
rügen die Beschwerdeführer, dass darin unter anderem auch Kosten für das
"Erstellen der begehbaren Terrasse im 4. OG und des Ausgangs auf die
Terrasse" enthalten seien. Sie stützen ihre Rüge offensichtlich auf das
Wort "Erstellen" ab. Sie legen aber nicht dar, welches der vorbestehende
Zustand war. Sie setzen sich auch nicht mit der Frage auseinander,
ob und inwieweit gewisse Modernisierungen noch zum Unterhalt gezählt
werden können. Es sei in diesem Zusammenhang auf die Bundesgerichtspraxis
verwiesen, wonach zum Unterhalt öffentlicher Gebäude nicht nur die laufende
Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Anpassung eines Werks an
geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse zählen (vgl. BGE 112 Ia 54 E. 6b;
111 Ia 38 E. 4d; Urteil vom 23. März 1979, E. 5b, ZBl 81/1980, S. 128f.).
Auf diese Rüge ist daher nicht einzutreten. In der Sache wäre sie im
übrigen unbegründet, da die Direktion des Innern dartut, dass die Terrasse
bereits besteht und nur saniert wird, so dass das im Kostenvoranschlag
gewählte Wort "Erstellen" den wirklichen Sachverhalt gar nicht trifft.
bb) Die Beschwerdeführer kritisieren, dass im Zusammenhang mit den
Zimmerarbeiten die Ausgaben für "Zargen für neue Dachflächenfenster
und Oberlichter" zu den gebundenen Ausgaben gerechnet werden. Soweit
mit "neu" lediglich der Ersatz bestehender Fensterzargen gemeint ist,
erweist sich die Rüge ohne weiteres als unbegründet. Sinngemäss behaupten
die Beschwerdeführer indessen, es würden mehr Fenster und Oberlichter
erstellt, was sie allerdings nicht aktenmässig belegen. Die Direktion
des Innern anerkennt in ihrer Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 aber,
dass sechs neue Dachfenster geschaffen würden. Die dafür notwendigen
Mittel seien aber deshalb gebundene Ausgaben, weil der Einbau neuer
Dachflächenfenster gleich teuer zu stehen komme wie die Sanierung
undurchbrochener Dachflächen. Ob diesem Argument gefolgt werden könnte,
ist fraglich, kann aber offenbleiben, weil die Beschwerdeführer ihrerseits
diese Rüge nicht in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise
vertiefen und sich auch hier nicht mit der Frage befassen, ob und
inwieweit auch gewisse Modernisierungsmassnahmen noch zum Unterhalt
gezählt werden können. Dasselbe gilt für die Auslagen für Oberlichter
und für Dachflächenfenster. In all diesen Punkten kann somit auf die
Beschwerde nicht eingetreten werden.
cc) Problematisch erscheinen die ebenfalls gerügten Ausgaben für
"Sicherheitsbeschläge bei Fenstern mit Nutzung Kapo" und für Fenster
"zum Teil mit erhöhter Sicherheit (Verbundsicherheitsglas bei allen
Fenstern bis 2. OG, ausgenommen öffentlich genutzte Räume". Es ist
fraglich, ob diese Aufwendungen bei strenger Betrachtungsweise noch als
gebunden qualifiziert werden könnten. Da indessen nach kantonaler Praxis
Umbauten nur dann dem Finanzreferendum unterstellt sind, wenn sie nicht dem
Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand
dienen und weil gegen diese Rechtsauffassung aus der Sicht der Verfassung
grundsätzlich nichts einzuwenden ist, lässt sich auch die Beurteilung
dieser Ausgaben als gebundene durchaus vertreten. Dies insbesondere
dann, wenn man den Beurteilungsspielraum mitberücksichtigt, der dem
Regierungsrat in dieser Hinsicht zusteht. Zudem ist nicht auszuschliessen,
dass diese Installationen auch dann hätten gemacht werden müssen, wenn
das Gebäude eine Militärkaserne geblieben wäre. Selbst wenn man diese
Aufwendungen als neue Ausgaben beurteilen wollte, so könnte dies nicht
zu einer teilweisen Gutheissung der Stimmrechtsbeschwerde führen. Dies
würde nämlich bedeuten, dass der Kredit von 71,674 Mio. Franken, der auf
jeden Fall der Volksabstimmung unterliegt, um weniger als ein Prozent
erhöht werden müsste. Es darf aber davon ausgegangen werden, dass kaum
ein Stimmbürger wegen dieser minimalen Erhöhung anders stimmen würde
(vgl. BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Eine Verletzung des durch die
Bundesverfassung gewährleisteten Stimmrechts ist somit nicht zu befürchten.
dd) Die Beschwerdeführer befassen sich auch mit dem Beispiel der
Unterfangungen. Sie verweisen auf eine Äusserung des Regierungsrates
zum Gesamtnutzungskonzept aus dem Jahre 1982, wonach "gemäss ersten
Besichtigungen... die Fundationen aller Bauten als gut erachtet werden",
Unterfangungen jedoch "in Ausrichtung auf zukünftige grössere Lasten
und für allfällige Unterfahrungen" nötig werden könnten. Damit halten
sie für erwiesen, dass die vom Regierungsrat im angefochtenen Beschluss
den gebundenen Ausgaben zugeschiedenen Unterfangungen effektiv neue
Ausgaben darstellten. Der Regierungsrat hat jedoch schon im Antrag an
den Kantonsrat für den Umbau- bzw. Erneuerungskredit darauf hingewiesen,
dass im Jahre 1985 durchgeführte Sondierungen gezeigt hätten, dass die
Fundierungen schlecht seien. Diese tatsächliche Feststellung fechten die
Beschwerdeführer nicht in substantiierter Weise an (Art. 90 Abs. 1 lit. b
OG). Sollte die Darstellung des Regierungsrates aber zutreffen, so wäre
der Rüge der Beschwerdeführer, soweit diese als hinreichend begründet
gelten könnte, ohnehin der Boden entzogen.
ee) Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, dass gewisse
Positionen des Kostenvoranschlages mangels Spezifizierung für sie nicht
kontrollierbar seien. Sie legen jedoch nicht begründet dar, inwiefern
dadurch ihr Stimmrecht verletzt worden sei oder warum der Regierungsrat
deshalb in Willkür verfallen sei. Im übrigen erscheint es nicht als
unzulässig, wenn - wie die Direktion des Innern in der Vernehmlassung vom
14. Juli 1987 ausführt - mangels Vorliegens eines konkreten Projekts mit
definierter tatsächlicher Zweckbestimmung die den Bereich der öffentlichen
Nutzung betreffenden Zahlen durch Extrapolation aufgrund von Quadrat-
und Kubikmeterzahlen des öffentlichen Bereichs im Verhältnis zur übrigen
Kaserne ermittelt werden.
Erwägung 6
6.- Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen,
soweit auf sie einzutreten ist.
Sollte der Kredit über 71,674 Mio. Franken in der Volksabstimmung
abgelehnt werden, so darf auch derjenige über 46,506 Mio. Franken nicht
freigegeben werden; es ist vielmehr eine neue Gesamtvorlage aufzustellen,
und die zu seiner Realisierung notwendigen finanziellen Mitteln sind
entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen (vgl. E. 5b/dd).