BGE 112 IB 70
112 Ib 70
12. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
12. März 1986 i.S. Schweizer Heimatschutz (SHS) und Schweizerische Stiftung
für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (SL) gegen Generaldirektion
PTT und Regierungsrat des Kantons Schwyz (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 103 lit. c OG, Art. 12 NHG; Beschwerdebefugnis
gesamtschweizerischer Vereinigungen im Baubewilligungsverfahren nach
Art. 24 RPG.
Die Anwendung von Art. 24 RPG erweist sich dann als Erfüllung
einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 12 in Verbindung mit Art. 2 NHG,
wenn geltend gemacht wird, eine gestützt darauf erteilte Baubewilligung
verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV und nach den Vorschriften des
NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat. In diesem Umfange
steht den gesamtschweizerischen Vereinigungen im Baubewilligungsverfahren
nach Art. 24 RPG die Beschwerdebefugnis zu.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführer beanspruchen mit der vorliegenden
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Beschwerdebefugnis nicht insoweit,
als die Baubewilligung in Anwendung kantonalen und kommunalen
Rechtes ergangen ist. In dieser Hinsicht ist die Prozedur durch den
Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Schwyz
vom 23. April 1985, der unangefochten blieb, erledigt. Die Beschwerde
richtet sich vielmehr dagegen, dass den Beschwerdeführern im Streit um
die Baubewilligung gemäss Art. 24 RPG, welche die Voraussetzung der
kommunalen Baubewilligung des Gemeinderates von Feusisberg bildete,
vom Regierungsrat des Kantons Schwyz die Legitimation versagt worden
ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes hat das kantonale Recht
den gemäss Art. 103 lit. a und c OG Beschwerdeberechtigten dieselben
Parteirechte wie das Bundesrecht zu gewähren (BGE 109 Ib 216 E. 2b; 108
Ib 95; 107 Ib 175 E. 3; 104 Ib 248 E. 4, 379/380 E. 2; 103 Ib 147 ff. E.
3). Dass ihnen hier die Legitimation gemäss Art. 103 lit. a OG zukäme,
machen die Beschwerdeführer nicht geltend; insoweit ist der Entscheid
des Regierungsrates nicht in Frage gestellt. Doch beanspruchen sie die
Beschwerdelegitimation gemäss Art. 103 lit. c OG i.V.m. Art. 12 NHG,
die ihnen vom Regierungsrat verweigert wurde.
Das Bundesgericht hat wiederholt erklärt, dass die beiden
Beschwerdeführer als gesamtschweizerische Vereinigungen im Sinne von
Art. 12 NHG anzuerkennen sind. Die Vorinstanz stellt dies auch nicht in
Abrede. Der Regierungsrat begründet seinen Entscheid indessen mit dem
Hinweis, dass gemäss Art. 22quater BV die Raumplanung grundsätzlich Sache
der Kantone sei und demzufolge in deren Zuständigkeit falle. Aus Art. 33
Abs. 3 lit. a RPG i.V.m. Art. 12 NHG könne nicht geschlossen werden,
die gesamtschweizerischen Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes
seien nunmehr kraft Raumplanungsgesetz in solchen Verfahren allgemein
beschwerdelegitimiert. Dies könne nur insoweit zutreffen, als Bauverfahren
als Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG gelten könnten. Das aber sei nach
heute herrschender Praxis weder innerhalb noch ausserhalb der Bauzone der
Fall (BGE 107 Ib 114; 104 Ib 382 f. E. 3a). Im Bauverfahren betreffend
Fernmeldeturm "Höhronen" sei keine Bundesaufgabe zu erblicken. Deshalb
sei die Beschwerdelegitimation des SHS und der SL zu verneinen.
Art. 103 lit. c OG berechtigt zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ausser den in lit. a und b Genannten jede andere Person, Organisation oder
Behörde, die das Bundesrecht zur Beschwerde ermächtigt. Nach Art. 12 NHG
steht, soweit gegen kantonale Verfügungen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht zulässig ist, das Beschwerderecht auch den
gesamtschweizerischen Vereinigungen zu. Voraussetzung ist indessen, dass
die in Frage stehende kantonale Verfügung im Sinne von Art. 24sexies
Abs. 2 BV und Art. 2 NHG in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen ist
(vgl. Botschaft zum NHG, BBl 1965 III S. 97). Vorliegend steht fest,
dass gegen die gemäss Art. 24 RPG ergangene kantonale Verfügung die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offensteht (Art. 34
Abs. 1 RPG). Zu entscheiden bleibt demnach, ob die kantonale Verfügung
in Erfüllung einer Bundesaufgabe getroffen wurde.
Erwägung 3
3.- Schon die am 27. Mai 1962 geschaffene Verfassungsbestimmung von
Art. 24sexies BV über den Natur- und Heimatschutz spricht in Abs. 2 von
Pflichten, die der Bund in Erfüllung seiner Aufgaben zu beachten hat, ohne
diese Aufgaben indessen näher zu umschreiben. Die Botschaft des Bundesrates
vom 19. Mai 1961 (BBl 1961 I S. 1093 ff.) führt den Grundsatz näher aus:
In Abs. 2 des Verfassungsartikels solle die allgemeine Pflicht für den
Bund angeordnet werden, "in seinem gesamten Aufgabenbereich" dem Natur- und
Heimatschutz die gebührende Aufmerksamkeit zu schenken. Zwar verstehe sich
diese Pflicht als allgemeines staatliches Ziel eigentlich von selbst. Doch
laufe im Zuge der immer weiter um sich greifenden Technisierung dieses
Zeitalters der Bund selbst Gefahr, mit der Errichtung seiner eigenen
Werke und Anlagen die Interessen des Natur- und Heimatschutzes mehr
und mehr in den Hintergrund zu drängen. Abs. 2 sei demnach nicht als
blosse Programmbestimmung, sondern als eine Norm mit rechtsverbindlichem
Inhalt zu betrachten (S. 1111). Zu den Aufgaben des Bundes im Sinne von
Abs. 2 erklärt die Botschaft, eine Präzisierung würde zu weit führen. Im
Vordergrund stünden die Erstellung bundeseigener Werke und Anlagen sowie
die Erteilung von Bewilligungen (Konzessionen, Polizeierlaubnisse) für
die Erstellung von Werken und Anlagen (S. 1111 unten). Als Beispiel nennt
sie explizit die Errichtung von Radio- und Fernsehtürmen (S. 1110 unten).
Das Bundesgesetz über Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966, in
Kraft seit 1. Januar 1967, umschreibt in seinem Art. 2 näher, was als
Erfüllung von Bundesaufgaben zu verstehen ist. In den lit. a, b und c
beschreibt es in drei Kategorien die markantesten Bundesaufgaben, die mit
dem Natur- und Heimatschutzgedanken kollidieren könnten. Die Botschaft
des Bundesrates vom 12. November 1965 (BBl 1965 III S. 89 ff.) erklärt
dazu jedoch, der Begriff "Erfüllung einer Bundesaufgabe" werde weder in
bezug auf die Kategorien noch bezüglich der bei den Kategorien erwähnten
Beispiele in abschliessender Weise umschrieben. Dies gehe deutlich aus
der Verwendung des Wortes "insbesondere" in der Einleitung von Art. 2
hervor (S. 94). Auch hier kommt zum Ausdruck, dass unter Erfüllung einer
Bundesaufgabe nicht nur die Planung und Errichtung von Werken und Anlagen
durch den Bund sowie seine Anstalten und Betriebe zu verstehen ist, sondern
ebenfalls die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen (S. 101). Art. 2
lit. a NHG bezeichnet als Erfüllung einer Bundesaufgabe ausdrücklich
die Planung und Errichtung von Bauten und Anlagen der PTT-Betriebe,
währenddem lit. b dieser Bestimmung die Erteilung von Konzessionen und
Bewilligungen von Werken und Anlagen zur Übermittlung von Nachrichten
als Erfüllung einer solchen Aufgabe erwähnt.
Die Entstehungsgeschichte des NHG lässt erkennen, dass der
Gesetzgeber nicht nur die Bundesbehörden zur Berücksichtigung von Natur-
und Heimatschutz verpflichten, sondern dass er auch einen entsprechenden
Rechtsschutz schaffen wollte. In diesen Zusammenhang ist Art. 12 NHG zu
stellen, der nach eingehenden Diskussionen den gesamtschweizerischen
Vereinigungen das Beschwerderecht einräumt (vgl. hiezu die Botschaft
des Bundesrates in BBl 1965 III S. 96/98; ferner ENRICO RIVA,
Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im
schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 46 ff.).
In seinem Entscheid vom 22. Oktober 1985 betrachtet nun aber der
Bundesrat den Baubeschluss der PTT-Organe auch für ein Projekt wie
die hier streitige Richtstrahlantenne als rein verwaltungsinterne,
"organisatorische" Entscheidung und nicht als (anfechtbare) Verfügung
im Sinne von Art. 5 bzw. 44 VwVG, und er behandelt die PTT-Betriebe
wie einen privaten Bauherrn, der lediglich den für eine private Baute
geltenden baulichen Beschränkungen unterliegt (vgl. Art. 12 PTT-OG,
SR 781.0). Entsprechend hat er - wie zuvor das Eidg. Verkehrs-
und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) - das Vorliegen eines
beschwerdefähigen Streitgegenstandes verneint. EVED und Bundesrat verweisen
die Beschwerdeführer auf den Weg des kantonalen Baubewilligungsverfahrens.
Die Beschwerdeführer haben diesen Weg beschritten, doch sehen sie sich
durch den Nichteintretensentscheid des Regierungsrates des Kantons Schwyz
auch hier blockiert.
Der Regierungsrat anerkennt, dass es sich in der Sache um einen
Streit über Bundesrecht handelt. Dabei geht es jedoch nicht primär
um Art. 24sexies BV und die Art. 3 und 6 NHG, die nach der Meinung
der Beschwerdeführer nicht genügend beachtet worden sind, denn diese
Bestimmungen kommen nicht selbständig, sondern stets akzessorisch
und einschränkend im Zusammenhang mit den primär massgebenden Normen
des Bundesverwaltungsrechts zur Anwendung. Vorliegend hat die kantonale
Behörde die Baubewilligung bundesrechtlich auf Art. 24 RPG gestützt. Diese
Bestimmung, insbesondere deren Abs. 1 lit. b ist es, um die es im
Verfahren vor Regierungsrat der Sache nach primär geht. Im Rahmen der
nach dieser Vorschrift vorzunehmenden Interessenabwägung ist freilich
dem NHG der ihm gebührende Stellenwert zuzuweisen. Auch wenn dies von den
Beschwerdeführern nicht ausdrücklich so geltend gemacht worden ist, so ist
doch die zutreffende Norm des Bundesrechtes von Amtes wegen anzuwenden. Es
ist somit zu prüfen, ob die Erteilung der Bewilligung gemäss Art. 24 RPG
und die ihr vorausgehenden Abklärungen und Erwägungen als Erfüllung einer
Bundesaufgabe zu gelten haben.
Erwägung 4
4.- a) Die Raumplanung ist an sich Sache der Kantone; doch stellt
der Bundesgesetzgeber die Grundsätze auf (Art. 22quater Abs. 1 BV). In
der Grundsatzgesetzgebung, die in der Gestalt des RPG geschaffen wurde,
kommt dem Art. 24 tragende Bedeutung zu, wird doch durch ihn die Trennung
des Baugebietes vom Nichtbaugebiet gewährleistet. Dementsprechend bringt
bereits die Botschaft des Bundesrates vom 27. Februar 1978 zum Ausdruck,
die Regelung über die Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone nach
Art. 24 sei in ihrer Gesamtheit als Bundesrecht zu betrachten (BBl
1978 I S. 1032, zu Art. 35). Auch das Bundesgericht behandelt seit dem
Inkrafttreten des RPG dessen Art. 24 in ständiger Rechtsprechung als
übergeordnetes, direkt anwendbares Bundesrecht (BGE 108 Ib 54 E. 3b,
132 f. E. 1 und 2; 110 Ib 143 E. 3b, 265 E. 3; 111 Ib 216 ff. E. 3).
b) Der Bundesrat betrachtete schon unter dem Bundesbeschluss über
dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung die Festlegung
der provisorischen Schutzgebiete als Bundesaufgabe und liess die
gesamtschweizerischen Vereinigungen zur Beschwerde zu. Die Erläuterungen
des EJPD von 1981 zum RPG bestätigen, dass der Bundesrat die Raumplanung
wenigstens teilweise als Bundesaufgabe begriffen hat (N. 25 zu Art. 33
RPG, S. 350/351). Das Bundesgericht verfolgte eine zurückhaltende
Rechtsprechung. In Fällen des Gewässerschutzes und der Raumplanung
(BGE 100 Ib 450; ZBl 76/1975 S. 396 ff.; BGE 104 Ib 382 E. 3a; ZBl
80/1979 S. 27 E. 2b; BGE 107 Ib 113 f. E. 2a) hat es sich grundsätzlich
gegen die Annahme einer Bundesaufgabe und damit gegen die Legitimation
der gesamtschweizerischen Vereinigungen ausgesprochen; es anerkannte
immerhin Ausnahmen, wenn die Baubewilligung unmittelbar die Gefahr einer
Gewässerverschmutzung und damit einer Landschaftsbeeinträchtigung in sich
birgt (BGE 100 Ib 452 E. 3d und e; ZBl 80/1979 S. 27 E. 2b). ENRICO RIVA
(aaO S. 89-93) kritisiert diese Rechtsprechung und fordert gestützt auf
Art. 12 NHG die Anerkennung der Beschwerdebefugnis der Vereinigungen gegen
alle Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, die irgendwelche Auswirkungen
auf die Belange des NHG zeigen (S. 91), insoweit also auch auf dem Gebiete
des Raumplanungsrechts (S. 92).
Die Raumplanung als solche ist - wie gezeigt - in ihrem Wesen
Sache der Kantone und kann daher nicht als Bundesaufgabe im Sinne
von Art. 2 NHG betrachtet werden. Gegen Nutzungspläne steht daher den
gesamtschweizerischen Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes das
Rekursrecht in der Regel nicht zu (BGE 107 Ib 113 f. E. 2a). Eine besondere
Betrachtung drängt sich jedoch hinsichtlich der Anwendung von Art. 24
RPG auf. Die Frage, ob darin die Erfüllung einer Bundesaufgabe liegt,
ist in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bis anhin offengeblieben. Ob
sie generell für jeden - auch für einen aus der Sicht des NHG neutralen -
Anwendungsfall von Art. 24 RPG zu bejahen wäre, erscheint zweifelhaft. Doch
liegt es nahe, in der Handhabung dieser Bestimmung dann die Erfüllung
einer Bundesaufgabe zu erblicken, wenn geltend gemacht wird, eine auf
sie gestützte Baubewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV
und nach den Vorschriften des NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur
und Heimat. Diese Betrachtungsweise drängt sich namentlich dann auf,
wenn das streitige Bauvorhaben ausserhalb des Baugebietes in einer
Landschaft verwirklicht werden soll, die in einem Inventar des Bundes
figuriert und durch die Verordnung des Bundesrates vom 10. August 1977
über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (SR 451.11,
Art. 1 Abs. 1) unter dem Schutz von Art. 5 und 6 NHG steht. In derartigen
Fällen handelt es sich nach der Entstehungsgeschichte von Art. 24sexies
BV und des NHG sowie nach dem Zweck und dem Wortlaut von Art. 12 NHG bei
der Bewilligung gemäss Art. 24 RPG um eine solche im Sinne von Art. 2
lit. b NHG. Wie erwähnt worden ist, gilt nach dieser Bestimmung auch die
Erteilung einer Bewilligung von Werken oder Anlagen "zur Übermittlung
von Nachrichten" als Erfüllung einer Bundesaufgabe, wobei der Begriff
"Nachrichten" gemäss der Formulierung "insbesondere" im ersten Satz von
Art. 2 im weitesten Sinne zu verstehen ist. Unter diese Bestimmung fällt
somit auch die hier streitige, von einem "Bauherrn" (Art. 12 PTT-OG)
projektierte Richtstrahlantenne. Der Bund - bzw. in seinem Auftrag hier
der Kanton Schwyz - erfüllt seine Pflicht der Schonung oder Erhaltung
der Landschaft durch Verweigerung der Bewilligung oder durch Erteilung
der Bewilligung unter Bedingungen oder Auflagen (Art. 3 Abs. 2 lit. b NHG).
In der Tat wäre nicht ersichtlich, warum die Tätigkeit der das
Bundesrecht anwendenden kantonalen Behörde anders zu qualifizieren
wäre als bei Rodungsbewilligungen (Art. 31 FPolG, Art. 25 FPolV;
BGE 107 Ib 355 ff., nicht publ. E. 1b; 96 I 504 E. 2, 691 E. 1c), bei
Bewilligungen zur Beseitigung der Ufervegetation (Art. 21 NHG; BGE 98 Ib
16 E. 1b; 96 I 691 f. E. 1c und 2a; ZBl 82/1981 S. 551 E. 1b) oder bei
fischereirechtlichen Bewilligungen (Art. 24 ff. FG; ZBl 82/1981 S. 552),
bei denen die Erfüllung einer Bundesaufgabe durch die Rechtsprechung
anerkannt ist (vgl. ALFRED KUTTLER, Fragen des Rechtsschutzes gemäss dem
Bundesgesetz über die Raumplanung, ZBl 83/1982 S. 336; HEINZ AEMISEGGER,
5 Jahre RPG - Die Rechtsprechung zum RPG, in Informationsblatt der RPG-NO,
Nr. 4/84, Dezember 1984, und in Nr. 37 der Schriftenfolge der Schweiz.
Vereinigung für Landesplanung, S. 30; ROBERT MUNZ, Landschaftsschutz als
Gegenstand des Bundesrechts, ZBl 87/1986 S. 20). In Fällen dieser Art
liegt die Anerkennung einer Bundesaufgabe und damit der Legitimation der
Vereinigungen gemäss Art. 12 NHG im übrigen in der Linie der mit Urteilen
vom 8. November 1974 (BGE 100 Ib 452 E. 3d und e) und vom 29. September
1978 (ZBl 80/1979 S. 27 E. 2b) begonnenen Rechtsprechung, welche eine
Anerkennung der Beschwerdebefugnis der Vereinigungen dann in Aussicht
stellt, wenn die Baubewilligung unmittelbar die Gefahr einer Natur- oder
Landschaftsbeeinträchtigung in sich birgt. Dass diese Voraussetzung in
bezug auf das streitige Projekt erfüllt ist, kann kaum zweifelhaft sein.
Unter den aufgeführten Umständen erweist sich die Prüfung der
Voraussetzungen und die Handhabung von Art. 24 RPG als Erfüllung einer
Bundesaufgabe, wenn - wie hier - geltend gemacht wird, eine auf diese
Bestimmung gestützte Baubewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies
BV und nach den Vorschriften des NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur
und Heimat. Dieses Ergebnis drängt sich im vorliegenden Fall aber letztlich
auch deshalb auf, weil die projektierte Baute ihrerseits in Erfüllung einer
Bundesaufgabe geplant worden ist und ausgeführt werden soll (Art. 2 lit. a
und b NHG). Für Projekte dieser Bedeutung sieht die Spezialgesetzgebung
des Bundes (Militär, Luftfahrt, Eisenbahnen, Elektrizität, Neuenergie,
Nationalstrassen, Rohrleitungen) in der Regel Projektgenehmigungs-
oder Einspracheverfahren vor. Auch wenn die PTT-Gesetzgebung hier eine
Ausnahme macht und die PTT als Regiebetrieb des Bundes wie einen privaten
Bauherrn behandelt (Art. 12 PTT-OG; vgl. nicht veröffentlichtes Urteil
des Bundesgerichtes vom 27. März 1974 i.S. Fernsehantenne Mont-Pèlerin),
der sich vor Bundesgericht auf die Eigentumsgarantie berufen kann, so darf
im Baubewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG doch nicht übersehen werden,
dass die "Bauherrschaft" in Erfüllung einer Bundesaufgabe baut.
Erwägung 5
5.- Eine Verneinung der Beschwerdebefugnis im vorliegenden
Sachzusammenhang würde die Legitimation der gesamtschweizerischen
Vereinigungen zu Interventionen zum Schutze von Ortsbildern, Landschaft und
Natur, wie sie in Art. 12 NHG vorgesehen und in Art. 55 des Bundesgesetzes
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) im wesentlichen bestätigt
wurde, weitgehend in Frage stellen.
Auf den Entscheid des Bundesrates vom 22. Oktober 1985 ist bereits
hingewiesen worden. Dieser Entscheid ist dem vorliegenden Fall als
Rechtstatsache zugrunde zu legen. Sie bedeutet, dass ein Projekt
der hier zur Diskussion stehenden Art von den Vereinigungen nicht im
Lichte von Art. 2 NHG vor das EVED und den Bundesrat gebracht werden
kann zur Überprüfung der Frage, ob das Projekt in technischer sowie
in staatspolitischer Hinsicht einem Bedürfnis entspricht und ob die
Standortwahl in Abwägung der technischen Erfordernisse und der Belange
des Landschaftsschutzes zu bestätigen oder zu ändern ist.
Ist somit - abgesehen von einer Aufsichtsbeschwerde -
kein verwaltungsinterner Rechtsmittelweg offen, so bleibt für eine
Überprüfung des überwiegenden öffentlichen Interesses an der projektierten
Richtstrahlantenne nur noch das Verfahren gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG,
insbesondere nach dessen lit. b (Entgegenstehen überwiegender Interessen),
in dem die Fragen des Bedürfnisses und des Standortes zu überprüfen sein
werden. Würde auch in diesem Verfahren die Interventionsmöglichkeit der
Vereinigungen verneint, so würde deren Beschwerdebefugnis in erheblichem
Masse reduziert. Damit aber wäre dem Willen des Gesetzgebers, wie er
in Art. 1 lit. c sowie Art. 12 NHG und neuerdings in Art. 55 USG zum
Ausdruck kommt, nicht nachgelebt. Eine Anerkennung der Beschwerdebefugnis
im skizzierten Umfange drängt sich auch aus dieser Sicht auf.
Erwägung 6
6.- Darin, dass der Regierungsrat diese Rechtslage verkannt und den
Beschwerdeführern im kantonalen Bewilligungsverfahren gemäss Art. 24
RPG die Beschwerdebefugnis versagt hat, liegt eine Verletzung von
Bundesrecht. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung unter Anerkennung
der Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer an den Regierungsrat
zurückzuweisen.