BGE 113 IA 156
113 Ia 156
24. Arrêt de la Ire Cour de droit public du 25 mars 1987 dans la cause
Groupement pour la protection de l'environnement-Vaud, Daniel Brélaz et
Jean-Claude Rochat c. Grand Conseil du canton de Vaud (recours de droit
public) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Wiedererwägung einer aus einer kantonalen
Volksinitiative hervorgegangenen Gesetzesbestimmung; Sperrfrist.
Das Waadtländer Recht kennt keine Sperrfrist, während welcher
Initiativen oder Anträge, mit denen die Wiedererwägung von Volksentscheiden
verlangt wird, unzulässig wären. Der Grosse Rat kann daher eine von ihm
zum Vollzug einer Volksinitiative erlassene Gesetzesbestimmung jederzeit
ändern. Vorbehalten bleibt jedoch das Verbot des Rechtsmissbrauchs.
Sachverhalt
A.- L'initiative populaire cantonale "pour des mesures
d'économie d'énergie", émanant du Groupement pour la protection de
l'environnement-Vaud, a été admise par le peuple les 1er et 2 décembre
1979. Le Grand Conseil du canton de Vaud a ainsi adopté une loi modifiant
celle du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du
territoire (ci-après: LCAT), intégrant un nouvel art. 63a al. 1 relatif
aux installations de climatisation et de ventilation mécanique.
En automne 1984, le Conseil d'Etat a soumis au Grand Conseil le projet
d'une nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions
(ci-après: LATC), abrogeant la loi sur les constructions et l'aménagement
du territoire du 5 février 1941. L'art. 95 al. 1 lettre b de ce projet
reprenait textuellement l'art. 63a al. 1 ch. 2 LCAT.
Lors des débats devant le Grand Conseil, l'art. 95 du projet, devenu
l'art. 98, a été modifié; à l'al. 1, la lettre b prévoit seulement que
le règlement cantonal fixe les règles relatives "à la climatisation et
à la ventilation mécanique"; le reste de l'art. 95 du projet a été biffé.
Le 4 décembre 1985, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté la
nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions.
Agissant par la voie du recours de droit public, le Groupement
pour la protection de l'environnement-Vaud ainsi que Daniel Brélaz et
Jean-Claude Rochat concluent à l'annulation de la "décision" du Grand
Conseil du canton de Vaud "modifiant la teneur de l'art. 95 al. 1 lettre
b du projet de LATC, devenu l'art. 98 du texte définitif", le texte du
projet devant être rétabli "dans sa teneur intégrale pour ce qui concerne
cette disposition". Les recourants invoquent l'art. 85 lettre a OJ,
la modification apportée à l'art. 63a al. 1 ch. 2 LCAT impliquant une
atteinte à leurs droits politiques.
La loi sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4
décembre 1985 a été promulguée dans la Feuille des avis officiels du
canton de Vaud du 31 octobre 1986. Le Conseil d'Etat a, le 19 septembre
1986, édicté un règlement d'application de cette loi, qui est entré en
vigueur le 1er janvier 1987.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le recours de droit public revêt un caractère purement cassatoire
et ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 111
Ia 46/47 consid. 1c, 110 Ia 13 consid. 1e). Ce principe connaît des
exceptions, mais aucune d'entre elles n'est réalisée en l'espèce. Le
présent recours n'est, en effet, pas dirigé contre le refus d'une
autorisation de police (ATF 100 Ia 174 consid. 2 et les arrêts cités);
par ailleurs, on ne se trouve pas dans un cas où le Tribunal fédéral peut
donner des injonctions positives à l'autorité intimée (KÄLIN, Das Verfahren
der staatsrechtlichen Beschwerde, p. 337/338), ni dans l'hypothèse où le
recourant s'en prend - s'agissant d'un recours pour violation des droits
politiques - non pas au dispositif, mais à la motivation d'une décision
prise par l'autorité cantonale (AUER, Les droits politiques dans les
cantons suisses, Genève 1978, p. 88).
Dans ces conditions, la conclusion des recourants tendant au
rétablissement du texte prévu à l'art. 95 du projet de loi s'avère
irrecevable. Au demeurant, les recourants attaquent non pas la "décision"
modifiant une disposition du projet de loi, mais directement l'art. 98
al. 1 lettre b LATC.
Erwägung 2
2.- a) Au niveau cantonal, les droits politiques protégés par l'art. 85
lettre a OJ sont constitués par l'ensemble des droits que confèrent
aux citoyens les dispositions constitutionnelles ou législatives qui
définissent les conditions et modalités de l'exercice des droits politiques
ou en précisent le contenu et l'étendue (AUER, op.cit., p. 73/74; KÄLIN,
op.cit., p. 124/125). Ils comprennent notamment le droit d'initiative
populaire cantonale et les prétentions concrètes qui en découlent (ATF
108 Ia 166 consid. 2 et l'arrêt cité, 105 Ia 11, 103 Ia 281). Ces droits
cantonaux sont aussi déterminés, soit directement, soit subsidiairement,
par les règles et les principes généraux développés par la jurisprudence
du Tribunal fédéral (voir les exemples cités par AUER, La juridiction
constitutionnelle en Suisse, Bâle 1983, p. 220 ss).
b) Aux termes de l'art. 27 ch. 1 de la constitution vaudoise, douze
mille citoyens actifs peuvent demander l'élaboration, l'adoption, la
modification ou l'abrogation d'une loi; le Grand Conseil constate la
nullité des initiatives qui sont contraires au droit fédéral ou à la
constitution cantonale, qui visent plus d'une matière, qui portent sur
un objet réglementé par un décret ou susceptible de l'être, ou encore
qui sont irréalisables.
L'initiative valable à la forme doit être soumise à la votation
populaire (art. 102 de la loi vaudoise du 17 novembre 1948 sur l'exercice
des droits politiques; ci-après: LEDP). Par ailleurs, selon l'art. 102a
LEDP, une loi est - à l'inverse du décret - promulguée pour un temps
"illimité".
En l'espèce, l'initiative dont se prévalent les recourants portait
sur la modification d'une loi; en outre, son projet n'est pas réglementé
par un décret au sens de l'art. 102a LEDP, ni n'est susceptible de l'être.
c) Dès lors que l'initiative populaire peut avoir, notamment, pour
objet la modification ou l'abrogation d'une loi, le caractère "illimité"
du temps pour lequel cette dernière est promulguée ne peut, pour ce motif
déjà, avoir qu'une signification relative.
Quoi qu'il en soit, la législation cantonale vaudoise ne contient
- contrairement à d'autres droits cantonaux - aucune prescription
n'autorisant la remise en question d'un texte légal par la voie d'une
initiative populaire qu'après l'écoulement d'un certain laps de temps
à partir de son adoption ou de sa mise en vigueur. Il reste cependant
que la remise en discussion d'un texte légal ne doit pas constituer un
abus de droit (ATF 100 Ia 382 consid. 2 et les arrêts cités). Ainsi,
dans des cas extrêmes d'abus manifeste des institutions démocratiques ou
d'utilisation insensée de l'appareil démocratique qui aboutit à la remise
en question de celui-ci, on pourrait empêcher une nouvelle votation pour
ce motif. Dans l'arrêt Überparteiliches Initiativkomitee (ATF 94 I 120
ss), le Tribunal fédéral a admis que n'était pas abusive une initiative
demandant la suspension de travaux de construction commencés deux ans
auparavant; dans l'arrêt Schiesser (ATF 99 Ia 406 consid. 4b), il a jugé
qu'une demande de nouvel examen ne pourrait éventuellement être contraire à
la bonne foi que si l'autorité avait manifesté plus d'une fois clairement
sa volonté; enfin, dans l'arrêt Minelli (ATF 100 Ia 384 ss consid. 3 et
4), il a précisé qu'en l'absence d'une restriction légale, la validité
d'une initiative tendant à l'abrogation d'une loi est indépendante de la
survenance de faits nouveaux ou de l'existence d'une contradiction entre la
loi à abroger et d'autres textes légaux du canton ou de la Confédération.
En l'espèce, rien ne permet de dire que la modification apportée
par l'art. 98 al. 1 lettre b LATC procéderait d'un abus de droit.
Elle est intervenue sur une proposition de la Commission du Grand Conseil
qui ne visait qu'à modifier le libellé de la réglementation en cause,
sans en toucher la substance. Au demeurant, même si le but avoué eût été
de changer le fond du droit, il ne se serait pas agi d'une utilisation
inadmissible de l'appareil démocratique.
Erwägung 3
3.- La jurisprudence précitée concerne la remise en cause d'une
décision ou d'une disposition légale par la voie de l'initiative
émanant des particuliers, tandis que, en l'espèce, la modification
légale critiquée a été décidée par le Grand Conseil sur proposition de
sa Commission. Ces deux hypothèses sont toutefois équivalentes (ATF 100
Ia 383/384 consid. 2). Si le citoyen peut, par l'exercice de ses droits
démocratiques, provoquer la remise en question de décisions prises et si
rien ne s'oppose au lancement d'une initiative qui tend pratiquement à
mettre en discussion une décision populaire, il n'existe pas davantage
de raison pour empêcher le parlement cantonal de s'efforcer d'obtenir la
modification d'une décision populaire antérieure. Dans cette hypothèse,
les auteurs d'une initiative qui a abouti pourront à nouveau défendre
leurs propositions en exerçant leur droit de référendum (art. 27 ch. 2
Cst. vaud.). Il n'y a là ni obstacle au droit d'initiative, ni même
limitation de ce droit, puisque le droit cantonal vaudois n'institue pas
un délai d'attente pendant lequel sont inadmissibles tant les initiatives
populaires que les propositions tendant à un nouvel examen des décisions
populaires.
En conséquence, dans le canton de Vaud, ainsi que dans les autres
cantons qui connaissent une réglementation analogue, le droit politique
d'initiative populaire s'épuise par sa première réalisation dans l'ordre
juridique positif cantonal. Une fois qu'il a déféré à la volonté populaire
en adoptant les textes voulus par l'initiative, le parlement cantonal est
libre de les modifier sous réserve de l'interdiction de l'abus de droit.
Les droits politiques des recourants n'ont donc pas été violés.