BGE 112 IB 8
112 Ib 8
3. Arrêt de la IIe Cour de droit public du 27 mai 1986 dans la cause Willy
Auberson contre Vaud, Conseil d'Etat (recours de droit administratif)
Regeste
Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die baulichen Massnahmen im
Zivilschutz (BMG) und Art. 3 der Verordnung (BMV).
Der Eigentümer einer mit vorfabrizierten und metallenen Elementen
errichteten Werkstatt unterliegt der Schutzraumpflicht gemäss Art. 2
Abs. 1 BMG; die Unterstellung unter das Gesetz hängt einzig vom Zweck
des Gebäudes und nicht von der Bauweise ab (E. 2). Berechnung der Zahl
der Pflichtschutzplätze gemäss Art. 3 BMV (E. 3).
Sachverhalt
A.- Le 19 mars 1981, Willy Auberson a déposé auprès de la commune
d'Yverdon-les-Bains une requête tendant à obtenir une dispense de
l'obligation de construire un abri de protection civile sous l'atelier
de mécanique de 316 m2 - fait d'éléments préfabriqués montés sur une
structure métallique - qu'il désirait bâtir..
Le 23 mars 1981, l'Office cantonal de la protection civile a informé
la commune qu'il acceptait de libérer Willy Auberson de l'obligation
de construire un abri mais fixait à 5'000 francs la contribution de
remplacement que devait payer le propriétaire ainsi avantagé.
Contestant le principe même de son assujettissement à l'obligation de
verser une telle contribution, Willy Auberson a recouru auprès du Conseil
d'Etat du canton de Vaud qui a rejeté sa demande le 24 février 1982.
Après avoir saisi à tort le Département fédéral de justice et police,
Willy Auberson a déposé un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral contre la décision du Conseil d'Etat du 24 février 1982. Il
demande l'annulation de la décision entreprise et sa libération de
l'obligation de payer une contribution de remplacement au sens des
art. 5 et 6 de l'ordonnance sur les constructions de protection civile
du 27 novembre 1978 (RS 520.21; OCPCi). A l'appui de ses conclusions,
il soutient principalement que l'atelier de mécanique en cause n'est
pas un bâtiment qui exige normalement des caves selon l'art. 2 al. 1 de
la loi fédérale sur les constructions de protection civile (RS 520.20;
LCPCi) en raison de sa construction très légère.
Le Tribunal fédéral admet le recours dans le sens des considérants,
annule la décision attaquée et renvoie la cause à l'autorité de première
instance pour nouvelle décision.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- a) Aux termes de l'art. 2 al. 2 LCPCi, "les propriétaires
d'immeubles doivent aménager des abris comprenant des sorties de secours
et, au besoin, des voies et des canaux d'évacuation dans tous les nouveaux
bâtiments qui devraient normalement avoir des caves...".
Dans son message du 21 septembre 1962 (FF 1962 II 703), le Conseil
fédéral a proposé une définition très large de ce qu'il entend par "cave"
au sens de cette disposition et a indiqué expressément que les abris
doivent, autant que possible, "être créés partout où des locaux peuvent
normalement être construits au-dessous du rez-de-chaussée". Cette notion
comprend, dès lors, non seulement les caves au sens traditionnel du terme,
mais également d'autres locaux situés en sous-sol.
En outre, s'agissant du critère relatif à la présence "normale"
de cave dans un bâtiment, il ressort des travaux préparatoires que
l'obligation de construire des abris a été conçue de manière très
étendue et concerne aussi bien les locaux d'habitation que ceux servant
à l'activité professionnelle (BO CE 1963, p. 161; Conseiller fédéral von
Moos). Cette constatation s'impose d'autant plus que l'obligation de créer
des organismes de protection d'établissement, imposée par les art. 18 et
23 de la loi fédérale sur la protection civile du 23 mars 1962 (RS 520.1)
aux administrations et aux établissements privés et publics d'une certaine
importance, ne se conçoit pas si ceux-ci ne disposent pas, par ailleurs,
d'abris en suffisance; une de leurs tâches principales consiste, en
effet, à aménager les abris de l'établissement et à y organiser le séjour
(art. 20 de l'ordonnance sur la protection civile du 27 novembre 1978; RS
520.11). Or, l'obligation de construire des abris est prévue exclusivement
par la LCPCi et notamment par son art. 2 al. 1 Il s'ensuit qu'en principe,
les locaux destinés à l'exercice d'une activité professionnelle sont
également assujettis à la LCPCi et que la soumission à la loi dépend moins
de la nature de la construction - qu'elle soit préfabriquée, métallique ou
en béton - que de la destination du bâtiment au moment de son édification.
b) Dès lors, contrairement à ce que prétend le recourant, le fait
que son atelier soit constitué d'éléments préfabriqués et métalliques
ne lui permet pas d'échapper à l'assujettissement. La manière dont a été
construit l'immeuble n'a aucun effet sur la question de la soumission de
la construction à la LCPCi; celle-ci dépend exclusivement de la destination
du bâtiment en cause.
De ce point de vue, le critère du taux d'occupation de l'immeuble
utilisé par l'autorité intimée ne saurait être retenu. Comme le Conseil
d'Etat le relevait lui-même le 22 mai 1985 dans l'exposé des motifs
concernant le projet de loi d'exécution de la législation fédérale sur la
protection civile (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton
de Vaud, 1985, No 10, p. 741), l'obligation imposée aux propriétaires
ne correspond pas forcément au taux d'occupation de l'immeuble. Ainsi,
un propriétaire d'une villa de dix pièces devra construire, en vertu de
l'art. 3 al. 1 lettre a OCPCi, dix places protégées, même s'il est seul
à occuper sa maison.
c) Par conséquent, dans la mesure où il n'est pas contesté que la
construction litigieuse - bien que légère - est destinée à abriter un
atelier de mécanique, celle-ci devrait normalement être pourvue de caves
au sens de l'art. 2 al. 1 LCPCi; partant, le propriétaire ne peut nier
le principe de son assujettissement à l'obligation de construire un abri
ou de verser une contribution de remplacement, conformément aux art. 2
al. 3 LCPCi et 6 OCPCi.
Reste, cependant, à déterminer l'étendue de son assujettissement.
Erwägung 3
3.- a) Dès lors que l'obligation de construire un abri découle
directement de la loi, la liste des constructions devant comporter des
places protégées obligatoires figurant à l'art. 3 OCPCi ne présente qu'une
valeur exemplative et ne constitue qu'un indice de l'assujettissement
de ces bâtiments à la LCPCi (cf. Prises de position OFPC concernant
LCPCi/OCPCi, publiées le 16 juillet 1979, p. 6, ad art. 3 al. 1 OCPCi).
Cette constatation ne concerne toutefois que la question du principe
de la soumission à la loi et non celle du nombre de places protégées à
prévoir concrètement pour chaque bâtiment mentionné dans la liste. Sur ce
point, pour autant que la construction en cause figure dans l'énumération
de l'art. 3 OCPCi, l'ordonnance du Conseil fédéral fixe avec précision
la proportion de places protégées requises en fonction de la grandeur
du bâtiment, et cela d'après divers critères (nombre de chambres, de
lits, de postes de travail, superficie...). S'agissant d'un atelier
de mécanique, la lettre f de l'art. 3 OCPCi dispose que les bureaux et
bâtiments administratifs, de même que les entreprises industrielles et
artisanales (fabriques, ateliers) doivent comporter deux places protégées
pour trois postes de travail. Cette clé de répartition doit, dès lors,
être appliquée au recourant.
b) Dans le cadre de la procédure cantonale, le propriétaire a prétendu
travailler seul dans son atelier. L'autorité de première instance n'a
pas accepté cette allégation et, considérant qu'il était peu probable
que l'intéressé soit seul à travailler dans une construction de 316 m2,
a fixé à cinq le nombre de places protégées mises à sa charge.
Il est indéniable que la surface à disposition pour un seul poste de
travail apparaît pour le moins surprenante. Or, s'agissant de déterminer,
en application de l'art. 3 al. 1 lettre f OCPCi, le nombre de postes de
travail dans une construction, il faut se référer à la capacité totale
du bâtiment à cet égard et non pas au nombre de personnes effectivement
occupées au moment considéré. De même que les établissements ouverts
au public (art. 3 al. 1 lettres b, c, d et e) doivent comporter des
places protégées en fonction de leur capacité maximale, les entreprises
industrielles et artisanales sont assujetties par rapport au nombre
maximum de places de travail que leurs locaux peuvent offrir. Si la
fixation de ce chiffre suppose une certaine appréciation de la part
de l'autorité, celle-ci doit cependant se fonder sur un examen concret
de chaque situation, tenant compte de tous les éléments à disposition;
elle ne peut se contenter d'une estimation prima facie de la capacité
de l'entreprise en se basant exclusivement sur les plans de l'immeuble
sans examiner le genre d'activité déployée dans le bâtiment et sans tenir
compte du nombre de places de travail susceptibles d'y être installées
sans nécessiter l'octroi d'une nouvelle autorisation de construire.
En l'occurrence, l'Office cantonal de la protection civile n'a procédé
à aucune mesure d'instruction spéciale pour déterminer la capacité réelle
de l'atelier du recourant; il s'est borné à supposer - sans présenter
la moindre motivation - que le bâtiment devrait comporter cinq places
protégées, ce qui correspond à sept postes de travail. Cette manière de
fixer les obligations incombant au propriétaire de la construction ne
respecte pas le droit fédéral. Il appartenait à l'autorité de première
instance - qui dispose d'un personnel spécialisé dans les questions
touchant aux constructions - d'examiner avec soin le cas d'espèce et
de fixer pour l'atelier un nombre de postes de travail conforme aux
constatations concrètes résultant d'une instruction.
Non motivée sur ce point et basée sur des suppositions, la décision
attaquée doit, par conséquent, être annulée et l'affaire renvoyée à
l'autorité de première instance pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
c) Il convient cependant de souligner que, si l'instruction du
cas devait laisser apparaître que le bâtiment du recourant ne contient
qu'une seule place de travail, cette situation ne saurait entraîner,
comme semble le soutenir l'Office fédéral dans ses observations, la
libération de l'intéressé de toute obligation pécuniaire. Dans la mesure
où une construction doit, en principe, comporter des places protégées en
vertu de l'art. 3 OCPCi, toute dérogation à cette obligation implique
le versement d'une contribution de remplacement équivalente pour la
réalisation de constructions publiques de protection civile (art. 2
al. 3 LCPCi). Considérant qu'un atelier doit être pourvu de deux
places protégées pour trois postes de travail, la présence d'un seul
travailleur entraîne le versement d'une contribution correspondant aux
2/3 des frais supplémentaires moyens par place protégée déterminés par le
canton en application de l'art. 6 al. 1 OCPCi. Aucune disposition légale
ou réglementaire ne justifie de procéder dans ces cas à l'exonération
complète du propriétaire.