BGE 113 IA 192
113 Ia 192
31. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
8. April 1987 i.S. Stadt Uster gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gemeindeautonomie. Abgrenzung der kommunalen von der kantonalen
Pflicht zur Nutzungsplanung im Zürcher Recht.
1. Grundsätze (E. 2).
2. Anwendungsfall, in dem weder die Gemeinde noch der Kanton für
bestimmte Gebiete (die nach dem kantonalen Gesamtplan/Richtplan vollständig
oder teilweise im Landwirtschaftsgebiet bzw. im Anordnungsspielraum sind)
die Nutzungsplanung festsetzen wollen (E. 3-6).
Sachverhalt
A.- Mit Beschluss vom 29. Januar 1986 genehmigte der Regierungsrat des
Kantons Zürich die vom Gemeinderat der Stadt Uster (Legislative) am 4. Juni
1984 angenommene Bau- und Zonenordnung mit zugehörigem Zonenplan. Doch
lud er gleichzeitig die Stadt Uster ein, die nicht von der kantonalen
Landwirtschaftszone erfassten Gebiete, welche die Gemeinde ausgezont
hatte und deren Eigentümer nicht bereit waren, eine Erklärung über den
Verzicht auf Entschädigungsforderungen abzugeben, einer kommunalen Zone
zuzuweisen. Zur Begründung verwies der Regierungsrat zur Hauptsache auf
die ständige Praxis der Baudirektion, die für die Festsetzung kantonaler
Landwirtschaftszone anstelle von bisheriger Bauzone Erklärungen der
Grundeigentümer über den Verzicht auf Forderungen gegenüber dem Staat
Zürich verlangt. Diese Erklärungen seien für die in Frage stehenden
Gebiete nicht beigebracht worden. Zum Gebiet Langweid, das bisher keiner
kommunalen Bauzone zugewiesen war, hält der Entscheid fest, es handle
sich um ein kleines Restareal, für welches der Erlass von kantonaler
Landwirtschaftszone nicht in Frage komme.
Die Stadt Uster erhob gegen die regierungsrätliche Weisung
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie gemäss
Art. 48 der Kantonsverfassung und wegen Willkür. Das Bundesgericht heisst
die Beschwerde insoweit gut, als sie sich auf das Gebiet Winikon bezieht.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2. - (a bis c bb: Allgemeines zur Autonomie der Zürcher Gemeinden
beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung; vgl. BGE 112 Ia 282 E. 3a bis c.)
cc) Im Bereiche abgelegener Ortsteile und Weiler sieht
der Siedlungsplan als Teil des Gesamtplanes allerdings davon ab,
Siedlungsgebiet zu bezeichnen, weil dies der Unschärfe der Richtplanung
widersprechen würde. Der Bericht des Kantonsrates zum Gesamtplan führt
hiezu folgendes aus (Beschluss des Kantonsrates vom 10. Juli 1978,
S. 12 f.):
"Abgelegene Ortsteile oder Weiler: Die planliche Darstellung von
Kleinsiedlungen wie Weilern und abgelegenen Ortsteilen als Siedlungsgebiet
im Gesamtplan würde zu einem systemwidrigen, der Unschärfe der Richtplanung
widersprechenden Eingriff in die Ortsplanung führen. Um indessen solche
Kleinsiedlungen lebensfähig erhalten zu können, wird in vielen Fällen eine
Einzonung auf Gemeindestufe notwendig sein. Da solche Zonenfestlegungen
jedoch nur im Rahmen des vom kantonalen Gesamtplan auszuscheidenden
Siedlungsgebietes möglich sind, werden auch Weiler und abgelegene
Ortsteile, allerdings ohne dass dies im Plan zum Ausdruck kommt, als
Siedlungsgebiet betrachtet. Eine Darstellung im Plan selbst erfolgt
nur ausnahmsweise, etwa dann, wenn es sich bei einem solchen Weiler
um die einzige kompaktere Siedlungseinheit einer verstreuten Gemeinde
handelt. Der Ortsplanung bleibt es vorbehalten, je nach der vorherrschenden
tatsächlichen Nutzung, die im Einzelfall zweckmässige baurechtliche
Ordnung zu bestimmen. Dabei werden folgende Grundsätze zu beachten sein:
- die Zonengrenzen haben die Kleinsiedlung eng zu umfassen;
- eine über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende bauliche
Entwicklung darf nicht ermöglicht werden."
Hieraus ergibt sich, dass bei den abgelegenen Ortsteilen und Weilern
die Gemeinden bei der Ortsplanung die im Einzelfall zweckmässige
baurechtliche Ordnung, zu der die Festsetzung und Begrenzung einer
allfälligen Bauzone zählt, festzulegen haben. Insoweit enthält das
kantonale Recht ebenfalls keine abschliessende Regelung, weshalb den
Gemeinden auch in dieser Hinsicht Autonomie zusteht.
d) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen
Rechtsmittel- oder Genehmigungsinstanz in ihrer Autonomie verletzt ist,
hängt vom Umfang der Prüfungsbefugnis der kantonalen Behörde ab. Der
Zonenplan unterliegt der regierungsrätlichen Genehmigung (Art. 26 RPG;
§ 2 lit. a und § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Prüfung
des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu (§
5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis kann die Gemeinde
nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn
die teilweise Nichtgenehmigung des Zonenplans sich nicht mit vernünftigen,
sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der Regierungsrat nicht
einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er
hat es in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG der Gemeinde
zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu
wählen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle
nicht erst einschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe
getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Behörden
dürfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler
öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie den
wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht
oder unzureichend Rechnung trägt. Verlangt die kantonale Behörde von
der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung des
Zonenplans, um ihn mit den gesetzlichen Anforderungen in Übereinstimmung
zu bringen, so kann sich die Gemeinde nicht mit Erfolg über eine Verletzung
ihrer Autonomie beklagen (BGE 112 Ia 284 E. 3d mit Hinweisen).
Erwägung 3
3.- Im folgenden ist anhand der dargelegten Grundsätze zu prüfen,
ob die umstrittenen Anweisungen des Regierungsrates die Autonomie der
Stadt Uster verletzen.
Hiefür ist zwischen dem Weiler Winikon einerseits und den Gebieten
Langweid und Hegetsberg anderseits zu unterscheiden. Der Weiler Winikon
befindet sich nach dem kantonalen Gesamtplan zwar vollständig im
Landwirtschaftsgebiet, doch gilt für ihn der kantonsrätliche Vorbehalt,
wonach die Gemeinde trotzdem ermächtigt ist, den Weiler einer Bauzone
zuzuweisen (s. E. 2c cc). Das Gebiet Langweid liegt nach dem Gesamtplan
teilweise, die Aussichtslage Hegetsberg vollständig im Bereich des
sogenannten Anordnungsspielraumes.
Erwägung 4
4.- Der Weiler Winikon liegt etwa 150 m bis 200 m von den Bauzonen der
Stadt Uster entfernt. Die von der Gemeinde im Anschluss an die Dorfzone
vorgesehene Reservezone reicht bis etwa 100 m an die städtischen Bauzonen
heran. Das den Weiler umgebende, bisher eingezonte Gebiet wird - vom
ausgedehnten Areal einer Baumschule abgesehen - wie die anstossenden
Flächen landwirtschaftlich genutzt. Die frühere Bauzonengrenze,
der nun die kantonale Landwirtschaftszone folgt, durchschneidet das
Landwirtschaftsgebiet in einer planerisch nicht zu rechtfertigenden Weise.
a) Die Lage des Weilers Winikon lässt erkennen, dass er kaum als
"abgelegener Ortsteil" bezeichnet werden kann. Das Wachstum der nahen Stadt
in Richtung des Weilers ist an den immer näher rückenden Wohnbauten sowie
den nahegelegenen Sportanlagen in der Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen zu erkennen. Der Zonenplan sieht denn auch kennzeichnenderweise
südwestlich angrenzend an die bestehende Weilerüberbauung eine
verhältnismässig ausgedehnte Reservezone vor, wobei der Eigentümer des
entsprechenden Areals sogar deren definitive Einzonung fordert.
Mit der - im Blick auf die bauliche Entwicklung verständlichen -
Schaffung der Reservezone hat die Stadt Uster selbst zu erkennen gegeben,
dass sie der kantonalen Praxis, bei bisher eingezonten Weilern eine über
die enge Begrenzung der kleinen Siedlung hinausgehende Bauzonenfestsetzung
zuzulassen, zustimmt. Ihre Berufung auf die gemäss dem kantonsrätlichen
Bericht zum Gesamtplan zu beachtenden Grundsätze überzeugt daher nicht.
b) Die Instruktionsverhandlung hat ferner ergeben, dass im
Landwirtschaftsgebiet von Uster bereits seit zehn Jahren ein
Meliorationsverfahren im Gange ist, dessen Perimeter auf die
frühere, nun mit der kantonalen Landwirtschaftszone übereinstimmende
Bauzonengrenze abgestimmt ist. Im Interesse der notwendigen Koordination
landwirtschaftlicher Bodenverbesserungen mit der Ortsplanung (s. Art. 77
ff. des eidgenössischen Landwirtschaftsgesetzes, SR 910.1; Art. 1 Abs. 5
und Art. 2 Abs. 3 der Bodenverbesserungsverordnung, SR 913.1) dürfte sich
in jedem Falle eine Korrektur des Perimeters und dessen Abstimmung auf
die Bauzone gemäss dem vom Regierungsrat genehmigten Zonenplan aufdrängen,
und zwar unabhängig davon, ob die umstrittenen ausgezonten Flächen einer
kommunalen oder einer kantonalen Landwirtschaftszone zugewiesen werden.
Wenn der Kanton sich bei der Festsetzung der Landwirtschaftszone in
Übereinstimmung mit dem im Gange befindlichen Meliorationsverfahren an die
bisherige Bauzonengrenze gehalten hat, so ist dies verständlich. Ebenfalls
einleuchtend sind seine Überlegungen, die im umstrittenen Bereich
zwischen den von der Auszonung betroffenen Eigentümern und der mit der
Durchführung der Melioration beauftragten Schweizerischen Vereinigung
für Industrie und Landwirtschaft möglicherweise laufenden Bemühungen,
auf gütlichem Wege eine Verständigung herbeizuführen, nicht durch eine
kantonale Landwirtschaftszone gefährden zu wollen. Jedenfalls handelt es
sich dabei nicht um sachfremde Erwägungen. Wie das Bundesgericht bereits
in der Sache Hombrechtikon (BGE 112 Ia 281) festgestellt hat, sind die
mit den örtlichen und persönlichen Verhältnissen vertrauten Behörden
der Gemeinde oft besser in der Lage, bei Parzellarordnungsmassnahmen
eine Verständigung herbeizuführen. Auch kommt für den Kanton einzig die
Festsetzung einer Landwirtschaftszone in Betracht, während die Gemeinde
über die breitere Palette der Ortsplanungsmassnahmen verfügt.
c) Unter diesen Umständen ist der Beschluss des Regierungsrates
hinsichtlich der bei Winikon umstrittenen Flächen grundsätzlich nicht
als willkürlich zu bezeichnen. Hingegen ist es unhaltbar, wenn der
Regierungsrat von der Gemeinde vorbehaltlos verlangt, von den betroffenen
Eigentümern Erklärungen über den Verzicht von Forderungen gegenüber dem
Staat beizubringen. Gewiss zählen auch finanzielle Erwägungen zu den bei
der Ortsplanung sowie der Raumplanung im allgemeinen zu berücksichtigenden
Gesichtspunkten, doch geht es nicht an, der Entschädigungsfrage gegenüber
den übrigen für die Planung massgebenden Grundsätzen (Art. 1 und 3 RPG)
ohne nähere Prüfung einen derart absoluten Vorrang zuzubilligen, wie dies
gemäss dem angefochtenen Beschluss getan wurde.
Der Regierungsrat hat sich im Beschwerdeverfahren grundsätzlich bereit
erklärt, kantonale Landwirtschaftszonen festzusetzen, sofern die Gemeinden
die verlangten Erklärungen vorlege. Er bringt damit zum Ausdruck, dass
die Landwirtschaftszone, deren Festsetzung gemäss § 38 PBG primär ihm
obliegt, planerisch sachgerecht wäre. Der Augenschein hat dies bestätigt,
da sich die bisherige schematische Bauzonenbegrenzung, der die kantonale
Landwirtschaftszone nun folgt, nicht mit planerischen Erwägungen im
Sinne der heutigen Anforderungen rechtfertigen lässt. Die Begrenzung
der Landwirtschaftszone ist vielmehr als willkürlich zu bezeichnen. Es
ist zwar haltbar, die Gemeinde anzuweisen, bei den ausgezonten Flächen -
wenn möglich in Verständigung mit den Eigentümern und in Abstimmung mit dem
Meliorationsverfahren - eine sachgerechte Abgrenzung der kommunalen Zonen
von der vom Kanton festzusetzenden Landwirtschaftszone vorzunehmen. Doch
ist es geradezu unhaltbar, die sich aufdrängende Anpassung der kantonalen
Landwirtschaftszone von einer Erklärung der Grundeigentümer über den
Verzicht auf Entschädigungsforderungen gegenüber dem Staat abhängig zu
machen. Der Kanton hat vielmehr seiner Planungspflicht (Art. 2 RPG;
§§ 8 ff. PBG) in gleicher Weise wie die Gemeinden nachzukommen. Weil
der Staat die primär ihm obliegende Festsetzung der Landwirtschaftszone
allein mit Berufung auf die fehlenden Verzichtserklärungen ablehnt, ist
die staatsrechtliche Beschwerde, soweit sie das Gebiet Winikon betrifft,
im Sinne der Erwägungen gutzuheissen.
Erwägung 5
5.- Das bisher keiner Zone zugewiesene Gebiet Langweid liegt, wie
der Augenschein bestätigt hat, teils im Anordnungsspielraum, teils im
Landwirtschaftsgebiet. Es ist auf drei Seiten von Wald, welcher der
eidgenössischen Forstgesetzgebung untersteht, umgeben. Im Süden grenzt
es an eine mit einem Schulhaus überbaute Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen sowie an die Wohnzone für zweigeschossige Überbauung an. Die
von der Wohnzone herkommende, dem Wald und der Langweid entlang gezogene
Strasse führt zu der mit einem Zeughaus überbauten Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen.
Die Langweid ist somit ein von Wald und kommunalen Zonen
begrenztes Areal, dessen Einbezug in eine kommunale Zone sich
aufdrängt. Eine kantonale Landwirtschaftszone wäre als nicht
sachgerecht zu bezeichnen. Ihrer Lage und Grösse entsprechend zählt
die Langweid zum Siedlungsgebiet von Uster, über deren ortsplanerische
Behandlung richtigerweise die Gemeinde zu entscheiden hat. Es liegt
dies übrigens in ihrem Interesse, bleibt ihr doch damit auch auf weite
Sicht ihre Entscheidungsfreiheit gewahrt. Damit ist für das vor der
Baurekurskommission III des Kantons Zürich hängige Rekursverfahren nichts
präjudiziert, so dass sich eine Sistierung des Bundesgerichtsverfahrens für
das Gebiet Langweid nicht aufdrängte. Die Beschwerde ist somit hinsichtlich
der Langweid abzuweisen.
Erwägung 6
6.- Beim Hegetsberg handelt es sich, wie der Augenschein bestätigt
hat, um eine Aussichtslage. Sie ist im Siedlungs- und Landschaftsplan
der Region Oberland als Aussichtspunkt gekennzeichnet, was der gegebenen
topographischen Lage insofern nicht gerecht wird, als es nicht etwa um eine
markante Erhöhung geht. Es handelt sich vielmehr um eine der Höhenkurve
von 523 m entlang verlaufende, leicht geneigte Fläche, die zum nördlich
gelegenen, 527 m hohen Wald des Forhölzli leicht ansteigt, von dem sie
in südöstlicher Richtung zum Pfisterberg abfällt (520,9 m). Im Bericht
zum regionalen Gesamtplan Oberland wird der Hegetsberg richtigerweise
als Aussichtslage bezeichnet. In Hanglage unterhalb 520 m schliesst
das der Landhauszone zugewiesene Wohngebiet an, wobei dieses mit grüner
Schraffur als empfindliches Gebiet gekennzeichnet ist. Die Stadt Uster
hat mit Bauhöhenbeschränkungen die ungehinderte Aussicht von der heute
landwirtschaftlich genutzten Fläche des Hegetsberges sichergestellt. Dass
diese Aussicht schutzwürdig ist, hat das Bundesgericht bereits mit
Entscheid vom 22. Dezember 1978 betreffend Anordnung einer Planungszone
festgestellt.
a) Das umstrittene Gebiet liegt gemäss dem kantonalen und regionalen
Richtplan im Anordnungsspielraum, über den in der Nutzungsplanung
sowohl die Gemeinde als auch der Kanton nach sachgerechten Erwägungen
verfügen können. Die kantonale Landwirtschaftszone folgt der früheren
Bauzonengrenze, welche die umstrittene Fläche der Landhauszone zuwies. Sie
stimmt mit dem Verlauf bestehender Flurwege überein.
Die Stadt Uster ist der Meinung, der Kanton habe gemäss § 211 PBG zur
Sicherung der Aussichtslage kantonale Schutzmassnahmen anzuordnen und
demgemäss eine Nutzungszone bis zur Grenze der kommunalen Landhauszone
festzusetzen. Sie vermöchte mit diesem Begehren nur durchzudringen,
wenn das Planungs- und Baugesetz dem Kanton die Planungspflicht derart
eindeutig zuweisen würde, dass die entgegenstehende Auffassung des Kantons
als schlechterdings unhaltbar zu bezeichnen wäre.
b) Aus dem kantonalen Gesamtplan ergibt sich die Planungspflicht des
Kantons nicht. Die Stadt Uster macht dies auch nicht geltend. Sie beruft
sich vielmehr auf den im regionalen Richtplan Oberland eingetragenen
Aussichtspunkt.
Der Beschwerdeführerin ist insoweit zuzustimmen, als sich aus der
Bezeichnung eines Aussichtspunktes oberhalb des im Plan angegebenen
Höhenpunktes von 520,9 m die regionale Bedeutung der Aussicht ergibt,
doch kann dem entsprechenden Hinweis kaum eine verpflichtende Anweisung
an den Kanton entnommen werden, die gesamte ausgedehnte, sich auf eine
Länge von über 500 m erstreckende Fläche einer kantonalen Nutzungszone
zuzuweisen, auch wenn berücksichtigt wird, dass im Bericht zum regionalen
Richtplan von einer Aussichtslage gesprochen wird.
c) Aus der mit § 211 PBG begründeten Zuständigkeit der Baudirektion,
mit Planungsmassnahmen (§ 205 PBG) die Objekte zu schützen, denen über
den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt, kann ebenfalls eine
solche Verpflichtung nicht zwingend hergeleitet werden. Auch wenn diese
Vorschrift anordnet, "die Baudirektion trifft die Schutzmassnahmen...", so
ergibt sich hieraus bei einer Aussichtslage weder das Ausmass des Schutzes,
noch kann aus ihr der Ausschluss der Kompetenz der Gemeinde, im Rahmen
der Ortsplanung geeignete Anordnungen zu treffen, hergeleitet werden.
Gemäss § 75 PBG ist der Aussichtsschutz, der in der kommenden Bau-
und Zonenordnung getroffen werden kann, umfassend. Auch innerhalb
der Siedlungsgebiete gibt es - wie der Richtplan Oberland bestätigt
- Aussichtspunkte von regionaler Bedeutung, die mit Massnahmen der
Ortsplanung geschützt werden.
d) Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Auffassung des Kantons, die
Gemeinde habe mit kommunalen Planungsmitteln die Aussichtslage Hegetsberg
zu schützen, mit guten Gründen vertretbar. Zwar weckt die Auffassung der
Vertreter der Baudirektion, eine begrenzte Überbauung mit Sicherung von
Durchblicken wäre möglich, Bedenken. Der Augenschein hat gezeigt, dass
die umstrittene Fläche zusammen mit dem angrenzenden Landwirtschaftsgebiet
eine Einheit darstellt. Das prägende Bild der grosszügigen Weite, welche
die Aussichtslage mit Blick auf die Stadt Uster und die anschliessenden
mehrfachen Gebirgskulissen vom Pfannenstiel über die Voralpen bis zu den
Weggitaleralpen vermittelt, ginge verloren.
Doch ändert diese Feststellung nichts daran, dass der Kanton es
ohne Willkür als Sache der Gemeinde bezeichnen durfte, die zum Schutze
nötigen Anordnungen zu treffen. Hiefür spricht auch, dass es der Gemeinde
zweifellos möglich ist, im Interesse ihrer Bewohner differenziertere
Anordnungen zu treffen, als dies dem Kanton möglich wäre. In Frage käme
etwa die Festsetzung einer kommunalen Landwirtschaftszone gemäss § 38
Satz 2 PBG, welche den der Nutzung entsprechenden Zusammenhang mit der
kantonalen Landwirtschaftszone herstellen würde. Die landwirtschaftliche
Nutzung zählt zu dem die Landschaft prägenden Bild. Die Stadt könnte auch
- allenfalls zu einem späteren Zeitpunkt - teilweise eine Freihaltezone
anordnen, welche an geeigneter Stelle für die Erholung der Bevölkerung als
Anlage zum Genuss der Aussicht ausgestaltet würde. Jedenfalls spricht die
grössere Freiheit, über welche die städtischen Behörden bei Anerkennung
der kommunalen Kompetenz verfügen, für die vom Regierungsrat getroffene
Anordnung.