BGE 113 IA 247
113 Ia 247
40. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11.
August 1987 i.S. Solothurner Heimatschutz gegen Einwohnergemeinde Solothurn
und Regierungsrat des Kantons Solothurn (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Art. 88 OG; Beschwerdelegitimation ideeller kantonaler Organisationen
in Planungssachen.
1. Die in Art. 12 NHG enthaltene Beschwerdebefugnis gilt nicht für
die staatsrechtliche Beschwerde und ohnehin nicht für eine - wie in casu -
nicht gesamtschweizerische, sondern nur kantonale Organisation.
Voraussetzungen, unter denen eine kantonale ideelle Organisation zur
staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist.
2. Das solothurnische Recht kennt keine Vorschrift, welche ideelle
Organisationen der Art des Solothurner Heimatschutzes zur Einsprache bzw.
Beschwerde in Planungssachen ermächtigen würde. Die Auffassung, solche
kantonale Organisationen seien mit Bezug auf Planungsfragen im Einsprache-
und Beschwerdeverfahren nach solothurnischem Recht nur dann legitimiert,
wenn sie selber oder eine grosse Zahl ihrer Mitglieder von der in Frage
stehenden Planungsmassnahme in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen mehr
als die Allgemeinheit betroffen seien, ist verfassungsrechtlich haltbar.
Sachverhalt
A.- Der Einwohner-Gemeinderat der Stadt Solothurn (Gemeinderat)
legte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik und die dazugehörigen
Sonderbauvorschriften öffentlich auf. Während der Auflagefrist erhob der
Solothurner Heimatschutz gegen diesen Gestaltungsplan Einsprache. Da der
Gemeinderat den Solothurner Heimatschutz nicht für legitimiert hielt,
trat er am 4. November 1986 nicht auf die Einsprache ein. Gegen diesen
Entscheid führte der Solothurner Heimatschutz Beschwerde. Mit Entscheid
vom 23. März 1987 wies der Regierungsrat des Kantons Solothurn die
Beschwerde ab und genehmigte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik
der Einwohnergemeinde Solothurn im Sinne der Erwägungen.
Hiergegen führt der Solothurner Heimatschutz beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV, mit
der er beantragt, der Entscheid vom 23. März 1987 sei aufzuheben;
der Regierungsrat sei zu verhalten, die Beschwerdelegitimation des
Solothurner Heimatschutzes anzuerkennen und dessen Beschwerde gegen den
Entscheid des Gemeinderates von Solothurn betreffend Gestaltungsplan
Areal Gasapparatefabrik in Solothurn materiell zu behandeln.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten
werden kann.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde,
d.h. die Berechtigung des Beschwerdeführers, die behauptete
Rechtsverletzung im eigenen Namen geltend zu machen, prüft das
Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 112 Ia 176 E. 2; 111 Ia 147).
Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern
(Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu,
die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende
Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung
ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde dem Beschwerdeführer somit
lediglich die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen. Zur
Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher
Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 112 Ia
177 E. 3; 110 Ia 74 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer
begründet seine Legitimation zur Führung der staatsrechtlichen Beschwerde
nicht. Er erhebt sie ausschliesslich im eigenen Namen. Sie dürfte somit
als Verbandsbeschwerde, vermutlich als solche einer ideellen Organisation,
gemeint sein.
Der Beschwerdeführer wendet sich nicht materiell gegen den
Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde
Solothurn. Hiezu wäre er nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes
mit einer Verbandsbeschwerde einer ideellen Organisation auch nicht
legitimiert. Die in Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) enthaltene Beschwerdebefugnis
gilt nicht für die staatsrechtliche Beschwerde (unveröffentlichte
Bundesgerichtsentscheide vom 9. April 1985 i.S. Schweizer Heimatschutz,
vom 11. Oktober 1984 i.S. Section jurassienne de la ligue suisse du
patrimoine, vom 2. Juni 1983 i.S. Aargauischer Bund für Naturschutz,
vom 11. Mai 1983 i.S. Demokratische Alternative Thun-Oberland, vom
9. Juli 1980 i.S. Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege,
vom 27. Juni 1979 i.S. Verein zur Erhaltung und Pflege des Landschafts-
und Ortsbildes von Erlach und vom 18. April 1978 i.S. Ligue vaudoise pour
la protection de la nature, E.1, mit Hinweis); abgesehen davon handelt es
sich beim Beschwerdeführer nicht um eine gesamtschweizerische Vereinigung.
Als privatrechtlicher Verein könnte dem Solothurner Heimatschutz die
Beschwerdelegitimation in der Sache selbst daneben allenfalls zur Wahrung
eigener Interessen (z.B. als Grundeigentümer) oder von Interessen seiner
Mitglieder zu stehen. Nach der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde
sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als
auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht,
die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten,
weil dadurch Normen, die auch seinem Schutz dienten, nicht mehr oder
in geänderter Form gelten würden, oder weil sie die Nutzung seiner
Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis
nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene
Grundstück in Frage stehen (BGE 112 Ia 91 ff. E. 3 mit Hinweisen). Die
Legitimationsvoraussetzungen wären aber bei dieser Variante nur erfüllt,
wenn die Legitimation des Vereins selbst gegeben wäre, oder wenn die
Mehrheit oder mindestens eine Grosszahl der Mitglieder des Solothurner
Heimatschutzes betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert
wäre (BGE 112 Ia 33 E. 2a mit Hinweisen). Das ist im vorliegenden Fall
weder nachgewiesen noch aus den Akten ersichtlich. Dieser Frage muss jedoch
nicht weiter nachgegangen werden, da - wie die nachfolgenden Erwägungen
zeigen - auf sämtliche vom Beschwerdeführer in rechtsgenüglicher Form
vorgebrachten Rügen aus einem anderen Grund materiell einzutreten ist.
Erwägung 3
3.- Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der
Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften
rügen, sofern diese auf eine Rechtsverweigerung hinausläuft. Die Befugnis,
einen Entscheid wegen formeller Rechtsverweigerung anzufechten, hängt
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nicht von der Legitimation
in der Sache selbst ab. Wer an einem kantonalen Verfahren beteiligt war,
kann in jedem Fall die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach
dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV
zustehen (BGE 112 Ia 95 E. 2d, 178 E. 3c; 109 Ib 180 E. 2; 107 Ia 185
E. 3c; 106 Ib 133 E. 3; 105 Ia 276 E. 2d mit Hinweisen). Vorausgesetzt
ist einzig ein aktuelles Interesse. Ein solches ist grundsätzlich
gegeben, wenn eine formelle Rechtsverweigerung geltend gemacht wird;
jedermann, auf dessen kantonales Rechtsmittel nicht eingetreten wurde,
hat ein aktuelles Interesse daran, eine solche Entscheidung auf ihre
Verfassungsmässigkeit überprüfen zu lassen (BGE 108 Ib 124/125 E. 1a und
107 Ib 164 mit Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem
Gesetze gleich, S. 115).
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer erblickt eine formelle Rechtsverweigerung
darin, dass der Regierungsrat ihm in Übereinstimmung mit dem Gemeinderat
die Legitimation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan Areal
Gasapparatefabrik abgesprochen und entschieden hat, der Gemeinderat sei
zu Recht auf seine Einsprache nicht eingetreten.
Gemäss § 16 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978
(BauG) kann während der Auflagefrist jedermann, der durch den Nutzungsplan
berührt ist und an dessen Inhalt ein schutzwürdiges Interesse hat, beim
Gemeinderat Einsprache erheben.
a) Der Regierungsrat erachtet im Lichte dieser Vorschrift nur zur
Einreichung einer Planeinsprache berechtigt, wer durch den Plan mehr
als irgend jemand oder die Allgemeinheit betroffen ist. Der Solothurner
Heimatschutz mache geltend, der vorgesehene Gestaltungsplan vermöge
in städtebaulicher und ästhetischer Hinsicht nicht zu befriedigen. Er
berufe sich somit durchwegs auf öffentliche Interessen, deren alleinige
Geltendmachung eine Einsprachelegitimation gerade nicht begründe. Es
sei nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer durch den
Gestaltungsplan mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn betroffen
sei. Eine besondere Beziehungsnähe des Solothurner Heimatschutzes zum
Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik sei somit zu verneinen. Nach
Massgabe der allgemeinen Einsprache- bzw. Beschwerdebefugnis sei er daher
als gewöhnlicher Einsprecher nicht legitimiert.
Der Solothurner Heimatschutz sei aber - wie der Regierungsrat
weiter ausführt - auch nicht als Verband, der anstelle und im Interesse
seiner Mitglieder handle, einspracheberechtigt. Der Verband sei nur zur
Einsprache befugt, wenn eine grosse Anzahl der Verbandsangehörigen nach
den Grundsätzen über das allgemeine Beschwerderecht selber berechtigt
wäre, Einsprache bzw. Beschwerde zu erheben. Dabei liege die Beweislast
hinsichtlich der grossen Anzahl der beschwerdeberechtigten Mitglieder
beim Verband. Dieser mache zwar geltend, eine Vielzahl seiner Mitglieder
sei in Solothurn wohnhaft und durch die bauliche Gestaltung des Areals
Gasapparatefabrik in nächster Nähe des alten Schützenhauses und der
Altstadt, aber auch gegenüber dem Schutzraum der Aare direktestens
berührt. Er unterlasse es jedoch, näher darzulegen, in welcher Beziehung
die erwähnten Mitglieder mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn
durch den vorgesehenen Gestaltungsplan, z.B. als Nachbarn, betroffen
seien. Ebensowenig sei aus der Beschwerdebegründung ersichtlich, wie viele
Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes in einer derartigen Weise berührt
seien. Aus der Begründung lasse sich zudem schliessen, dass zumindest
vom grössten Teil der erwähnten potentiellen Einsprecher ebenfalls nur
öffentliche Interessen an der Anfechtung des Gestaltungsplanes geltend
gemacht werden könnten. Diesen Mitgliedern käme somit im Hinblick
auf das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses an der Anfechtung
des Planes ebenfalls keine Einsprachelegitimation zu. Schliesslich
sei der Solothurner Heimatschutz auch nicht als ideelle Organisation
einspracheberechtigt, kenne die solothurnische Gesetzgebung doch keine
derartige Spezialermächtigung. Eine solche lasse sich auch nicht aus
Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG) ableiten.
b) Diese Ausführungen des Regierungsrates sind verfassungsrechtlich
haltbar. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, erweist sich, wie
die nachfolgenden Erwägungen zeigen, nicht als stichhaltig. Aus seiner
staatsrechtlichen Beschwerde geht nicht hervor, ob er sich als Verband
für eigene Interessen, z.B. als Grundeigentümer, für die Interessen seiner
Mitglieder oder als ideelle Organisation für einspracheberechtigt hält.
aa) Dass er als Verband, etwa als Eigentümer von dem
Gestaltungsplangebiet benachbartem Land, in eigenen schutzwürdigen
Interessen mehr als die Allgemeinheit betroffen sei, macht der
Beschwerdeführer nicht in der von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG geforderten
Weise geltend. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern dies der
Fall sein soll. Seine Ausführungen erweisen sich in diesem Punkt als
appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid, die im Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde unzulässig ist (BGE 107 Ia 186 f.). Auf
seine Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten.
bb) Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer erklärt, die
Legitimation zur Einsprache deshalb zu besitzen, weil er im Interesse einer
grossen Zahl seiner einspracheberechtigten Mitglieder handle. Er unterlässt
es auch in dieser Hinsicht, in rechtsgenüglicher Weise darzulegen, dass
eine grosse Zahl seiner Mitglieder vom vorgesehenen Gestaltungsplan
in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen mehr betroffen ist als die
Allgemeinheit. Mit dem blossen Hinweis auf die Tatsache, dass in Solothurn
seit Jahrzehnten eine grosse Zahl von Mitgliedern des Heimatschutzes wohne
und massgebende Leute des Vorstandes in Solothurn und seiner nächsten
Umgebung niedergelassen seien, kann das geforderte besondere Betroffensein
einspracheberechtigter Personen nicht begründet werden. Die Beschwerde
erfüllt somit auch in dieser Beziehung die Voraussetzungen von Art. 90
Abs. 1 lit. b OG nicht.
cc) Eine spezielle Vorschrift des kantonalen Rechts, welche den
Beschwerdeführer als ideelle Organisation zur Einsprache gegen den
Gestaltungsplan ermächtigen würde, wird in der Beschwerdeschrift ebenfalls
nicht namhaft gemacht.
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, im Kanton Solothurn
bestehe eine langjährige, seit 1973 konsequent eingehaltene Praxis,
wonach er in einem Fall wie dem vorliegenden einspracheberechtigt
sei. Diese Praxis sei im angefochtenen Entscheid willkürlich geändert
worden. Der Regierungsrat habe die Beschwerdelegitimation des Solothurner
Heimatschutzes in Planungsfragen gestützt auf ein Gutachten von Professor
Saladin mit einem die Gemeinde Riedholz betreffenden Entscheid vom
19. Juni 1973 (RRB Nr. 3560, publiziert in: Grundsätzliche Entscheide
des Regierungsrates des Kantons Solothurn 1973 Nr. 27) ausdrücklich
anerkannt und seither - vom vorliegenden Fall abgesehen - nie in
Frage gestellt. Ebenso habe die Gemeinde Solothurn die Legitimation
des Heimatschutzes in verschiedenen Fällen von Gestaltungsplänen nie
bestritten. Als Beispiele werden der Gestaltungsplan Westring, die
Zonenplanung der "Sphinxmatte" in Solothurn und der Gestaltungsplan
Vigierhof in Solothurn angeführt.
Der Beschwerdeführer übersieht, dass der Regierungsrat seine
Legitimation in Planungsfragen im erwähnten Entscheid vom 19. Juni
1973 nicht generell, im Sinne einer Beschwerdelegitimation ideeller
Organisationen, wie sie etwa in Art. 12 NHG enthalten ist, bejaht
hat. Vielmehr wurde die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes damals
mit der Begründung bejaht, er sei als Verband im Interesse seiner als
beschwerdebefugt erachteten Mitglieder berechtigt, gegen die Erweiterung
des Zonenplanes von Riedholz Beschwerde zu führen. Es wurde in jenem
Entscheid festgestellt, der Präsident der Vereinigung und eine ganze
Anzahl der Mitglieder seien in der näheren Umgebung niedergelassen.
Nach diesem Entscheid ist somit in jedem Einsprache- und Beschwerdefall
neu zu prüfen, ob die Legitimationsvoraussetzungen erfüllt sind. Die
Tatsache, dass der Präsident des Solothurner Heimatschutzes und eine Anzahl
weiterer Mitglieder in der näheren Umgebung des Plangebietes niedergelassen
waren, genügte dem Regierungsrat im Jahre 1973 im Falle Riedholz zur
Bejahung der Legitimation des Solothurner Heimatschutzes. Im vorliegenden
Verfahren stellt er höhere Anforderungen. Er begründet die Änderung
seiner Haltung damit, dass neues Recht in Kraft getreten sei, nämlich §
16 BauG. Früher sei im Hinblick auf die fast eine Popularbeschwerde
enthaltende Bestimmung von § 223 des Gemeindegesetzes vom 27. März
1949 die Legitimation weiter gefasst gewesen. Diese Argumentation des
Regierungsrates leuchtet ein und ist verfassungsrechtlich haltbar.
Die behauptete grosszügige Praxis des Gemeinderates von
Solothurn vermag den Regierungsrat, wie dieser zutreffend vorbringt,
nicht zu verpflichten. Was im übrigen den vom Beschwerdeführer
erwähnten Gestaltungsplan Westring betrifft, so figuriert er in jenem
Einspracheverfahren nicht unter den Einsprechern (vgl. Act. 9, Urkunden
5 und 6). Im Zusammenhang mit der Zonenplanung "Sphinxmatte" sodann hatte
der Regierungsrat die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht
zu beurteilen, weil dieser seine Beschwerde zurückzog (Act. 9, Urkunde
7, S. 27). Auch beim Baugesuch Vigierhof hatte das Bau-Departement
die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu prüfen. In
einem Entscheid vom 26. November 1985 hat der Regierungsrat in der
Sache Gestaltungsplan Baseltor, Solothurn, dagegen die Legitimation
des Verkehrsclubs der Schweiz verneint und eine Beschwerde desselben
gegen einen Nichteintretensentscheid des Gemeinderates von Solothurn
abgelehnt. Bei dieser Sachlage kann nicht davon die Rede sein, der
Regierungsrat habe die Legitimation von ideellen Organisationen der
Art des Solothurner Heimatschutzes mit Bezug auf Planungsfragen in
ständiger Praxis bis auf den vorliegenden Fall des Gestaltungsplans Areal
Gasapparatefabrik bejaht. Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat
deshalb entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers in dieser Hinsicht
auch keine Praxisänderung vorgenommen.
Erwägung 6
6.- Auch aus Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG kann nichts zu Gunsten des
Beschwerdeführers abgeleitet werden. Nach dieser Vorschrift hat das
kantonale Recht die Legitimation für die Anfechtung von Nutzungsplänen
mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht zu gewährleisten. Dies tut der erwähnte § 16 Abs. 1
BauG; und die Anwendung dieser Vorschrift durch den Regierungsrat steht
im Einklang mit der Praxis des Bundesgerichtes zu Art. 103 lit. a OG,
was aus dem vom Beschwerdeführer selbst genannten Regierungsratsbeschluss
Nr. 4108 vom 12. August 1980 (publiziert in: Grundsätzliche Entscheide
1980 Nr. 1) deutlich hervorgeht.