BGE 113 IA 200
113 Ia 200
32. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
9. April 1987 i.S. Einwohnergemeinde Egerkingen gegen Regierungsrat des
Kantons Solothurn (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gemeindeautonomie; Revision der Statuten eines Zweckverbandes.
1. Eine Gemeinde, die Mitglied eines öffentlichrechtlichen
Zweckverbandes ist, kann mit staatsrechtlicher Beschwerde die Überprüfung
der Statuten dieses Verbandes auf ihre Vereinbarkeit mit dem kantonalen
Recht (im vorliegenden Fall mit dem solothurnischen Gemeindegesetz)
verlangen (E. 1c).
2. Die Gründung eines Zweckverbandes und der erstmalige Erlass
der Statuten bedarf der Zustimmung aller beteiligter Gemeinden. Ist
es zulässig, für die Revision der Statuten ein Mehrheitsverfahren
vorzusehen? Darstellung der Interessenlage. Die streitige Statutenrevision
ist nicht von grundlegender Bedeutung und kann daher trotz Verweigerung
der Zustimmung einer Gemeinde genehmigt und in Kraft gesetzt werden;
keine Verletzung der Gemeindeautonomie (E. 3).
Sachverhalt
A.- Unter dem Namen "Zweckverband Regionale Wasserversorgung Gäu"
besteht im Kanton Solothurn ein öffentlichrechtlicher Zweckverband
mit eigener Rechtspersönlichkeit im Sinne von § 10 des solothurnischen
Gemeindegesetzes. Neben andern Einwohnergemeinden gehört dem Zweckverband
als Mitglied die Einwohnergemeinde Egerkingen an. Der Verband bezweckt den
Bau und Betrieb einer gemeinsamen Grundwasserfassungsanlage mit Pumpwerk
und Trafostation in Neuendorf und die Versorgung der Verbandsgemeinden mit
Wasser gemäss den in den Statuten enthaltenen Bestimmungen. Die Statuten
des Zweckverbandes wurden vom Regierungsrat des Kantons Solothurn mit
Beschluss vom 24. Januar 1975 genehmigt. Sie regeln im einzelnen die
Organisation des Verbandes (Art. 7 ff.), den Bau, Unterhalt, Betrieb
und Wasserbezug (Art. 26 ff.), die Finanzierung, Kostenverteilung und
Haftung (Art. 36 ff.), Staatsaufsicht und Streitigkeiten (Art. 47 ff.),
Auflösung, Liquidation und Austritt (Art. 50 f.) und enthalten verschiedene
Schlussbestimmungen (Art. 53 ff.). Hinsichtlich der Änderung der Statuten
ist vorgesehen, dass eine solche der Zustimmung von zwei Dritteln der
Delegierten in der Delegiertenversammlung sowie der Zustimmung von zwei
Dritteln der Verbandsgemeinden bedarf (Art. 55 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 50 Ziff. 1 und 2 und Art. 6b Abs. 2).
Aufgrund massgeblicher Projektänderungen und infolge der
Redimensionierung des Planungszieles hat der Zweckverband Regionale
Wasserversorgung Gäu eine Revision der Statuten durchgeführt. Die
Delegiertenversammlung hat der Revision am 23. Januar 1985 mit der
erforderlichen Zweidrittels-Mehrheit zugestimmt. Die Zustimmung erteilten
ferner alle Verbandsgemeinden ausser der Einwohnergemeinde Egerkingen.
In der Folge genehmigte der Regierungsrat des Kantons Solothurn
die revidierten Statuten mit Beschluss vom 15. April 1986. Im
Genehmigungsbeschluss führte der Regierungsrat aus, dass die Revision
angesichts der Art. 55 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 50 Ziff. 2 der
Statuten trotz der fehlenden Zustimmung der Einwohnergemeinde Egerkingen
rechtsgültig zustande gekommen sei.
Gegen diesen Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates reichte die
Einwohnergemeinde beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung ihrer Autonomie ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab,
soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Der Zweckverband Regionale Wasserversorgung Gäu ist nach Art. 1
Abs. 1 der Statuten eine öffentlichrechtliche Körperschaft im Sinne von §
10 des Gemeindegesetzes des Kantons Solothurn vom 27. März 1949 (GG). Den
beteiligten Verbandsgemeinden obliegen nach den Statuten Verpflichtungen
auf dem Gebiete der Grundwasserfassung und der Wasserversorgung. Mit
der Revision der Statuten werden diese Verpflichtungen geändert. Der
Beschluss des Regierungsrates, die Statutenrevision zu genehmigen, trifft
die beschwerdeführende Gemeinde damit in ihrer Eigenschaft als Trägerin
hoheitlicher Gewalt. Die Beschwerdeführerin ist daher legitimiert, mit
staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob
ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage
der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung
(BGE 111 Ia 252 E. 2, 110 a 198 E. 1, mit Hinweisen). Unter diesem
Gesichtswinkel steht dem Eintreten auf die Beschwerde nichts entgegen.
b) Das Bau-Departement macht in seiner Vernehmlassung in verschiedener
Hinsicht geltend, auf die Beschwerde könne nicht eingetreten werden.
Zum einen führt es aus, die Einwohnergemeinde Egerkingen habe
keinen förmlichen Entscheid über die von der Delegiertenversammlung
verabschiedete Statutenrevision nach Art. 6a der Statuten getroffen;
es könne daher nicht behauptet werden, die Beschwerdeführerin habe den
neuen Statuten nicht zugestimmt. Das Bau-Departement übersieht indessen,
dass tatsächlich keine Zustimmung von Seiten der Beschwerdeführerin
vorliegt. Der Regierungsrat hat denn die Statutenrevision auch ungeachtet
der Form der Nichtzustimmung genehmigt und keinen vorgängigen Entscheid
der Einwohnergemeinde Egerkingen verlangt. Bei dieser Sachlage steht der
Einwand des Bau-Departementes dem Eintreten nicht entgegen.
Zum andern wendet das Departement ein, die Beschwerdeführerin hätte
vorgängig beim Regierungsrat Beschwerde nach Art. 49 der Statuten
erheben müssen. Nach Art. 49 Abs. 1 der Statuten sind Beschwerden
u.a. gegen Beschlüsse der Delegiertenversammlung innert zehn Tagen
beim Regierungsrat einzureichen, sofern sich aus den Statuten nichts
anderes ergibt. Es ist indessen fraglich, ob der Regierungsrat auf
eine Beschwerde der Einwohnergemeinde Egerkingen überhaupt eingetreten
wäre, welche sich gegen die Beschlussfassung über die Statutenrevision
gerichtet hätte und mit welcher eine Verletzung der Gemeindeautonomie
geltend gemacht worden wäre. Denn unmittelbar im Anschluss an den
Beschluss der Delegiertenversammlung stand noch keineswegs fest, ob
eine den Statuten entsprechende Mehrheit der Mitglieder-Gemeinden die
neuen Statuten tatsächlich genehmigen würde, und demnach konnte sich
die Beschwerdeführerin in jenem Zeitpunkt auch noch nicht über eine
Autonomieverletzung beschweren. Die gerügte Autonomieverletzung kam aus der
Sicht der Beschwerdeführerin vielmehr erst mit der regierungsrätlichen
Genehmigung der neuen Statuten zustande. Bestanden demnach an der
Zulässigkeit der Beschwerde nach Art. 49 Abs. 1 der Statuten ernstliche
Zweifel, so brauchte dieses Rechtsmittel nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung unter dem Gesichtswinkel von Art. 86 Abs. 2 und Art. 87
OG nicht ergriffen zu werden (BGE 110 Ia 213 E. 1, 106 Ia 58 oben,
mit Hinweisen). Demnach kann auch in dieser Hinsicht auf die Beschwerde
eingetreten werden.
c) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, der Regierungsrat
habe die Statutenbestimmungen betreffend die Statutenrevision
in verfassungswidriger Weise angewendet und sie dadurch in ihrer
Autonomie verletzt. Sie behauptet vielmehr, die Statutenbestimmungen
stünden in diesem Punkte mit § 10 GG im Widerspruch; deren Anwendung
verletzte sie daher in ihrer Autonomie. Damit verlangt sie ausdrücklich
eine vorfrageweise Überprüfung der Statutenbestimmungen auf ihre
Gesetzmässigkeit. Es fragt sich daher, ob das Bundesgericht eine solche
vorfrageweise Überprüfung der Statuten vornehmen kann.
Der Zweckverband Regionale Wasserversorgung Gäu ist, wie oben
dargelegt, eine öffentlichrechtliche Körperschaft. Die Statuten
bilden gewissermassen die Verfassung des Zweckverbandes und haben
rechtssatzähnlichen Charakter mit bindender Wirkung für die beteiligten
Gemeinden (vgl. MARCEL SCHENKER, Das Recht der Gemeindeverbände,
Diss. St. Gallen 1986, S. 113; HANS-MARTIN ALLEMANN, Gemeinde- und
Regionalverband im bündnerischen Recht, Diss. Basel 1983, S. 147;
THOMAS PFISTERER, Das Recht der Abwasserzweckverbände, Diss. Bern 1968,
S. 107). In dieser Hinsicht steht einer vorfrageweisen Überprüfung der
Statuten nichts entgegen. Die Zulässigkeit der Überprüfung wird auch
nicht durch den Umstand ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführerin bei
der Gründung des Zweckverbandes den Statuten und den darin enthaltenen
Bestimmungen über die Statutenrevision zugestimmt hatte. Die Gemeinde
Egerkingen brauchte sich damals nicht Rechenschaft darüber zu geben,
wie die streitigen Statutenbestimmungen sie eines Tages treffen würden;
die Tragweite dieser Bestimmungen konnte vielmehr erst im Laufe der
Zeit und mit den wachsenden Aufgaben des Zweckverbandes erfasst werden
(vgl. BGE 107 Ia 95, 104 Ia 175). Für sie bestand daher im Gründungsstadium
kein Anlass, den Statuten nicht zuzustimmen oder eine entsprechende
Beschwerde zu erheben. Die vorliegende Situation unterscheidet sich damit
nicht grundlegend von derjenigen, in der ein Bürger eine vorfrageweise
Überprüfung eines kantonalen Gesetzes oder einer kantonalen Verordnung
verlangt (vgl. BGE 111 Ia 185 f.).
Demnach erweist sich die vorliegende Beschwerde auch unter diesem
Gesichtswinkel als zulässig. Schreitet das Bundesgericht indessen zu
einer inzidenten Normenkontrolle, so stellt es lediglich eine allfällige
Verfassungswidrigkeit der zugrunde liegenden Norm fest, mit der Folge,
dass die entsprechende Norm im konkreten Fall nicht angewendet und der
angefochtene Entscheid aufgehoben wird; die Gutheissung führt nicht
zur formellen Aufhebung der als verfassungswidrig erkannten Bestimmung
(BGE 111 Ia 185 f., 107 Ia 54 E. a, 129 E. 1a, mit Hinweisen). Analog
verhält es sich im vorliegenden Fall, in dem die Beschwerdeführerin eine
vorfrageweise Überprüfung der Statuten verlangt. Aus diesem Grunde kann auf
den Antrag der Beschwerdeführerin, Art. 6b Abs. 2 und Art. 55 Abs. 1 der
alten Statuten seien aufzuheben, nicht eingetreten werden (BGE 107 Ia 235).
Erwägung 2
2.- a) Eine Gemeinde ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine
abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 111 Ia 253, 110 Ia 199 E. 2, 109 Ia
45 E. b, mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall zieht das Bau-Departement
die Autonomie der Einwohnergemeinde Egerkingen auf dem Gebiete der
Wasserversorgung in Zweifel.
Art. 54 der solothurnischen Kantonsverfassung und § 3 GG garantieren
den solothurnischen Gemeinden in allgemeiner Weise Autonomie und bestimmen,
dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und
Gesetzgebung selbständig ordnen. In bezug auf die Wasserversorgung sieht §
28 Abs. 1 des Gesetzes über die Rechte am Wasser (Wasserrechtsgesetz, WRG)
vor, dass diese im Rahmen des Gesetzes den Gemeinden obliegt. Nach § 10 GG
können sich die Gemeinden zur Erfüllung ihrer Aufgaben zu Zweckverbänden
zusammenschliessen. Diese Ordnung zeigt, dass die Einwohnergemeinden die
Aufgabe der Wasserversorgung selbständig erfüllen und dass ihnen dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt. Daran ändert der
Umstand nichts, dass der Regierungsrat unter Umständen zugunsten von
Gruppenwasserversorgungen Massnahmen anordnen und mehrere Gemeinden zu
gemeinsamer Wasserversorgung verpflichten kann (§ 28 Abs. 3 WRG sowie
§ 3 der Verordnung über Gruppenwasserversorgungen; unveröffentlichtes
Urteil vom 18. November 1977 i.S. Gemeinde Senèdes, E. 3). Auch wird der
Grundsatz der Autonomie der Gemeinde nicht dadurch beeinträchtigt, dass
mit der Gründung eines Zweckverbandes die beteiligten Gemeinden tatsächlich
einen Teil ihrer Autonomie auf den Zweckverband übertragen; die Gemeinden
sind grundsätzlich frei, im Rahmen der restriktiven Bestimmungen der
Statuten aus einem Zweckverband wieder auszutreten. Bei dieser Sachlage
ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass der Beschwerdeführerin
auf dem Gebiete der Wasserversorgung tatsächlich Autonomie im Sinne der
Rechtsprechung zukommt.
b) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, so kann sie sich mit
staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale
Behörde im Genehmigungs- oder Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet. Die Gemeinde kann sodann verlangen, dass die kantonale
Behörde materiell die kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen
Vorschriften nicht verletze, die den Sachbereich, in dem Autonomie besteht,
ordnen. Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörden
auf Willkür hin, soweit Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht;
mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht
des Bundes oder der Kantone handelt (BGE 111 Ia 132 E. 4a, 253 E.3,
110 Ia 200 E. b, 109 Ia 45 E. b, mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin nicht geltend,
der Regierungsrat habe mit seinem Entscheid seine Überprüfungsbefugnis
in formeller Hinsicht überschritten. Sie wirft ihm vielmehr vor,
ihre Autonomie in materieller Hinsicht zu verletzen. Der Umfang der
Gemeindeautonomie ist nicht bundesverfassungsrechtlich garantiert
(vgl. BGE 100 Ia 274, ZBl 82/1981 S. 550); Art. 54 der solothurnischen
Kantonsverfassung gewährt den Gemeinden Autonomie lediglich im Rahmen der
Gesetzgebung. Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage nach der Auslegung
und Anwendung von § 10 GG und damit von Gesetzesrecht. Nach dem Gesagten
ist daher die Beschwerde entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen. Den weitern
Rügen der Beschwerdeführerin, der angefochtene Beschluss verletze auch das
Willkürverbot und das Legalitätsprinzip, kommt daher keine eigenständige
Bedeutung zu.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Autonomie werde
verletzt, wenn eine Statutenrevision nach dem in den Statuten vorgesehenen
Mehrheitsverfahren entgegen ihrem Willen zustande kommt und genehmigt
werde. Die Statutenbestimmungen stünden demnach insoweit im Widerspruch
zur Garantie der Gemeindeautonomie und insbesondere zu § 10 GG. Die
einschlägigen Bestimmungen haben folgenden Wortlaut.
Statuten des Zweckverbandes
Art. 55 - Revision der Statuten
1.) Für die Änderung der Statuten gelten die Erfordernisse von Art. 50
Ziff. 1-3
...
Art. 50 - Auflösung oder Fusion des Verbandes
Für die Auflösung oder Fusion des Verbandes sind erforderlich:
1. Ein mit den Stimmen von zwei Dritteln der anwesenden Delegierten
gefasster Beschluss der Delegiertenversammlung;
2. Die Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden;
3. Die Genehmigung durch den Regierungsrat des Kantons Solothurn.
Gemeindegesetz (GG)
§ 10 - Zweckverbände der Gemeinden
1 Gemeinden, die besondere Aufgaben gemeinsam erfüllen wollen,
können sich zu einem öffentlich-rechtlichen Zweckverband
zusammenschliessen oder eine gemeinsame Anstalt gründen.
2 Organisationsstatut und Reglemente des Zweckverbandes müssen von
jeder der beteiligten Gemeinden wie alle andern Gemeindereglemente
behandelt und beschlossen werden. Dabei finden die entsprechenden
Bestimmungen dieses Gesetzes Anwendung.
3 Wenn eine Einigung über das Statut oder ein Reglement durch die
angeschlossenen Gemeinden nicht erfolgt, wird ein Schiedsgericht
bestellt.
Jede der beteiligten Gemeinden wählt einen Schiedsrichter. Die
Schiedsrichter bestimmen den Obmann; wenn sie sich nicht einigen
können,
wird der Obmann vom Regierungsrat bezeichnet.
4 Das von allen beteiligten Gemeinden eines Zweckverbandes
angenommene Organisationsstatut muss vom Regierungsrat genehmigt werden.
Er kann die Genehmigung verweigern, wenn die Vorschriften des
Statuts über
den Austritt und die Haftung keinen genügenden Schutz des
Verbandszweckes und des Verbandsvermögens gewährleisten.
5 Der Regierungsrat löst einen Zweckverband oder eine Anstalt auf,
wenn der Zweck unerreichbar geworden ist oder wenn seine Verfolgung vom
Staat unmittelbar übernommen wird.
6 Die Zweckverbände unterstehen der Aufsicht des Regierungsrates.
a) Im vorliegenden Fall ist nicht streitig, dass nach dem Wortlaut
der Statuten des Zweckverbandes eine Statutenrevision u.a. dann gültig
zustandekommen kann, wenn ihr zwei Drittel der Verbandsgemeinden
zustimmen. In dieser Hinsicht wirft die Beschwerdeführerin dem
Regierungsrat keine unrichtige oder willkürliche Anwendung der Statuten
vor.
b) Nach Abs. 2 von § 10 GG bedarf das Organisationsstatut des
Zweckverbandes der Zustimmung aller beteiligten Gemeinden. Es steht ausser
Zweifel, dass diese Bestimmung für die Gründung des Zweckverbandes sowie
für den erstmaligen Erlass der Statuten gilt. Sie will verhindern, dass
einer Gemeinde entgegen ihrem Willen von andern Gemeinden der Beitritt zu
einem Zweckverband und ihr nicht genehme Statuten aufgezwungen werden. Mit
dem Einstimmigkeitsprinzip dient diese Bestimmung dem Schutze der Autonomie
der Gemeinden. Daran vermag auch das in § 10 Abs. 3 GG vorgesehene
Schiedsverfahren nichts zu ändern.
c) Es stellt sich nun aber die Frage, ob Einstimmigkeit auch für die
Revision der Statuten erforderlich ist. Während das Bau-Departement die
Auffassung vertritt, für die Revision der Statuten genüge - sofern von den
Statuten wie im vorliegenden Fall vorgesehen - ein Mehrheitsentscheid,
macht die Beschwerdeführerin geltend, eine solche könne nach § 10 GG
lediglich bei Einstimmigkeit zustande kommen.
Für die Auffassung des Bau-Departements spricht vorerst der Umstand,
dass § 10 Abs. 1 GG vom Zusammenschluss von Gemeinden und damit von der
Gründung von Zweckverbänden handelt. Demnach kann der folgende Abs. 2
von § 10 GG, in dem Zustimmung aller beteiligten Gemeinden verlangt wird,
ebenfalls als eine die Gründung und den erstmaligen Erlass der Statuten
betreffende Bestimmung verstanden werden. Es ist darin nicht vom Verfahren
der Statutenrevision die Rede. So wie den beteiligten Gemeinden bei der
Gestaltung der Statutenbestimmungen grosse Freiheit eingeräumt wird,
kann auch gesagt werden, der Gesetzgeber habe es ihnen überlassen, in
den Statuten über das Revisionsverfahren zu befinden und allenfalls ein
Verfahren mit Mehrheitsentscheid vorzusehen.
Auf der andern Seite lassen sich für die Auffassung der
Beschwerdeführerin, wonach für eine Statutenrevision grundsätzlich
Einstimmigkeit der Verbandsgemeinden erforderlich sei, haltbare Gründe
vorbringen. § 10 Abs. 2 GG verlangt für die Statuten Einstimmigkeit, ohne
zwischen dem Gründungsstadium und dem Verfahren der Statutenrevision zu
differenzieren. Der oben erwähnte Schutz der Gemeinden im Zusammenhang
mit der Gründung eines Zweckverbandes kann bis zu einem gewissen Grade
illusorisch werden, wenn die Statuten mit einer (allenfalls qualifizierten)
Mehrheit der beteiligten Gemeinden revidiert werden können. Auch das in
§ 10 Abs. 3 GG vorgesehene Schiedsverfahren spricht insofern eher für
das Einstimmigkeitsprinzip, als es darum geht, unter Aufrechterhaltung
des Zweckverbandes eine notwendig erscheinende Statutenrevision zu
ermöglichen. Ähnlich wie bei der Revision von Erlassen kann auch im
Hinblick auf Statuten die Meinung vertreten werden, eine Revision
sei grundsätzlich im gleichen Verfahren wie der Erlass der Statuten
selbst vorzunehmen (vgl. PFISTERER, aaO, S. 116 oben; ALLEMANN, aaO,
S. 149). Schliesslich wird in der Literatur die Auffassung vertreten,
das Einstimmigkeitsprinzip gelte nach § 10 Abs. 2 GG implizit auch für
Statutenrevisionen (SCHENKER, aaO, S. 121 mit Fn. 50).
Es lassen sich demnach für beide Standpunkte gute Gründe anführen. Eine
kantonale Praxis zu dieser Auslegungsfrage scheint nicht zu bestehen, und
auch den Materialien zum Gemeindegesetz lassen sich, soweit ersichtlich,
keine Hinweise entnehmen. Bei dieser Sachlage kann trotz der gewichtigen
Einwendungen der Beschwerdeführerin nicht gesagt werden, die Auffassung des
Bau-Departementes sei geradezu unhaltbar und damit willkürlich im Sinne
der Rechtsprechung. Die Frage, ob nach § 10 GG für Statutenrevisionen
Einstimmigkeit erforderlich ist oder ob diese Bestimmung es zulasse,
dass in den Statuten ein Revisionsverfahren mit Mehrheitsentscheid
vorgesehen wird, braucht indessen nicht in allgemeiner und abstrakter Weise
beantwortet zu werden. Angesichts des Umstandes, dass im vorliegenden Fall
eine inzidente Kontrolle der Statuten vorzunehmen ist, gilt es vielmehr
zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Beschluss im
Hinblick auf die konkret streitige Statutenrevision in ihrer Autonomie
verletzt worden ist. Für die Beurteilung dieser Frage gilt es vorerst,
die sich gegenüberstehenden Interessen aufzuzeigen.
d) Das Erfordernis der Einstimmigkeit für Statutenrevisionen
auf der einen Seite vermag den Schutz der einzelnen beteiligten
Gemeinde in optimaler Weise zu garantieren. Es können ihr von der
(allenfalls qualifizierten) Mehrheit keine ihr nicht genehme Statuten
aufgezwungen werden, und das Vertrauen der Verbandsgemeinden in den
Verband und dessen Tätigkeit kann gestärkt werden. Auf der anderen
Seite kann das Einstimmigkeitsprinzip die Handlungsfähigkeit des
Verbandes lähmen. Deshalb erleichtert ein Mehrheitsverfahren etwa
eine Anpassung an veränderte Umstände oder eine Weiterentwicklung der
Aufgaben (vgl. SCHENKER, aaO, S. 120; PFISTERER, aaO, S. 114). Dieser
Grundkonflikt zwischen Schutzbedürfnis der einzelnen Gemeinden und der
Handlungsfähigkeit des Verbandes wird in den einzelnen Kantonen etwa in
dem Sinne gelöst, dass grundlegende Bestimmungen der Statuten nur unter
Zustimmung aller beteiligten Gemeinden revidiert werden können, während
Statutenbestimmungen von untergeordneter Bedeutung mit (einfacher oder
qualifizierter) Mehrheit einer Revision unterzogen werden dürfen. Zu den
grundlegenden Statutenbestimmungen können etwa solche gezählt werden,
welche die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und unmittelbar
betreffen wie die Umschreibung des Verbandszweckes, des Kostenverteilers,
der Haftung und Auflösung und ähnliches mehr. In die gleiche Richtung weist
auch die Literatur, welche in bezug auf die Frage des Einstimmigkeits-
bzw. Mehrheitsprinzips bei Statutenrevisionen eine Differenzierung
nach deren Bedeutung befürwortet (vgl. SCHENKER, aaO, S. 121 ff.;
PFISTERER, aaO, S. 114 ff.; ALLEMANN, aaO, S. 149; BARBARA SCHELLENBERG,
Die Organisation der Zweckverbände, Diss. Zürich 1975, S. 89 ff.; ANDRÉ
GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, S. 275; je mit
Hinweisen auf die Regelung in verschiedenen Kantonen).
Unter diesem Gesichtswinkel ist im folgenden zu prüfen, ob
der Regierungsrat mit der Genehmigung der ohne die Zustimmung der
Beschwerdeführerin zustande gekommenen, konkreten Statutenrevision die
Gemeindeautonomie verletzt hat.
e) Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde geltend, sie werde
durch die neuen Statuten in erheblichem Ausmass stärker belastet, indem
sie einen grösseren Anteil der Anlagekosten und diverse Bauten übernehmen
sowie einen Kostenanteil an neu zu bauende Anlagen entrichten müsse. Im
einzelnen begründet sie das Ausmass der Mehrbelastung nicht. Demgegenüber
legt der Zweckverband in seiner Vernehmlassung aufgrund einer detaillierten
Rechnung dar, dass die Einwohnergemeinde Egerkingen nach den neuen Statuten
finanziell weniger belastet werde. Aufgrund eines Vergleiches der alten
mit den neuen Statuten und nach den eingereichten Unterlagen ergibt sich
folgendes Bild.
Die alten Statuten des Zweckverbandes Regionale Wasserversorgung Gäu
basieren auf einem generellen Projekt des Ingenieur Büros Emch + Berger
aus dem Jahre 1972 (vgl. Art. 11 der alten Statuten). Diesem Projekt lag
ein Planungsziel zugrunde, das sich als überdimensioniert erwies. Aufgrund
eines neu festgelegten Planungszieles arbeitete das Ingenieur Büro Emch
+ Berger im Jahre 1982 ein neues allgemeines Projekt aus, auf das die
neuen Statuten abstellen (vgl. Art. 11 der neuen Statuten). Dieses neue
Projekt und eine etwas modifizierte Konzeption führten zur Änderung
der Statuten. Dabei bleibt der Zweck des Verbandes im wesentlichen der
gleiche (Art. 2 in alter und neuer Fassung). Entsprechend dem Ziel der
Redimensionierung des Projektes wurden die Wasserbezugsrechte der einzelnen
Gemeinden neu umschrieben (Art. 33). Der Umfang der Verbandsanlagen wird
in den neuen Statuten gegenüber der alten Regelung ausgedehnt (Art. 26);
hinzu kommt, dass der Verband in erweitertem Ausmass bestehende Anlagen -
gegen entsprechende Abgeltung - übernimmt (Art. 29 sowie Art. 41 Ziff. 4
der revidierten Statuten). Wie bisher sind die Gemeinden verpflichtet,
Einzelanlagen selbst zu erstellen (Art. 27); darüber hinaus werden die
Gemeinden an einzelnen Verbandsanlagen direkt beteiligt (Art. 41 Ziff. 3
sowie Art. 33bis der revidierten Statuten). Die Verteilung der Anlagekosten
auf die Verbandsgemeinden wird nach einem neuen Schlüssel für den Grossteil
gemäss Art. 41 Ziff. 1 der revidierten Statuten vorgenommen; danach hat
die Einwohnergemeinde Egerkingen anstatt 24,90% neu lediglich noch 22,60%
zu übernehmen. Im übrigen ist die Revision organisatorischer Natur und
sieht u.a. vor, dass gewisse Beschlüsse und Statutenrevisionen nur noch
mit Einstimmigkeit beschlossen werden können (Art. 6bis, Art. 6ter sowie
Art. 50 Ziff. 2 der neuen Statuten).
Gesamthaft gesehen zeigt ein Vergleich der alten mit den neuen
Statuten, dass die Grundordnung nicht in grundlegender Weise verändert
worden ist. Der Zweck des Verbandes ist im wesentlichen gleich
geblieben. Die neue Kostenverteilung stellt für die Beschwerdeführerin
keinen einschneidenden Eingriff dar: Einer allenfalls grösseren Belastung
in bezug auf einzelne Verbandsanlagen und Einzelanlagen steht die geringere
Beteiligung der Einwohnergemeinde Egerkingen nach Art. 41 Ziff. 1
der revidierten Statuten gegenüber; darüber hinaus ist unter diesem
Gesichtspunkt zu berücksichtigen, dass mit dem reduzierten Projekt die
Gesamtkosten niedriger gehalten werden sollen (vgl. Kostenvoranschlag vom
16. August 1984 und den überarbeiteten technischen Bericht vom Dezember
1984 des Ingenieur Büros Emch + Berger). Angesichts des Umstandes, dass
neu für gewisse Beschlüsse und für eine Statutenrevision Einstimmigkeit
der Verbandsgemeinden gefordert wird, wird die Beschwerdeführerin in ihren
Mitwirkungsrechten nicht beeinträchtigt, sondern erhält mehr Rechte. Die
Statutenrevision betrifft damit im wesentlichen eine Anpassung an die
veränderten Umstände und hält im einzelnen in detaillierter Weise die
technischen Angaben über die zu erstellenden Angaben fest. Sie verändert
die Struktur des Zweckverbandes nicht tiefgreifend und ist somit nicht
von grundlegender Bedeutung.
f) Die streitige Statutenrevision des Zweckverbandes Regionale
Wasserversorgung Gäu ist demnach nicht von grundlegender Bedeutung. Sie
trifft daher die Beschwerdeführerin nicht in zentraler Weise in ihrem
Autonomiebereich. Trotz der fehlenden Zustimmung der Beschwerdeführerin
durfte der Regierungsrat im Hinblick auf § 10 GG gestützt auf die geltenden
Statutenbestimmungen die streitige Statutenrevision als gültig zustande
gekommen betrachten und genehmigen, ohne in Willkür zu verfallen. Aus
diesen Gründen hat der Regierungsrat die Autonomie der Beschwerdeführerin
nicht verletzt. Demnach erweist sich die Rüge der Autonomieverletzung
als unbegründet.