BGE 113 IA 232
113 Ia 232
37. Sentenza del 20 febbraio 1987 della I Corte di diritto pubblico
nella causa Consorzio del Mendrisiotto per l'eliminazione dei rifiuti
c. Consiglio di Stato del Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico)
Regeste
Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde.
1. Art. 84 Abs. 1 OG.
Begriff der anfechtbaren Verfügung; als solche gilt die Verfügung,
die die Rechtstellung des einzelnen berührt, indem sie ihn zu einem Tun,
Unterlassen oder Dulden verpflichtet oder sonstwie seine Rechtsbeziehungen
zum Staat autoritativ, in verbindlicher und erzwingbarer Weise regelt. Im
vorliegenden Fall, in dem es um eine Projektierung geht, sind diese
Kriterien nicht erfüllt (E. 1).
2. Art. 88 OG.
- Liegt kein anfechtbarer Entscheid im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG vor,
mangelt es auch an der Beschwerdelegitimation (E. 2a).
- Beschwerderecht eines Zweckverbandes als Träger hoheitlicher
Gewalt? Frage verneint, da hier der öffentlichrechtlichen Körperschaft
keine Autonomie zuerkannt werden kann, wie sie die Gemeinde geniesst
(E. 2b).
Sachverhalt
A.- Con risoluzione del 21 novembre 1961 il Consiglio di Stato del
Cantone Ticino ha costituito, fondandosi sull'allora vigente art. 120
della legge sanitaria del 18 novembre 1954, un consorzio obbligatorio fra
parecchi comuni del Distretto di Mendrisio per la costruzione e l'esercizio
di un centro di eliminazione dei rifiuti (CERM). Con risoluzione del 10
dicembre 1973, esso l'ha esteso a tutti i comuni del Mendrisiotto e vi
ha incluso anche taluni comuni del Distretto di Lugano. Analogo consorzio
è stato istituito fra i comuni del Distretto di Lugano (CERL).
Gli impianti di discarica di questi due consorzi a Casate e risp. a
Croglio-Bioggio sono ormai prossimi all'esaurimento. Di fronte alla
difficoltà di trovare nuove ubicazioni sul piano distrettuale, il
Consiglio di Stato si è fatto promotore di una soluzione che possa valere
per entrambi i consorzi ed ha avviato una modifica del piano cantonale di
risanamento, allestito in virtù degli art. 12 e segg. della legge cantonale
2 aprile 1975 di applicazione della legge federale contro l'inquinamento
delle acque dell'8 ottobre 1971 (LALIA). Il nuovo concetto di risanamento,
prevedente la creazione di un'unica discarica per tutto il Sottoceneri
nella valle della Motta, in territorio di Coldrerio, è stato posto in
consultazione ai sensi dell'art. 14 LALIA tra il 16 settembre ed il 16
novembre 1986.
Nel frattempo il Consiglio di Stato, con risoluzione n. 4087 del 9
luglio 1986, preso atto del concetto di smaltimento dei rifiuti elaborato
dal Dipartimento dell'ambiente, dell'urgenza di pervenire ad una soluzione
entro la fine del 1988, delle difficoltà per i due consorzi di definire
la struttura giuridica e le modalità della loro collaborazione nonché
dell'intenzione del Governo stesso di far costituire un nuovo unico ente
per tutto il Sottoceneri, ha autorizzato il Dipartimento dell'ambiente
ad intraprendere la progettazione dell'opera conferendone il mandato ad
una comunità di lavoro formata da tre studi d'ingegneria; esso ha disposto
inoltre la costituzione di una commissione consultiva di progettazione, con
l'incarico di assistere la comunità di lavoro, ed ha deciso di addebitare
gli oneri relativi ad un conto dello Stato, ritenuto che essi saranno
ricuperati tramite compensazione dei sussidi dovuti al proprietario della
discarica e da stanziare mediante apposito decreto legislativo.
Contro questa risoluzione governativa il CERM ha proposto un ricorso
di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'autonomia e dell'art. 4
Cost., con cui ha chiesto al Tribunale federale di annullarla. Sui motivi
si tornerà in appresso.
Il Consiglio di Stato ha concluso in via principale per
l'inammissibilità del gravame ed in subordine per la reiezione.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerato in diritto:
Erwägung 1
1.- Giusta l'art. 84 cpv. 1 OG, il ricorso di diritto pubblico
per violazione di diritti costituzionali dei cittadini (lett. a) è
ammissibile contro le decisioni e i decreti cantonali. Nel caso in esame,
oggetto dell'impugnativa non è un decreto cantonale, cioè una norma
di carattere obbligatorio generale. Il ricorso di diritto pubblico,
sotto il profilo del suo oggetto, è quindi ammissibile solo se la
risoluzione 9 luglio 1986 del Consiglio di Stato ha il carattere di una
decisione ai sensi di quella disposizione. Per costante giurisprudenza,
non ogni atto in cui si manifesta l'imperio statale in un caso concreto
è però una decisione secondo la norma appena citata: per tale vale
soltanto quell'atto d'imperio che tocca la situazione giuridica del
singolo, astringendolo a fare, omettere o tollerare alcunché, o che
regola altrimenti in modo autoritativo - con carattere vincolante e
possibilità di esecuzione coercitiva - i suoi rapporti con lo Stato
(DTF 107 Ia 80 consid. 1, 104 Ia 150 consid. 1, 102 Ia 186 consid. 2, 536
consid. 1, 98 Ia 510 consid. 1, 89 I 259, 72 I 280; KÄLIN, Das Verfahren
der staatsrechtlichen Beschwerde, pag. 137 segg.; AUER, La juridiction
constitutionnelle en Suisse, pag. 173 segg.; cfr. con riferimento alla più
delineata definizione di decisione secondo l'art. 5 PA: GYGI, Über die
anfechtbare Verfügung, Berner Festgabe zum schweizeischen Juristentag,
1979, pag. 521; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, II ediz., pag. 127
segg.; GYGI, Verwaltungsrecht, pag. 121 segg.).
La risoluzione 9 luglio 1986 del Consiglio di Stato non adempie tali
criteri. Il Governo cantonale, infatti, si è limitato ad autorizzare
il Dipartimento dell'ambiente a far allestire un progetto, conferendone
il mandato, con stipulazione di un contratto del diritto privato, ad una
comunità di lavoro costituita di studi di ingegneria privati, nonché ad
istituire una commissione che la deve assistere con compiti meramente
consultivi, stabilendone la composizione e l'organizzazione. Le spese
derivanti dal conferimento di tale incarico sono state assunte dal bilancio
dello Stato ed il loro ricupero andrà in deduzione di (eventuali e futuri)
sussidi ancora da erogare, nel caso che l'opera dovesse essere eseguita.
Se ne deve concludere che la risoluzione impugnata non regola alcun
rapporto giuridico con i singoli, né possiede carattere vincolante e
possibilità di esecuzione coercitiva nel senso sopradescritto: essa non
è una decisione secondo l'art. 84 cpv. 1 OG ed il ricorso di diritto
pubblico è quindi inammissibile.
Erwägung 2
2.- a) Esso è altrettanto improponibile, se si considerano le cose
sotto il profilo dell'art. 88 OG. La risoluzione, che non costituisce
atto impugnabile, non tocca né può toccare (KÄLIN, op.cit., pagg. 139/40)
il Consorzio quale titolare di pubblico potere, condizione che è richiesta
anche nei casi in cui - eccezionalmente - la giurisprudenza del Tribunale
federale considera che corporazioni del diritto pubblico, e segnatamente
il comune, possono avvalersi del ricorso di diritto pubblico a tutela
della propria autonomia (cfr. DTF 110 Ia 198 consid. 1, 109 Ia 174/75
consid. 1 e 2, 103 Ia 59, 68 consid. 1a, 472 consid. 1).
b) D'altronde, il Consorzio non sarebbe comunque legittimato a proporre
il gravame neppure se fosse toccato nella sua situazione giuridica quale
titolare di pubblico potere.
Come corporazioni del diritto pubblico, che perseguono scopi
d'interesse generale e adempiono compiti che sono loro deferiti dallo
Stato, i consorzi non hanno - in linea di principio - qualità per avvalersi
del ricorso di diritto pubblico, nella misura in cui non siano toccati
dalla decisione alla stregua di un privato (DTF 109 Ia 174/75 consid. 1 e
2). Così la legittimazione è stata negata al consorzio di raggruppamento
o di migliorie fondiarie (DTF 83 I 268 segg., 95 I 45 segg. consid. 4
e 5), a consorzi per l'acqua potabile (sentenza 15 giugno 1982 in re
Comune di Disentis/ Mustér e Corporaziun d'aua Spina), ed ai circondari
d'arginatura ("Schwellenbezirke") del diritto bernese (DTF 109 Ia 175/76
consid. 3). Certo, la giurisprudenza ha considerato possibili eccezioni
per i consorzi costituiti da comuni, ma soltanto nella misura in cui la
Costituzione o la legge cantonale riconosca loro autonomia alla stessa
stregua di un comune, ciò che è stato negato per i consorzi comunali del
diritto solettese (DTF 95 I 53 segg. consid. 2/3). Le condizioni di una
deroga non ricorrono neppure per i consorzi del diritto ticinese, come
risulta dalla citata sentenza. Vi è tanto meno motivo di far eccezione a
questa giurisprudenza, come sembra auspichino taluni autori (cfr. KÄLIN,
op.cit., pag. 258; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, IV ediz.,
pag. 82; MACHERET, La qualité pour recourir, RDS 94/1975 II pag. 192
segg.), in quanto nel caso concreto il Consorzio ricorrente non è
stato costituito per adesione volontaria dei comuni membri, ma è stato
coattivamente imposto ad essi dal Consiglio di Stato in applicazione
dell'allora vigente art. 120 della legge sanitaria, analogamente a quanto
previsto per l'istituzione coattiva di un consorzio di comuni dall'attuale
art. 4 della legge sul consorziamento dei comuni del 21 febbraio 1974.
Erwägung 3
3.- Dato che il Consorzio, ente pubblico, agisce a tutela di interessi
pubblici si può, nonostante la soccombenza, prescindere dal prelevare
spese e tassa di giustizia. Una corresponsione di ripetibili non entra
in linea di conto.
Entscheid:
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto pubblico è inammissibile.