BGE 112 IB 556
112 Ib 556
83. Estratto della sentenza 25 luglio 1986 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Flog S.A. c. Dipartimento federale dell'interno
(ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Rodung für einen Golfplatz; Interessenabwägung.
1. Eine Rodungsbewilligung für touristische und sportliche Anlagen
kann nur ausnahmsweise erteilt werden: insbesondere wenn die betreffende
Gegend relativ eng begrenzt und die geplante Einrichtung für eine kleine
Ortschaft oder eine Region von hervorragender und vitaler Bedeutung ist
(E. 2b).
2. Eine übermässig large Praxis bei der Erteilung von
Rodungsbewilligungen zugunsten touristischer Einrichtungen verträgt
sich nicht mit einer den Zweck der Forstgesetzgebung berücksichtigenden
Auslegung. Ebensowenig kann den konjunkturbedingten Schwierigkeiten
eines Industriezweiges oder dem Postulat der Arbeitsplatzerhaltung im
Rahmen der Interessenabwägung ein überwiegendes Gewicht beigelegt werden
(Art. 26 Abs. 3 FPolV; E. 3).
Sachverhalt
A.- La Flog S.A. è intenzionata a costruire un centro turistico e
sportivo in località Moreggi, a Chiasso, ov'è proprietaria di un'area
boschiva di 245'000 mq.
Il 27 giugno 1983 essa ha presentato al Dipartimento dell'ambiente del
Cantone Ticino la domanda per ottenere il permesso di dissodare 105'200
mq ai mappali n. 301, 324, 326 e 384 RFD di Pedrinate. La prospettata
realizzazione comprende, oltre a un albergo, una piscina e campi di
tennis in zona aperta, nove buche per la pratica del golf, prevalentemente
all'interno del bosco. I costi ammontano a ca. 50 milioni di franchi e i
promotori hanno ventilato un rimboschimento compensativo in natura con la
piantagione di numerosi alberi d'alto fusto tra le singole piste, così che
queste strisce di terreno sarebbero trasformate in parco (l'area totale
è di 25'000 mq). Per il resto, essi hanno assunto l'impegno di versare
una somma destinata al rimboschimento e al risanamento del comprensorio
forestale del Comune di Chiasso, in ragione di fr. 4.-- per mq.
Il Dipartimento federale dell'interno (Dipartimento), al quale
erano stati inviati gli atti, ha respinto l'istanza con decisione del 16
agosto 1984. Nei motivi esso ha rilevato che le particelle toccate dal
dissodamento sono incluse in gran parte nel perimetro del progetto di
sistemazione forestale del Demanio del Penz - approvato e sussidiato da
Confederazione e Cantone - e che il progetto interessa un'area maggiore
di quella indicata dalla ricorrente, poiché vanno aggiunti i 25'000
mq della superficie trasformata in parco - intervento che concretizza
un mutamento delle finalità del suolo boschivo ai sensi dell'art. 25
cpv. 1 OVPF - e perché si deve tenere conto dell'ampliamento delle
strade e dei sentieri esistenti, dei nuovi accessi e della recinzione
attorno all'intero complesso. L'autorizzazione va negata - prosegue
il Dipartimento, scostandosi dai preavvisi favorevoli del Municipio di
Chiasso e del Consiglio di Stato - anche sulla base della ponderazione dei
contrapposti interessi dato che l'infrastruttura presenta un interesse
preminentemente turistico, l'area oggetto del disboscamento è assai
estesa e l'impianto non costituisce una risorsa vitale per il Comune né
per l'intera regione di Chiasso; il campo di golf è oltretutto destinato
alla pratica di uno sport per una cerchia limitata di persone e non giova
alla salute della collettività. Gli interessi finanziari del progetto
non possono prevalere sull'interesse alla conservazione del bosco;
inoltre la prevista recinzione precluderebbe il libero accesso garantito
dall'art. 699 CCS. Il Dipartimento si rifà inoltre ai preavvisi negativi
dei servizi cantonali - in particolare a quello della Sezione forestale
- i quali hanno ritenuto che l'opera non è di ubicazione vincolata ed
avrà nefaste ripercussioni sulla natura e sul paesaggio, tra l'altro per
l'assenza di rimboschimento compensativo.
La Flog S.A. ha impugnato questa decisione - postulandone
l'annullamento - con un ricorso di diritto amministrativo, inteso a
ottenere anche il permesso di dissodamento. Il Municipio di Chiasso e il
Consiglio di Stato auspicano l'accoglimento del gravame e il rilascio
del permesso, mentre il Dipartimento conclude per la reiezione. Una
delegazione del Tribunale federale ha esperito il sopralluogo.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
(Ricevibilità del gravame e potere di cognizione.)
Erwägung 2
2.- a) (Richiamo della giurisprudenza relativa ai dissodamenti:
DTF 104 Ia 232 segg., 108 Ib 171/72 consid. 3, 178 segg.)
b) Il Tribunale federale si è ripetutamente occupato della legislazione
forestale in casi ov'è previsto l'insediamento di impianti sportivi
nell'area boschiva, fissando il principio che essi devono sorgere
all'esterno della medesima, ossequiando in tal modo il precetto secondo
il quale va tenuto conto della natura e del paesaggio circostanti; la
superficie forestale può inoltre essere sacrificata solo in presenza di
ragioni particolari.
Dello stesso tenore è la giurisprudenza concernente gli impianti
turistici. Essi pure soggiacciono all'obbligo di rispettare la natura,
segnatamente del patrimonio boschivo. Il rilascio di permessi di
disboscamento intesi a favorire l'installazione di simili infrastrutture
è accordato solo eccezionalmente, nella misura in cui il progetto tocca
un'area relativamente ridotta e allorché esso esplica effetti essenziali
e vitali per una piccola località o un'intera regione. Interessi
generali d'ordine economico non possono, di norma, condurre al rilascio
dell'autorizzazione, non essendo considerati necessità preponderante
o ragione più valida dell'interesse alla conservazione del bosco, come
prevede l'art. 26 cpv. 1 e 3 OVPF (DTF 108 Ib 175 consid. 6, 106 Ib 139/40
consid. 3, 101 Ib 316 segg.).
Erwägung 3
3.- La ricorrente assume che il Dipartimento ha violato il diritto
federale, non avendo proceduto correttamente nella ponderazione degli
interessi, in virtù all'art. 26 OVPF.
A suo avviso, la necessità di mantenere integro il bosco va temperata,
poiché il progetto prevede il risanamento dell'area interessata, con la
trasformazione in parco, per cui essa non subirebbe alcuna alterazione, e
perché la superficie, ora ricoperta di sterpi, abbandonata e inaccessibile,
non risponderebbe alla nozione di bosco del diritto forestale; essa
è raggiungibile solo attraverso un cammino stretto e impervio e non è
agibile per le moderne attrezzature contro il fuoco, sebbene la zona
sia esposta al pericolo d'incendio. Sulla scorta di queste premesse -
continua la ricorrente - il principio del mantenimento del bosco non
può essere applicato rigorosamente poiché la superficie da dissodare non
esplica i benefici effetti di un bosco sano e in buone condizioni.
Il Municipio di Chiasso e il Consiglio di Stato hanno favorevolmente
accolto il progetto - osserva ancora la ricorrente - ritenendolo idoneo
a influenzare l'economia regionale e suscettibile d'essere inserito nel
Piano direttore cantonale, argomenti che il Dipartimento non avrebbe
debitamente considerato.
Secondo costante giurisprudenza, la natura boschiva o meno di un
fondo dev'essere valutata sulla base della situazione concreta, facendo
uso dei criteri enumerati dall'art. 1 OVPF, disposto conforme alla legge
(DTF 107 Ib 355), che precisa la nozione di bosco da proteggere. Questa
definizione pone l'accento sulla vegetazione arborea che ricopre di fatto
una qualsiasi superficie, fermo restando che il precetto dell'art. 31
LVPF non può essere sminuito o soppresso per essere il soprassuolo
arboreo trascurato o pregiudicato in conseguenza del taglio d'alberi,
d'incendio, di deposito di materiali o di altri fattori (DTF 108 Ib 510
consid. 3, 104 Ib 235/36 consid. 2a). Non è superfluo sottolineare che
anche la vegetazione sviluppatasi spontaneamente su un terreno che ne
era in precedenza privo, dev'essere trattata alla stregua di un bosco
sottoposto alla protezione, ove la sua presenza risalga a una certa epoca
e il proprietario del fondo abbia omesso misure concrete per combattere il
processo d'inselvatichimento (DTF 98 Ib 365 segg.; Rep. 1977 pag. 49). La
protezione voluta dal legislatore non si riferisce solo alla crescita
delle piante - elemento peraltro soggetto a frequenti cambiamenti -
ma anche all'area boschiva, suscettibile di risanamento o, se del caso,
d'insediamento di nuova foresta.
Date queste premesse, la ricorrente non sfugge alla critica di non
essersi maggiormente curata dell'area destinata ad accogliere il centro
sportivo e turistico, inserita nel progetto di sistemazione forestale
del Demanio del Penz. Questa misura dovrebbe costituire invero la
premessa degli indispensabili interventi correttivi, a prescindere
dalla realizzazione o meno dell'opera controversa. Nelle descritte
circostanze, è palese che una diminuzione della salvaguardia del bosco -
utile allo svago e al riposo dell'intero agglomerato chiassese - non
può entrare in linea di conto. Parimenti, se è vero che la creazione
del parco, mediante la piantagione di alberi di altra qualità, potrebbe
rappresentare una felice soluzione dal punto di vista paesaggistico,
è altresì certo che un'operazione del genere concretizza un cambiamento
delle finalità del suolo boschivo (art. 25 cpv. 1 OVPF) ed è assimilabile
a un disboscamento: un parco non è d'altronde soggetto alla legislazione
forestale (art. 1 cpv. 3 OVPF). Ne segue che il campo di golf comporta,
in realtà, il dissodamento di almeno 130'000 mq; malgrado siano previsti
il mantenimento e la creazione di strisce verdi tra le piste, è indubbio
che la struttura così come concepita provocherà la netta separazione di
un'area assai vasta (105'200 mq) dalla rimanente superficie boschiva. A
ciò va aggiunta la prevista recinzione dell'intero complesso, o di una
parte di esso che, a lavori ultimati, renderebbe almeno parzialmente
inaccessibile la zona. Sotto questo profilo il progetto si pone in
contrasto con gli art. 699 CCS e 3 OVPF.
L'opera in contestazione annovera anche il parziale ampliamento
delle strade e dei sentieri esistenti che - giova rilevare - non può
essere realizzato a scapito dell'area boschiva (art. 26bis e ter, 42
cpv. 1 LVPF, art. 1 cpv. 1 e 25 cpv. 2 OVPF). Il legislatore ha previsto
anche che ogni dissodamento deve, di principio, essere compensato con
un rimboschimento di una superficie equivalente nella stessa zona e ha
posto quindi l'accento sulla compensazione in natura. In via eccezionale
può invero essere riscossa una somma di denaro sufficiente a consentire,
eventualmente altrove, il rimboschimento di una superficie della medesima
estensione (art. 26bis cpv. 2 e 3 OVPF). Di quest'ultima possibilità
vorrebbe avvalersi la ricorrente. Il Consiglio di Stato nell'appoggiare -
contrariamente ai servizi cantonali - la realizzazione, non asserisce però
di volere assumere l'impegno di acquistare il terreno necessario, su cui
attuare in tempi brevi una piantagione; esso sembra piuttosto intenzionato
a destinare la somma al risanamento del comprensorio boschivo residuo,
ciò che non risponde ai dettami dell'ordinamento legale.
La ponderazione dei contrapposti interessi prevista dall'art. 26
OVPF deve prendere l'avvio da queste premesse del diritto forestale. La
ricorrente assevera - così come il Municipio di Chiasso e il Consiglio di
Stato - che il progetto presenta carattere di ubicazione vincolata. In
gioco non è qui tuttavia la nozione di ubicazione vincolata in senso
pianificatorio, come prevista dall'art. 24 LPT, ma unicamente quella
consegnata nella legislazione forestale, all'art. 26 cpv. 3 OVPF,
secondo cui l'opera deve potere essere realizzata unicamente nel luogo
previsto. L'insorgente si prevale invero della circostanza per cui
nessun'altra area sufficientemente vasta per il progetto potrebbe essere
reperita nel Mendrisiotto: quest'affermazione non è però confortata da
uno studio specifico.
La questione del vincolo di ubicazione può per finire essere lasciata
aperta, poiché in ogni caso è ancora da esaminare - e ciò è decisivo -
se in concreto è verificata per il progetto una necessità preponderante
e sussistano ragioni più valide dell'interesse alla conservazione del
bosco. La ricorrente rende per vero dire attendibile che nella zona del
Mendrisiotto esistono un forte interesse e una grande domanda per la
pratica del golf; la vicinanza di una regione assai urbanizzata assicura
inoltre un'alta potenzialità di clientela. I campi di golf - osserva
l'insorgente - sono oggigiorno saturi e sovraffollati, ciò che attesta
la popolarità di questo sport, oggetto di un accresciuto interesse,
attentamente vagliato dal Municipio di Chiasso e dal Consiglio di Stato,
i quali hanno messo in risalto la carenza d'adeguate infrastrutture
turistiche e sportive nella regione.
Anche il Tribunale federale riconosce che, a determinate condizioni,
impianti di tale genere rivestono una notevole importanza per lo svilupppo
economico e bisogna convenire che, nel caso concreto, l'ubicazione presenta
aspetti positivi, dal punto di vista geografico e della topografia; il
centro inoltre si inserisce senza forzature nel paesaggio, stante comunque
il principio che la realizzazione delle piste dovrebbe pur sempre tenere
conto dei confini naturali.
Sotto questo profilo - anche se, come precisato in DTF 108 Ib
268 consid. 3a, non è richiesta per il dissodamento addirittura una
"necessità imperiosa" - occorre pur sempre che sia provata l'esistenza
di un interesse importante, che prevalga su quello della conservazione
dell'area boschiva. Da questo risvolto può certo essere condivisa
l'opinione del Consiglio di Stato e dei suoi servizi economici, secondo
la quale la progettata infrastruttura servirebbe non soltanto gli
interessi turistici, ma sarebbe suscettibile di favorire in genere anche
lo sviluppo economico di Chiasso e dell'intera regione. Ciò non toglie,
tuttavia, che un permesso di dissodamento per un simile impianto può
essere accordato solo eccezionalmente, poiché interessi del tipo cui
s'è alluso possono farsi valere in numerosi altri casi analoghi e il
riconoscimento generico di una loro prevalenza porterebbe a indebolire
sistematicamente la protezione della foresta (DTF 101 Ib 313 segg.). Nel
concreto caso si deve rilevare che la progettata opera non presenta
comunque un'importanza vitale per Chiasso né per la regione circostante, e
che l'argomento concernente la pratica di uno sport accessibile a una larga
cerchia di persone non può essere invocato, dal momento che ancor oggi
il golf è praticato da un numero relativamente ristretto d'appassionati,
contrariamente a quanto si verifica, ad esempio, per lo sci. Del pari, va
sottolineato che un'interpretazione corretta della legislazione forestale
non consente comunque di rilasciare con eccessiva tolleranza permessi di
dissodamento nell'interesse del turismo, e che il Tribunale federale si
è sempre mostrato prudente in siffatte circostanze, poiché una riduzione
dell'area boschiva deve sempre essere evitata, ove non risponda a una
necessità prevalente (DTF 106 Ib 140, 98 Ib 372 consid. 2; ZBl 80/1979,
pag. 591, e 73/1972, pag. 448). Certo, il riserbo che deve caratterizzare
l'atteggiamento del Tribunale federale non deve neppure sconfinare
nell'eccesso, segnatamente per quanto concerne il precetto secondo cui gli
impianti turistici e sportivi debbono rispettare il paesaggio e la natura,
essendo chiaro che esistono pur sempre superficie idonee ad accoglierli,
qualora siano adempiuti gli altri presupposti fissati dal legislatore:
ma un tale sconfinamento non può esser ritenuto nel caso concreto.
Ai fini del rilascio di un permesso di dissodamento, le difficoltà
congiunturali di un ramo dell'industria o la necessità di mantenere
dei posti di lavoro non possono assumere rilevanza eccessiva poiché,
con questo, verrebbero resi illusori o facilmente elusi gli obiettivi
della legislazione forestale (DTF 101 Ib 316 consid. 2), anche se ciò
non significa che la prassi debba essere improntata in ogni evenienza
a criteri di severità, con l'effetto di creare serie difficoltà a quei
comuni che si trovano in situazione critica a causa di una crisi che
attanagli i settori dai quali essi traggono le risorse finanziarie,
come si pretende per Chiasso per il settore delle spedizioni.
Ciò posto, assume anche notevole rilevanza la superficie dell'area:
la costruzione del centro sportivo, previo dissodamento di ben
130'000 mq, si tradurrebbe, al di là di ogni ragionevole dubbio, in
un'ampia mutilazione della foresta esistente. In siffatte circostanze,
gli argomenti che pur militano a favore del dissodamento non possono
prevalere e dalla ponderazione dei contrapposti interessi scaturisce -
ancor più nettamente che nella vertenza trattata in DTF 108 Ib 167 -
la necessità di mantenere integro il bosco, tanto più che in concreto
non v'è da prendere in considerazione un interesse preponderante allo
sviluppo del progetto, ciò che si è verificato nel caso di Crans-Montana,
giudicato dal Tribunale federale il 19 marzo 1986 (DTF 112 Ib 195 segg.).
Altrettanto irrilevanti sono gli assunti secondo cui l'area boschiva
in Ticino è andata aumentando nel corso degli ultimi anni e che andrebbero
persi 5.5 h di terreno vignato, compreso nel catasto viticolo. Da ultimo
può rimanere insoluta anche la problematica relativa alle conseguenze
negative che la progettata infrastruttura potrebbe avere sull'attività
della polizia e del servizio doganale in una zona prediletta dalla
criminalità di confine.
Alla luce di quanto precede, si può pertanto concludere che la
ponderazione degli interessi compiuta dal Dipartimento va esente
da critiche e non viola il diritto federale: il ricorso di diritto
amministrativo deve quindi essere respinto.
Erwägung 4
4.- La ricorrente sembra voler addurre che il progetto è stato
gradito dal Consiglio di Stato in considerazione della sua incidenza
sulla pianificazione territoriale. Per vero dire, la giurisprudenza non
ha sinora fornito una risposta definitiva al quesito di sapere se un'area
boschiva possa essere resa disponibile a una più adeguata utilizzazione,
in particolare mediante l'assegnazione a una zona di sfruttamento per
impianti turistici (AEMISEGGER/ WETZEL, Wald und Raumplanung, n. 38 der
Schriftenfolge der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung, Bern
1985, pagg. 88 segg.). Il problema può tuttavia rimanere aperto poiché il
Cantone non ha sino a oggi presentato un piano direttore e il Comune non è
dotato di un piano di utilizzazione, strumenti che potrebbero prevedere,
in forza di una sufficente motivazione giuridica, il cambiamento di cui
s'è detto. È inoltre compito del Consiglio federale pronunciarsi, seguendo
la procedura dell'art. 11 LPT, allorché gli interessi alla conservazione
del bosco si contrappongono a quelli della pianificazione territoriale.
Entscheid:
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto amministrativo è respinto.