BGE 113 IA 332
113 Ia 332
50. Estratto della sentenza 20 febbraio 1987 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Comune di Sonogno c. M., Consiglio di Stato e
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico)
Regeste
Gemeindeautonomie und Grundsatz von Treu und Glauben.
1. Aufzählung der zulässigen, in Verbindung mit der Autonomiebeschwerde
zusätzlich erhoben Rügen (E. 1b).
2. Es ist willkürlich, in Anwendung der Tessiner Baubestimmungen
das Vertrauen eines Grundstückeigentümers zu schützen, der bei Baubeginn
wusste, dass er nicht mit einer Baubewilligung rechnen konnte (E. 3b).
Sachverhalt
A.- M., proprietario di un fondo edificato nella zona agricola
del Comune di Sonogno, ha introdotto una domanda per la construzione
di un'autorimessa, che il Municipio ha acconsentito a trattare nella
procedura semplificata della notifica. Scaduto il termine entro il quale
l'autorità competente deve allora manifestare la propria opposizione,
M. ha eseguito i lavori pur sapendo che l'esame della pratica non era
concluso e nonostante ripetute diffide a volerli sospendere.
Il Municipio ha respinto una successiva domanda di sanatoria nelle
forme ordinarie per il contrasto con il diritto cantonale e con il piano
regolatore, decisione annullata dal Consiglio di Stato che ha ammesso
l'esistenza di un'autorizzazione tacita a costruire. Il Tribunale
amministrativo ha dichiarato privo di oggetto un gravame del Comune,
visto che nel frattempo M. aveva ritirato questa seconda istanza.
Il Municipio di Sonogno ha quindi emesso un ordine di demolire
l'autorimessa; il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa di M. contro
questo provvedimento, risoluzione confermata dal Tribunale amministrativo
che ha riconosciuto al proprietario il beneficio di una licenza edilizia
tacita, negando che fossero adempiute le premesse di una revoca.
Il Comune di Sonogno ha interposto un ricorso di diritto pubblico
fondato sulla violazione della sua autonomia, accolto dal Tribunale
federale.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 1
1.- b) Un comune è legittimato a sollevare una lesione della
sua autonomia nell'ambito del ricorso di diritto pubblico qualora sia
toccato da una decisione come detentore del pubblico potere (DTF 112 Ia 62
consid. 2, 111 Ia 252 consid. 2 e citazioni). È incontestabilmente il caso
nella fattispecie, dove la sentenza impugnata ha approvato il giudizio
dell'autorità amministrativa cantonale, che aveva annullato l'ordine di
demolire una costruzione reputata illegale dal Municipio del ricorrente. Le
questioni di sapere se l'autonomia esista nella materia e sia stata
disattesa sono problemi di merito che non concernono l'ammissibilità del
rimedio (DTF 112 Ia 63 consid. 2, 111 Ia 253 consid. 2 con i richiami).
Quando un comune si rivolge al Tribunale federale con un ricorso di
diritto pubblico fondato su questo motivo gli è possibile denunciare
anche l'inosservanza dell'art. 4 Cost. e dei diritti specifici che ne
discendono, purché tali critiche siano strettamente connesse alla censura
principale (DTF 111 Ia 253 consid. 2 con rimandi). Rientrano nella
categoria, in particolare, il diritto all'uguaglianza di trattamento,
il divieto dell'arbitrio, il diritto di essere sentito e finanche il
principio della proporzionalità invocato singolarmente (DTF 96 I 239,
242 consid. 5, 97 I 511 consid. 1 e 519 consid. 6, 98 Ia 431 consid. 2,
104 Ia 388 consid. 1, 108 Ia 85 consid. 1b). Al comune è pure concesso di
addurre la trasgressione di altri diritti fondamentali, che si tratti di
libertà individuali o di norme generali quali la buona fede, affermando
che la portata loro attribuita in concreto pregiudica la sua autonomia
(DTF 104 Ia 127 consid. 2b, 103 Ia 195 consid. 4a e b).
Erwägung 3
3.- Il ricorrente afferma che il Tribunale amministrativo è incorso
nell'arbitrio, da una parte riconoscendo che la licenza edilizia per la
costruzione litigiosa era stata concessa nella forma tacita in seguito
all'avvio della procedura di notifica, e d'altro canto stimando che le
condizioni poste dal diritto cantonale per una revoca, del resto non
intervenuta formalmente nella circostanza, non erano adempiute.
a) Nel Cantone Ticino è la legge edilizia del 19 febbraio 1973 (LE)
che disciplina, al capo settimo (art. da 39 a 55), le autorizzazioni a
construire. Le nuove opere presuppongono dapprima una licenza comunale
(art. 39). Il Municipio sottopone la domanda ad un esame preliminare:
se non è manifestamente in contrasto con il diritto in vigore ne ordina
la pubblicazione durante quindici giorni e la comunica ai proprietari
confinanti (art. 41 e 42). Sollevate in questo termine eventuali
opposizioni (art. 43), il Municipio le decide assieme alla domanda nel mese
successivo, con l'obbligo di motivare un rifiuto (art. 44). Esso trasmette
poi la pratica al Dipartimento competente per concedere l'autorizzazione
cantonale e statuire sulle relative opposizioni, che si pronuncia secondo
modalità identiche (art. 45 e 46). La licenza e l'autorizzazione di
costruzione, che valgono un anno e possono essere rinnovate (art. 47),
sono notificate contemporaneamente dal Municipio all'interessato e agli
opponenti (art. 48). Contro di esse è dato ricorso al Consiglio di Stato e,
in seconda istanza, al Tribunale amministrativo (art. 49).
L'art. 42 cpv. 3 prevede un trattamento semplificato di piccoli lavori
interni in edifici esistenti, che non determinano un cambiamento della
destinazione, o per lavori di manutenzione di importanza non sostanziale. I
dettagli di questa procedura sono indicati dall'art. 36 del regolamento
di applicazione della legge edilizia (RLE), del 22 gennaio 1974,
secondo il quale è sufficiente notificare al Municipio, in due copie,
un'esatta descrizione del fondo e delle opere, fra quelle enumerate
al primo capoverso, che si intendono eseguire, di regola corredata da
schizzi illustrativi (secondo capoverso). I lavori possono iniziare trenta
giorni dopo la comunicazione se l'autorità non vi si è opposta motivando
il suo rifiuto (quarto capoverso), contro il quale sono aperte le vie di
ricorso dell'art. 49 LE (quinto capoverso). L'art. 36 cpv. 3 RLE impone
al Municipio di trasmettere immediatamente una copia della notifica
al Dipartimento delle pubbliche costruzioni (art. 1 cpv. 1 RLE), in
particolare quando si tratta di lavori al di fuori della zona edificabile
o all'interno di una zona di pianificazione (lett. a). Questo comma è stato
modificato con il decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia
di pianificazione del territorio, del 29 gennaio 1980, che ha introdotto
l'ipotesi accennata, mentre in precedenza l'invio al Dipartimento era
stabilito per riguardo a monumenti storici, edifici o nuclei salvaguardati
e agli arretramenti dalle strade cantonali (cfr. il testo dell'art. 36
cpv. 3 nella versione anteriore, pubblicato da SCOLARI, Commentario della
legge edilizia, pag. 317). In tal caso l'opposizione incombe all'autorità
cantonale e il ricorso è diretto contro la sua decisione.
b) Non esistono dubbi sul fatto che il fabbricato litigioso doveva
sottostare alla procedura ordinaria di licenza e di autorizzazione
edilizia, come ammesso dalle giurisdizioni cantonali e dall'istante
medesimo, che ha presentato la domanda di regolarizzazione in questa
forma. Aderendo alla proposta avanzata il Comune ha tuttavia esaminato il
progetto alla stregua di una semplice notifica; non gli è però sfuggito
che occorreva almeno un permesso eccezionale secondo l'art. 24 LPT e
che il suo compito si limitava ad inoltrare la pratica al Dipartimento
delle pubbliche construzioni in conformità all'art. 36 cpv. 3 lett. a
RLE. È la ragione per cui, benché si sia mal espresso al riguardo nel
precedente ricorso, il Municipio ha rinviato gli atti a quest'autorità con
preavviso negativo il 17 ottobre 1984, scostandosi dall'opinione contraria
manifestata dal resistente in una lettera del 15 ottobre 1984. A torto
il Tribunale amministrativo ha stimato che il Municipio aveva omesso
di opporsi tempestivamente alla notifica. È un dato di fatto, invece,
che il Dipartimento non ha comunicato all'istante il suo disaccordo sul
progetto controverso nei trenta giorni successivi.
Secondo la decisione impugnata l'errore di procedura commesso
dall'esecutivo comunale, accettando di sottoporre la domanda alle norme
sulla notifica, non ha impedito che il silenzio dell'organo competente
producesse degli effetti giuridici, e cioè la concessione di una licenza
tacita allo spirare del termine legale. Simile parere non è criticabile:
se M. avesse contato sull'atteggiamento tenuto nella circostanza dal
Dipartimento delle pubbliche costruzioni per innalzare l'autorimessa,
egli potrebbe infatti prevalersi della sua buona fede allo scopo di
esigere che la situazione così instaurata sia mantenuta.
In realtà i fatti si sono svolti in altra maniera. Nel suo scritto del
2 aprile 1985 l'istante ha sostenuto di essere titolare di un permesso
tacito per erigere il fabbricato in questione. A quel momento erano
trascorsi quasi sei mesi da quando, l'8 ottobre 1984, l'esecutivo comunale
aveva acconsentito a trattare la domanda nella procedura della notifica. Il
Municipio ha immediatamente reagito, avvertendo M. che la pratica era
ancora pendente presso il Dipartimento e che di conseguenza qualsiasi
autorizzazione era esclusa. Due giorni più tardi l'Ufficio cantonale per
le autorizzazioni a costruire gli ha indirizzato una copia della lettera
con la quale informava il Comune che la Commissione della bellezze naturali
non aveva terminato il suo esame. Da quella data il resistente non poteva
più ignorare che la concessione di una licenza comunale non entrava
in considerazione e che la regolarità della procedura di notifica era
almeno dubbia. Ora, è proprio soltanto nel periodo successivo che egli
ha iniziato la costruzione del discusso edificio, eseguendo dei lavori
per i quali sono stati emessi, fra il 13 agosto e il 24 settembre 1985,
ripetuti ordini di sospensione. Al momento dell'esecuzione dei lavori il
proprietario non poteva pertanto fondare un legittimo affidamento su di
una tacita concessione di una licenza. È sintomatico, d'altronde, che la
sua domanda di sanatoria secondo la procedura ordinaria di licenza e di
autorizzazione a costruire è stata introdotta il 4 ottobre 1985.