BGE 112 V 89
112 V 89
16. Estratto della sentenza del 25 febbraio 1986 nella causa Cassa
svizzera di compensazione contro Specia e Commissione federale di ricorso
in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero Regeste
Art. 1 IVG, Art. 1 Abs. 1 lit. b AHVG; Art. 2 des
schweizerisch-italienischen Abkommens über Soziale Sicherheit.
- Anwendbares Recht bei Doppelbürgerschaft.
- Italienische Bürgerin, die durch Heirat das schweizerische
Bürgerrecht erworben, es nach der endgültigen Rückkehr nach Italien und
Ehescheidung mit ausdrücklicher konsularischer Erklärung beibehalten hat
und sich mit einem italienischen Bürger erneut verheiratet: Im Rahmen
des schweizerisch-italienischen Abkommens über Soziale Sicherheit unter
Anwendung der Kriterien des vorwiegenden (oder effektiven) Bürgerrechts
Anerkennung des italienischen Bürgerrechts (Änderung der Rechtsprechung;
Erw. 2).
- Für Schweizer im Ausland ist das Doppelbürgerrecht im Hinblick auf
die Zugehörigkeit zur freiwilligen AHV/IV unbeachtlich (Erw. 2b in fine).
Art. 8 lit. b des schweizerisch-italienischen Abkommens über Soziale
Sicherheit; Ziff. 2 lit. a des Schlussprotokolls zur Zusatzvereinbarung
zum Abkommen (in Kraft seit 1. Juli 1973). Mit der Entrichtung von
Beiträgen zur freiwilligen Weiterversicherung der obligatorischen oder
freiwilligen italienischen Versicherung erfüllt der italienische Bürger
die Versicherungsklausel gemäss Art. 8 lit. b des Abkommens, wenn beim
Eintritt des versicherten Invaliditätsfalls nach schweizerischem Recht
das Versicherungsverhältnis bereits besteht und insoweit es durch die
Beitragsleistungen des italienischen Bürgers innert den von seinem
Heimatrecht gesetzten Fristen aufrechterhalten wird (Präzisierung der
Rechtsprechung; Erw. 5).
Auszug aus den Erwägungen:
Estratto dai considerandi:
Erwägung 1
1.- Nella presente controversia due sono i temi da esaminare: il primo
è quello di definire la cittadinanza dell'opponente, determinante per
l'applicazione del diritto svizzero o delle disposizioni convenzionali
ai fini dell'adempimento del requisito assicurativo (art. 1 e 6 cpv. 1
LAI in relazione con gli art. 1 e 2 LAVS; art. 8 lett. b Convenzione
italo-svizzera relativa alla sicurezza sociale del 14 dicembre 1962). Il
secondo è quello di stabilire se e quando essa abbia realizzato il rischio
d'invalidità assicurabile giusta la legislazione svizzera, determinante ai
fini dell'assegnazione della rendita in lite (art. 4, 28 e 29 cpv. 1 LAI).
Erwägung 2
2.- a) Pierina Specia è al beneficio della doppia cittadinanza
svizzera e italiana. Essa ha contribuito all'assicurazione sociale
svizzera sino al 1958 (art. 1 cpv. 1 lett. b LAVS) e dopo il rimpatrio,
pur mantenendo la cittadinanza svizzera acquisita per matrimonio,
non ha aderito all'assicurazione facoltativa per l'AVS/AI degli
svizzeri all'estero (art. 2 cpv. 1 LAVS e art. 9 cpv. 2 della relativa
ordinanza d'applicazione; OAF). Ne consegue che come cittadina svizzera,
con il rimpatrio, l'opponente ha cessato di essere assicurata presso
l'assicurazione sociale svizzera ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LAI. Come
tale quindi essa non può pretendere una prestazione dell'assicurazione
svizzera per l'invalidità per carenza del requisito assicurativo richiesto
dalla disposizione legale anzi menzionata. Tuttavia, possedendo Pierina
Specia la doppia cittadinanza, rimane da esaminare se le possa essere
riconosciuta quella italiana, nel qual caso dovrà essere stabilito se
e per quale periodo essa ha adempiuto, dopo il rimpatrio, il requisito
assicurativo richiesto in regime convenzionale.
b) Il Tribunale federale delle assicurazioni, in una sentenza del
7 marzo 1966 in re V. (RCC 1966 pag. 353, in particolare pag. 355),
aveva affermato che, carenti disposizioni contrarie della LAI o della
Convenzione, uguale trattamento spettava a due cittadini svizzeri anche
quando uno di essi possedeva un'altra nazionalità e che, pertanto, ambedue
dovevano essere considerati di nazionalità svizzera. In una sentenza non
pubblicata dell'8 febbraio 1984 in re Restituto, con riferimento alla
giurisprudenza anzi citata, il Tribunale federale delle assicurazioni
non l'ha confermata, lasciando indeciso il tema, non essenziale ai fini
decisionali.
Nel querelato giudizio il primo giudice, con riferimento a
un precedente giudizio della Commissione di ricorso in re C. del
7 gennaio 1981, ha asserito che per quanto concerne le prestazioni
delle assicurazioni sociali svizzere un cittadino italiano con doppia
nazionalità può essere considerato come cittadino di uno solo dei due
Stati. Adottando il criterio della "preponderanza" il primo giudice ha
precisato che la scelta della nazionalità secondo questo criterio non
dipende dalla libera scelta dell'interessato, né si determina secondo
la soluzione che gli è più favorevole. Come preponderante deve essere
considerata la nazionalità dello Stato con cui l'interessato intrattiene
le relazioni personali ed economiche più strette. Quando un cittadino con
doppia nazionalità risiede in uno dei due Stati dei quali egli possiede
la cittadinanza, bisogna presumere che egli intrattenga con questo Stato
i legami più stretti. Presunzione da ammettere per il cittadino svizzero
fino a quando egli non è immatricolato presso la rappresentanza svizzera
del Paese dove vive e di cui possiede pure la nazionalità, ma non decisiva
per la determinazione della nazionalità preponderante.
Sul tema della doppia cittadinanza, AUBERT (Traité de droit
constitutionnel suisse, vol. I, pag. 353 n. 933) tra l'altro afferma, con
riferimento a dottrina, che l'idea moderna della nazionalità effettiva
o preponderante tende a sostituirsi al principio tradizionale della
nazionalità del foro ed asserisce che la Svizzera tratta il cittadino
con doppia nazionalità come uno svizzero o come uno straniero a seconda
che egli abbia dei legami più stretti con uno o l'altro dei due Stati. Nel
Messaggio concernente una legge federale sul diritto internazionale privato
(d.i.pr.) del 10 novembre 1982 il Consiglio federale trattando il tema
della pluricittadinanza così si è espresso:
"In caso di pluricittadinanza, il d.i.pr. assegna tradizionalmente
la priorità alla cittadinanza secondo la lex fori. Giusta tale
concezione, per le autorità svizzere un cittadino austro-svizzero
sarebbe sempre e soltanto svizzero. Nel caso di una persona con doppia
cittadinanza straniera nella prassi si usa dare la priorità all'ultima
cittadinanza acquisita, ovvero alla cittadinanza dello Stato in cui la
persona in causa è domiciliata (cfr. W. Niederer, Einführung, p. 158; F.
Vischer/A. von Planta, IPR, p. 31).
Fra le diverse possibilità di trattamento giuridico della
pluricittadinanza, nella dottrina si fa viepiù strada la tendenza ad
attenersi alla cittadinanza effettiva; si considera cioè determinante la
cittadinanza con la quale una persona è più strettamente connessa (cfr.
L. Raape/F. Sturm, ibid. p. 133 segg.). Questa concezione ha trovato in
parte accoglienza anche nella giurisprudenza del Tribunale federale (DTF
89 I 303).
Per poter decidere se e in qual misura il principio della
cittadinanza effettiva o preponderante debba essere applicato
anche nei confronti degli Svizzeri non ci si deve attenere a rigidi
principi, bensì ai bisogni concreti del singolo caso (cfr. messaggio
del 2 lug. 1965 per un complemento della Costituzione federale con un
art. 45bis concernente gli Svizzeri all'estero; FF 1965 II 435). Giova
qui osservare che la problematica della pluricittadinanza si pone in
termini diversi secondo che si tratti della questione della competenza
o di quella della determinazione della legge applicabile, e che una
diversa disciplina s'impone anche nell'ambito della delibazione e
dell'esecuzione di una sentenza o di un atto giuridico stranieri
(FF 1983 I 298 seg.)".
Nel progetto di legge medesimo esso ha previsto che "salvo diversa
disposizione)... la legge applicabile ai pluricittadini è determinata
in base allo Stato nazionale con cui essi sono più strettamente legati"
(art. 21 cpv. 2; FF 1983 I 450).
Confrontata all'evoluzione della dottrina ed alle nuove tendenze
in materia di diritto pubblico e di diritto internazionale privato la
giurisprudenza instaurata dal Tribunale federale delle assicurazioni con la
sentenza in re V. del 7 marzo 1966, non confermata, come già si è detto,
nel 1984, non può essere tutelata e necessita una modificazione nel senso
che, nei casi di doppia cittadinanza, applicabile è il principio della
cittadinanza preponderante o effettiva, avuto riguardo, nel singolo caso,
all'intensità di tutti i rapporti fondamentali dell'individuo con l'uno
o l'altro Stato. Il che non pregiudica la pretesa del cittadino svizzero
all'estero, anche se al beneficio di doppia nazionalità, di chiedere
l'affiliazione alle assicurazioni facoltative AVS/AI.
c) Alla luce dei principi sopra esposti nell'evenienza concreta
ricorrono i presupposti per riconoscere la preponderanza della cittadinanza
italiana di Pierina Specia, cittadina nata in Italia, divenuta svizzera per
matrimonio, divorziata, rimpatriata e nuovamente sposata con un cittadino
italiano, la quale dopo il rimpatrio ha mantenuto i contatti con la
Svizzera solo attraverso notifiche consolari aventi valore puramente
formale. Se in queste condizioni deve essere condiviso il parere del
primo giudice per quanto attiene al riconoscimento della cittadinanza
preponderante, in concreto può rimanere insoluta la questione di sapere se
Pierina Specia debba essere considerata, nei rapporti con l'assicurazione
sociale svizzera, soltanto come cittadina italiana come l'ha ritenuto il
primo giudice stesso. Infatti, non avendo essa aderito tempestivamente
all'assicurazione facoltativa per l'AVS/AI degli svizzeri all'estero ai
sensi delle disposizioni dell'art. 2 cpv. 1 LAVS in relazione con l'art. 9
cpv. 2 OAF, la sua posizione assicurativa nei confronti dell'assicurazione
sociale svizzera non può più essere perfezionata con agevolazioni che
spettano soltanto ai cittadini svizzeri all'estero che abbiano aderito
all'assicurazione facoltativa loro riservata.
Erwägung 3
3.- Dato che l'opponente è da considerare come cittadina italiana ai
fini del presente controllo giudiziario e che per costante giurisprudenza
il giudice delle assicurazioni sociali esamina la decisione amministrativa
deferitagli sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente
al momento in cui essa venne resa (DTF 109 V 179, 107 V 5, 105 V 141 e
154), deve quindi essere stabilito se il 30 luglio 1982 fossero dati
i presupposti per riconoscere a Pierina Specia il diritto a rendita
dell'assicurazione svizzera per l'invalidità.
Erwägung 4
4.- Per avere diritto a rendita ordinaria dell'assicurazione
svizzera per l'invalidità il cittadino italiano deve avere contribuito
all'assicurazione sociale svizzera per almeno un anno intero (art. 36
cpv. 1 LAI), deve essere invalido ai sensi della legislazione svizzera
(art. 4, 28 e 29 LAI) e deve essere assicurato al verificarsi del rischio
invalidante presso l'assicurazione sociale svizzera (art. 6 cpv. 1 LAI in
relazione con l'art. 1 LAI), oppure "iscritto" all'assicurazione sociale
italiana ai sensi dell'art. 8 lett. b Convenzione, condizione quest'ultima
che egli adempie quando sono versati dei contributi nell'assicurazione
obbligatoria, nella prosecuzione volontaria dell'assicurazione obbligatoria
o nell'assicurazione facoltativa italiane (cifra 2 lett. a del Protocollo
finale all'Accordo aggiuntivo alla Convenzione del 4 luglio 1969, in vigore
dal 1o luglio 1973) o quando egli ha diritto a una pensione d'invalidità
delle assicurazioni sociali italiane (art. 1 del Protocollo aggiuntivo
all'Accordo aggiuntivo italo-svizzero del 4 luglio 1969, in vigore dal
25 febbraio 1974).
Erwägung 5
5.- Nell'evenienza concreta non è controverso e risulta dagli atti che
l'opponente abbia contribuito per oltre un anno intero all'assicurazione
sociale svizzera. Le condizioni di cui all'art. 36 cpv. 1 LAI sono pertanto
adempiute. Prima di determinare il grado della sua invalidità si giustifica
tuttavia di stabilire se all'epoca dell'ipotetico verificarsi dell'evento
assicurabile giusta il diritto svizzero essa fosse stata assicurata giusta
l'art. 6 cpv. 1 LAI, oppure "iscritta" all'assicurazione sociale italiana
ai sensi dell'art. 8 lett. b Convenzione in quanto la non appartenenza
all'assicurazione sociale svizzera o un eventuale inadempimento del
requisito assicurativo richiesto in regime convenzionale comporterebbero
l'accoglimento del gravame della Cassa svizzera di compensazione qualunque
fosse il grado invalidante dell'opponente accertato dopo il suo rimpatrio.
Con il rimpatrio avvenuto nel 1958 Pierina Specia ha cessato di
essere assicurata obbligatoriamente in Svizzera e non avendo dopo il
divorzio tempestivamente aderito all'assicurazione facoltativa degli
svizzeri all'estero essa non adempie, come già si è detto, il requisito
assicurativo di cui all'art. 6 cpv. 1 LAI.
In Italia, come risulta dalle attestazioni ufficiali dell'INPS,
l'opponente non è titolare di pensione d'invalidità e la sua richiesta
intesa ad ottenere la prosecuzione volontaria dell'assicurazione
obbligatoria italiana è stata accolta con autorizzazione a procedere al
versamento di contributi a decorrere dal 1o luglio 1978. A partire da
questa data essa ha versato regolarmente contributi trimestrali sino ed
oltre la data della controversa decisione del 30 luglio 1982.
Secondo una costante giurisprudenza, da ultimo confermata e
precisata nella sentenza del 15 settembre 1983 in re Di Matteo (DTF 109
V 176), l cittadino italiano è considerato iscritto alle assicurazioni
italiane ai sensi dell'art. 8 lett. b della Convenzione se sono versati
contributi nell'assicurazione obbligatoria, nella prosecuzione volontaria
dell'assicurazione obbligatoria o dell'assicurazione facoltativa italiane
(cifra 2 lett. a del Protocollo finale all'Accordo aggiuntivo alla
Convenzione del 4 luglio 1969, in vigore dal 1o luglio 1973) prima del
verificarsi dell'evento assicurabile giusta il diritto svizzero o se
sono accreditati - sempre per il momento del verificarsi del rischio -
periodi assimilati, che devono essere comprovati prima della resa della
decisione amministrativa.
Questa giurisprudenza si riferisce a situazioni di fatto in cui il
cittadino italiano al momento in cui si realizza l'evento assicurabile
giusta il diritto svizzero si trova in costanza di un rapporto assicurativo
instaurato, con effetto retroattivo, dopo l'evento stesso, rapporto
che per essere giustificato necessita che i relativi contributi siano
versati. Diversa è la situazione quando l'evento assicurabile giusta il
diritto svizzero si verifica in costanza di un rapporto instaurato prima
del suo avverarsi. Se in concreto si ammette che un ipotetico diritto a
rendita dell'assicurazione svizzera per l'invalidità dell'opponente sia
insorto nel maggio del 1982, deve essere osservato che la prosecuzione
volontaria nell'assicurazione obbligatoria italiana si è avverata, come
risulta dall'attestato concernente la carriera assicurativa dell'opponente
in Italia, dal 1o luglio 1978 sino almeno al 25 giugno 1983 e che il
primo versamento, valido per il periodo dal luglio 1978 al dicembre
1979, ebbe luogo nel dicembre del 1979. Quindi la giurisprudenza sopra
richiamata sarebbe in concreto applicabile soltanto nella misura in cui
l'evento assicurabile giusta il diritto svizzero si fosse verificato
prima del dicembre 1979 e la contribuzione volontaria non fosse stata
regolarmente continuata. Ma a partire dal mese di dicembre del 1979
l'opponente era in costanza di un rapporto assicurativo che essa avrebbe
soddisfatto ulteriormente solvendo nel futuro i contributi, da pagare
secondo le disposizioni vigenti in Italia trimestralmente, durante il
trimestre seguente quello cui essi erano destinati. Ne consegue che,
avendo Pierina Specia versato i contributi secondo le modalità indicate,
con il versamento effettuato il 28 luglio 1982 essa ha coperto il trimestre
precedente comprendente il maggio 1982. Potrebbe invero essere argomentato
che con il versamento si era ottenuta una copertura assicurativa con
effetto retroattivo e che quindi solo dal momento del versamento era
realizzato il requisito assicurativo richiesto in regime convenzionale. Ma
simile deduzione contrasta se non con la lettera quantomeno con la ratio
del diritto convenzionale. Se infatti la giurisprudenza ha inteso e
intende impedire la costituzione con effetto retroattivo di un rapporto
assicurativo con il versamento di contributi posteriore all'evento
assicurabile giusta il diritto svizzero, che deve essere comprovato
prima della decisione dell'organo amministrativo svizzero competente,
altrettanto non può essere inteso quando il rapporto assicurativo già
sussiste e quando esso permane nella misura in cui il cittadino italiano
soddisfa un obbligo nei termini impostigli dal diritto patrio.
In queste condizioni Pierina Specia deve essere considerata
iscritta alla patria assicurazione sociale ai sensi dell'art. 8 lett. b
Convenzione per il tempo in cui ha versato regolarmente contributi nella
prosecuzione volontaria dell'assicurazione obbligatoria italiana ossia dal
1o luglio 1978 al 25 giugno 1983. Essa ha pertanto adempito il requisito
assicurativo richiesto in regime convenzionale durante questo periodo,
quindi sino alla data della decisione amministrativa del 30 luglio 1982,
che delimita nel tempo, come già si è detto, la cognizione giudiziaria
nella presente procedura.