BGE 112 IB 496
112 Ib 496
77. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico del
3 dicembre 1986 nella causa Comune di Locarno c. Alessandra Balli e
litisconsorti (ricorsi di diritto amministrativo) Regeste
Art. 5 Abs. 2 RPG, Art. 22ter BV. Materielle Enteignung. Zinsenlauf ab
Geltendmachung der Forderung durch die betroffenen Eigentümer.
1. a) Das Bundesrecht enthält keine Verfahrensvorschriften zu Art. 5
Abs. 2 RPG; indessen haben die Kantone aufgrund der Eigentumsgarantie
ein gerichtliches Verfahren für die Geltendmachung der Ansprüche der
Betroffenen vorzusehen. Regelung in der Tessiner Gesetzgebung (E. 2b).
b) Der kantonale Richter hat sich bei der Beurteilung von Forderungen
für materielle Enteignung grundsätzlich auf das Streitobjekt zu
beschränken, auch wenn Offizialmaxime herrscht und er nicht an die
Begehren der Parteien gebunden ist; eine Ausnahme gilt dann, wenn die
neuen Fragen in engem Zusammenhang mit dem Streitgegenstand stehen und
ein einheitlicher Sachverhalt vorliegt. Ein solcher Sachzusammenhang
durfte im vorliegenden Fall ohne Willkür angenommen werden (E. 2d).
2. Begriff der materiellen Enteignung (Bestätigung der Rechtsprechung).
Die Einführung einer Ausnützungsziffer von 0,79 bzw. 0,99 und ein
Bauaufschub oder eine Bausperre von beschränkter Dauer (zwei bis drei
Jahre) führen zu keiner materiellen Enteignung (E. 3a-d). Eine solche liegt
dagegen bei der Zuweisung eines Baugrundstückes zur Zone für öffentliche
Anlagen vor (E. 3e).
3. Die Forderung für materielle Enteignung entsteht und bemisst sich
nach den Wertverhältnissen im Zeitpunkt des Inkrafttretens der planerischen
Massnahme, ob es bei dieser bleibe oder ihr eine formelle Enteignung
folge. Der für die formelle Enteignung geltende Grundsatz, dass nachteilige
oder günstige Vorwirkungen des Werkes bei der Entschädigungsbemessung
ausser acht zu lassen seien, findet dann keine Anwendung, wenn eine
Vorbereitungshandlung für sich allein zu materieller Enteignung führt und
unter diesem Titel eine selbständige Entschädigungsforderung entsteht. Die
Kantone können kürzere als die in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
festgelegten Verjährungs- oder Verwirkungsfristen vorsehen, falls ihnen
dies als zweckmässig erscheint (E. 3e).
4. Die Frage nach dem Beginn der Verzinsung der Forderung für
materielle Enteignung wird, als Frage nach dem Umfang der "vollen
Entschädigung" (Art. 22ter BV, Art. 5 Abs. 2 RPG), vom Bundesgericht
frei geprüft. Die Zinspflicht beginnt nicht schon an sich mit dem
Entstehen der Forderung, sondern erst auf Entschädigungsbegehren
des Anspruchsberechtigten hin zu laufen; Anforderungen an dieses
Verlangen. Steht für das Gemeinwesen ausser Zweifel, dass der Eigentümer
sofort entschädigt zu werden wünscht, kann es die Verzinsung der
Entschädigung nicht verweigern. Im vorliegenden Fall laufen die Zinse ab
Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung (E. 4).
Sachverhalt
Ritenuto in fatto:
A.- Nel 1965 il Comune di Locarno adottò un piano di azzonamento
(PA), parzialmente riveduto nel 1966. Le particelle n. 1016 e 4850 a 4857
RFD, appartenenti ad Alessandra, Gloria, Gian Michele Balli e Consuelo
Botteri nata Balli, furono assegnate per 13'195 mq a una zona con indice
di sfruttamento (i.s.) dello 0,75 più abbuono dello 0,10 per costruzioni
accessorie; la superficie rimanente di 3420 mq fu inclusa in una zona con
un i.s. dello 0,99, oltre a un analogo abbuono dello 0,2. Questo piano
non fu però mai approvato dal Governo cantonale.
Il 28 settembre 1970 il Consiglio comunale di Locarno adottò una
norma provvisoria del regolamento edilizio cittadino che permetteva al
Municipio di differire per due anni al massimo l'esame delle domande di
costruzione manifestamente in contrasto con il piano regolatore in via
d'adozione e le relative norme sino all'entrata in vigore dello strumento
pianificatorio. Tale disposizione fu ratificata dal Consiglio di Stato
il 10 novembre 1970.
Il 15 gennaio 1975 gli Eredi Balli inoltrarono al Municipio quattro
domande intese al conseguimento del permesso di costruire altrettante
case sui mappali n. 4850, 4851, 4856 e 4857. Il 4 febbraio successivo
il Municipio decise di sospendere l'esame delle istanze per due anni,
in applicazione dell'art. 50 della nuova legge edilizia cantonale del 19
febbraio 1973 (LE) nel testo scaturito dalla novella legislativa dell'11
marzo 1975, entrata in vigore il 1o luglio successivo (cfr. DTF 103
Ia 482). Esso ritenne che, secondo gli studi pianificatori in corso, le
quattro particelle erano destinate ad una zona per attrezzature ed edifici
pubblici (APEP - scuole di Solduno). Gli interessati impugnarono senza
successo questa sospensione, da ultimo con ricorso di diritto pubblico
al Tribunale federale, che fu respinto con sentenza del 27 luglio 1979.
Il Consiglio comunale di Locarno adottò il 2 giugno 1976 il nuovo
piano regolatore (PR), che collocava i fondi in narrativa nella zona
riservata ad attrezzature pubbliche. Il piano fu pubblicato dal 14 giugno
al 13 luglio 1975. Il Consiglio di Stato lo approvo ponendolo in vigore
il 7 luglio 1978. Questa risoluzione fu confermata dal Gran Consiglio
adito dai proprietari. Un ricorso di diritto amministrativo da questi
introdotto e trattato come ricorso di diritto pubblico, è stato dichiarato
inammissibile, nella misura in cui non era divenuto privo d'oggetto,
con sentenza 27 novembre 1986 del Tribunale federale.
Il 24 luglio 1979 gli Eredi Balli chiesero al Tribunale di
espropriazione della giurisdizione sopracenerina un'indennità per
espropriazione materiale, in seguito alle restrizioni imposte dal
Comune con il piano di azzonamento del 1965. Essi precisavano che le
richieste non erano fondate sui vincoli istituiti dal PR entrato in
vigore il 7 luglio 1978. Sostenevano altresì che la norma che consentiva
al Municipio di sospendere l'esame delle domande di costruzione e i
successivi provvedimenti avevano loro impedito di disporre dei fondi per
oltre quindici anni. Per tale periodo essi chiedevano fr. 7'158'983.--,
poi ridotti a fr. 2'000'000.--, per titolo di espropriazione materiale.
La richiesta degli Eredi Balli fu respinta dal Tribunale di
espropriazione con decisione dell'11 agosto 1983. I giudici di prime cure
rilevarono che le misure pianificatorie del 1965-66 non configuravano
un'espropriazione materiale. Per economia di giudizio accertarono
nondimeno che il vincolo istituito dal PR del 1978 concretizzava tale
espropriazione dal 4 febbraio 1975. Da quel giorno sarebbero dovuti
decorrere gli interessi sull'indennità ancora da determinare.
I proprietari (eccezione fatta di Consuelo Botteri) e il Comune di
Locarno ricorsero al Tribunale amministrativo. Quest'ultimo con sentenza
del 7 maggio 1984 ha respinto il ricorso dei primi e accolto parzialmente
quello interposto dal Comune di Locarno. L'ultima istanza cantonale
ha riconosciuto che il vincolo imposto ai fondi con il PR del 1978
costituisce espropriazione materiale dal 7 luglio 1978 e che gli interessi
sull'indennità ancora da stabilire saranno dovuti dal 24 luglio 1979, data
della presentazione della domanda al Tribunale d'espropriazione. Nella
motivazione i giudici cantonali hanno considerato che per il periodo
antecedente il 1978 non sussisteva espropriazione materiale. Il Tribunale
amministrativo ha rilevato che l'istanza inferiore si era pronunciata
sugli effetti del vincolo imposto dal PR, benché gli interessati non
avessero formulato conclusioni in tal senso: l'estensione del tema del
litigio da parte del primo giudice meritava tutela per motivi sui quali
si tornerà in appresso (infra, consid. 2a LCEspr).
Con ricorso di diritto amministrativo rivolto contro la decisione
dell'ultima istanza cantonale i proprietari chiedono che l'inizio degli
atti costituenti espropriazione materiale sia fatto risalire al 2 novembre
1965 o, al più tardi, al 10 novembre 1975, e che da queste date decorra
il loro diritto al versamento di interessi.
Anche il Comune di Locarno ha interposto ricorso di diritto
amministrativo, chiedendo che, in accoglimento del gravame, la domanda
di indennità del 24 luglio 1979 sia integralmente respinta.
Il Comune di Locarno e Consuelo Botteri-Balli hanno chiesto
congiuntamente la sospensione della procedura. Anche Gian Michele Balli ha
presentato un'istanza analoga, precisando che avrebbe desistito dal ricorso
alla condizione di non dover sopportare spese della sede federale. Il
Presidente della I Corte di diritto pubblico ha sospeso ai sensi dei
considerandi le procedure, poi riattivate visto che le parti si erano
determinate sulla prosecuzione delle cause alla luce di una risoluzione
del 7 agosto 1985, con la quale il Consiglio di Stato ha approvato una
variante del PR adottata dal legislativo comunale, che toglie dalla zona
soggetta al vincolo alcuni dei terreni di proprietà Balli.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo previsto
dall'art. 34 cpv. 1 LPT con riferimento a DTF 109 Ib 261 consid. 1e 107
Ib 343. Conseguenza della desistenza di un ricorrente.
Erwägung 2
2.- Il Comune di Locarno rimprovera ai giudici cantonali di avere
violato l'art. 5 LPT, accertando l'esistenza di un'espropriazione materiale
per il vincolo imposto dal piano regolatore del 1978, per il quale i
proprietari non avevano ancora notificato formalmente delle pretese.
a) È vero che i proprietari dinanzi al Tribunale di espropriazione
avevano asserito di voler far valere i loro diritti solo in ordine al
piano di azzonamento del 1965, alla norma e ai provvedimenti sospensivi
adottati dal Comune di Locarno, riservandosi di presentare un'ulteriore
notifica se e quando le nuove disposizioni fossero divenute definitive. Dal
canto suo il Comune, nella risposta alla notifica, aveva contestato ogni
argomento riferito alla pretesa di indennità per il periodo indicato,
ed aggiunto che il problema consisteva nel sapere se con l'assegnazione
dei terreni a una zona di attrezzature pubbliche - entrata in vigore
con l'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato - fossero dati
gli estremi di un'espropriazione materiale: a parer suo, ciò non era il
caso, non potendo sussistere concorrenza di un'espropriazione materiale
determinata dal vincolo con l'espropriazione formale che il Comune avrebbe
dovuto promuovere in seguito per l'acquisto della proprietà dei terreni. La
tesi principale del Comune consisteva nel sostenere che non era intervenuta
espropriazione materiale tra il gennaio 1975 (presentazione delle domande
di costruzione) e il luglio 1978 (entrata in vigore del PR), e che tale
conseguenza dovesse negarsi anche per un periodo di dieci, o quantomeno
di sei-otto anni susseguente all'entrata in vigore di detto vincolo.
Per giustificare l'estensione dell'oggetto del litigio, il
Tribunale di espropriazione addusse che appariva opportuno esaminare
se le restrizioni imposte ai terreni giustificassero l'assegnazione di
un'indennità di espropriazione materiale, indipendentemente dall'esito
del gravame presentato al Gran Consiglio contro il piano regolatore
del 1978. Infatti - sottolineo la prima istanza - quando la durata
di restrizioni d'edificabilità si avvia al decennio, i requisiti
dell'espropriazione materiale, a seconda delle circostanze, possono
adempiersi indipendentemente dall'esito di un ricorso ancora pendente
contro l'imposizione del vincolo. La prima istanza giunse in concreto
alla conclusione che ciò era il caso al momento della sua pronuncia.
Dal canto suo il Tribunale amministrativo, adito dal Comune con
la censura per cui il primo giudice avrebbe statuito "ultra petita",
ha constatato che i proprietari, benché avessero espressamente
dichiarato nella notifica di non voler far valere pretese per il
vincolo di attrezzature ed edifici pubblici, lo stesso essendo ancora
"sub judice", avevano manifestato in modo chiaro e inequivocabile
l'intenzione di chiedere il risarcimento di ogni danno se la controversa
misura pianificatoria fosse stata, nonostante i loro gravami, confermata
definitivamente; esso ha inoltre rilevato come, nel loro ricorso cantonale,
i proprietari avessero espressamente aderito su questo punto alla sentenza
di prima istanza. Pur manifestando qualche perplessità circa l'estensione
del tema della lite, il Tribunale amministrativo l'ha per finire protetta,
ponendo fra l'altro in evidenza gli ampi poteri di decisione che competono
al Tribunale di espropriazione e la stretta connessione tra il vincolo
per attrezzature ed edifici pubblici e le misure di salvaguardia adottate
dal Municipio nel periodo precedente l'approvazione e l'entrata in vigore
del piano regolatore.
b) In tema di espropriazione materiale il diritto federale non
stabilisce regole generali di procedura e si limita - all'art. 5 cpv. 2
LPT - a riconoscere il diritto a un'indennità secondo i principi fissati
dall'art. 22ter cpv. 3 Cost.
Già anteriormente all'entrata in vigore dell'art. 22ter Cost. e della
LPT la giurisprudenza aveva però ribadito che i Cantoni erano tenuti in
virtù del diritto federale a prevedere una procedura giudiziaria per
consentire all'interessato di far valere le sue pretese (DTF 80 I 244
consid. 2, 81 I 347 consid. 3, 98 Ia 33; cfr. anche 112 Ib 177 consid. 3a,
110 Ib 372).
Il Cantone Ticino ha ossequiato quest'obbligo, statuendo già
nella legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (LCEstr), che il campo
di applicazione di questa si estende anche a tutti i casi in cui una
restrizione legale della proprietà abbia conseguenze equivalenti a quelle
di un'espropriazione (art. 1 cpv. 2). Per l'espropriazione materiale
l'art. 39 cpv. 2 LCEspr prevede che la notificazione delle pretese
dev'essere trasmessa all'ente a favore del quale la limitazione è stata
sancita oppure direttamente al Tribunale d'espropriazione. Quest'ultimo
indaga d'ufficio e non è vincolato né dalle domande di prove delle parti
(art. 47), né, nel fissare l'importo dell'indennità, dalle loro conclusioni
(art. 49 cpv. 1).
Dal punto di vista materiale, la giurisprudenza del Tribunale
federale ha precisato che, se l'obbligo di versare interessi non nasce
automaticamente con il sorgere della pretesa per espropriazione materiale,
l'indennità, per obbedire al precetto costituzionale e legale ancorato
negli art. 22ter cpv. 3 Cost. e 5 cpv. 2 LPT, deve fruttarli almeno
dal momento in cui il proprietario ha manifestato inequivocabilmente
la sua intenzione di farsi risarcire (DTF 109 Ib 263 consid. 2a, 108
Ib 338 consid. 4c, 344 consid. 7b e riferimenti); a questo principio è
prospettabile di far eccezione soltanto ove il diritto cantonale, nel
rispetto sostanziale delle esigenze dei citati disposti, preveda un altro
modo per compensare adeguatamente il ritardo nel versamento dell'indennità,
ciò che il Cantone Ticino non ha fatto (DTF 109 Ib 263 con rif. a 97 I
817 in fine).
c) La questione di sapere se i proprietari, come ritenuto dal Tribunale
amministrativo, avrebbero manifestato chiaramente l'intenzione di farsi
risarcire anche per il vincolo determinato dal PR del 1978 attiene in parte
all'accertamento dei fatti. In questa misura, l'istanza precedente essendo
un Tribunale amministrativo, il Tribunale federale non può rivedere tale
accertamento che alle condizioni ristrettive dettate dall'art. 105 cpv. 2
OG; per il resto, trattasi invece di una questione di diritto federale,
da controllare liberamente (art. 104, lett. a OG). Su tali aspetti si
tornerà in seguito.
d) Per quanto si è detto sopra, attiene invece esclusivamente alla
procedura cantonale il problema di sapere se il giudice di prima istanza
e, condividendo il suo giudizio, il Tribunale amministrativo abbiano
indebitamente esteso l'oggetto della lite. In quest'ambito, il Tribunale
federale può esaminare la controversia solo sotto il profilo dell'arbitrio,
il ricorso di diritto amministrativo assumendo per questo aspetto le
funzioni di quello di diritto pubblico (DTF 110 Ib 257 consid. 1, 108 Ib
74 consid. 1a, 382, 467 consid. 1b).
Quando la prima istanza espropriativa, come in casu il Tribunale
d'espropriazione, non è vincolata dalle conclusioni delle parti ed
applica il principio d'ufficialità, essa può attribuire all'espropriato
più di quanto da lui richiesto, rispettivamente meno di quanto offerto
dall'espropriante; nel determinare se sussiste in linea di principio
diritto all'indennità, essa non è limitata neppure agli argomenti
od alle prove offerte dalle parti. Sotto questo risvolto, i poteri
cognitivi e decisionali del Tribunale d'espropriazione ticinese sono
praticamente identici a quelli che - in materia d'espropriazione formale -
il legislatore federale ha attribuito alle Commissioni federali di stima
(cfr. art. 72 LEspr; DTF 111 Ib 102, 109 Ib 31 consid. 1b).
In dottrina e giurisprudenza è però generalmente ammesso che anche
quando vale il principio d'officialità, il giudice è di massima tenuto
a rispettare i limiti dell'oggetto del litigio, e non può decidere su
temi estranei a quelli controversi, sotto pena di arrogarsi altrimenti
poteri che competerebbero soltanto ad un'autorità di vigilanza (GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, pagg. 250, 42 segg., 44; cfr. sentenza
19 novembre 1986 in re S., destinata a pubblicazione, consid. 3;
DTF 105 V 201, 103 Ib 369/70 consid. 1b; 101 V 116/17, 98 V 33/34
consid. 1a). Un'estensione illegittima dell'oggetto del litigio non è
però data allorquando le nuove domande o le nuove questioni sollevate
d'ufficio stanno in intima connessione con il tema della lite stessa,
onde si è di fronte ad una fattispecie unitaria, alla condizione
tuttavia - se si tratta di procedura di ricorso contro decisioni
amministrative - che l'Amministrazione abbia potuto esprimersi su tali
punti controversi quantomeno nella forma di una dichiarazione processuale
(GYGI, op.cit. pag. 44; cfr. DTF 98 Ib 318 consid. 3, 103 Ib 369 seg.,
106 V 25 seg., consid. 3a).
Il Tribunale amministrativo non è certamente caduto nell'arbitrio
ammettendo che nel concreto caso la prima istanza potesse pronunciarsi
anche sugli effetti esplicati dal vincolo imposto dal PR del 1978, sul
principio dell'indennità dovuta per questo titolo e sulla decorrenza degli
interessi. Non soltanto sussisteva infatti un'intima connessione con le
domande presentate dai proprietari per le limitazioni loro imposte nel
periodo precedente e si trattava di stabilire a quale momento fossero
verificati gli estremi dell'affermata espropriazione materiale, ma lo
stesso Comune di Locarno, come s'è visto, aveva nella sua risposta
evocato il tema delle conseguenze espropriative indotte dal piano
regolatore del 1978, pretendendo ch'esse dovessero esser negate sintanto
non fossero trascorsi dieci o quantomeno sei-otto anni dall'entrata
in vigore del piano. L'ente pubblico stesso aveva inoltre sollevato il
problema della concorrenza fra le pretese per espropriazione materiale
e quelle derivanti dall'espropriazione formale che avrebbe dovuto esser
introdotta successivamente per l'acquisto della proprietà dei fondi da
parte della Città, ed aveva anzi espressamente postulato che il decorso
degli interessi fosse stabilito a partire dal 1986. Il Comune stesso aveva
quindi contribuito ad allargare il tema della lite a tali questioni, né
poteva dolersi che il giudice di prime cure si pronunciasse su argomenti
e domande da lui stesso proposti: questo tanto più che, in casu, non
si trattava di decidere su un ricorso proposto contro una decisione
amministrativa presa dalla Città di Locarno, ma su di una domanda in una
procedura che può essere fatta aprire tanto dal privato proprietario,
quanto dallo stesso ente pubblico (cfr. art. 39 cpv. 3 LCEspr, secondo cui
la procedura di stima è aperta, in caso di contestazione delle domande
di indennità, su richiesta di una delle parti). In simili condizioni
la censura di un'indebita estensione dell'oggetto litigioso sollevata
dalla Città di Locarno appare infondata persino a libero esame, e lo
è sicuramente sotto il limitato risvolto dell'arbitrio. Su tal punto,
pertanto, il ricorso del Comune di Locarno dev'essere respinto.
Erwägung 3
3.- Secondo la giurisprudenza vi è espropriazione materiale quando
l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato
in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di
una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una
limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione
materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari
in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero
sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il
principio d'uguaglianza (DTF 112 Ib 108 consid. 2a, 110 Ib 32 consid. 4
con rif.). In ambo i casi il miglior uso del fondo è da prendere in
considerazione solo se, nel momento determinante, esso appare come
molto probabile in un avvenire prossimo; quale migliore uso è di regola
da considerare la possibilità di edificare. Per giudicare in proposito
vanno prese in considerazione tutti gli elementi di fatto e di diritto da
cui la possibilità edificatoria dipende (DTF 112 Ib 108 seg. consid. 2,
110 Ib 33 consid. 4a, 109 Ib 15/16 con rif.).
a) Manifestamente a giusta ragione ambo le istanze cantonali hanno
negato ogni effetto espropriativo al piano di azzonamento adottato dal
Comune nel 1965. In carenza di approvazione governativa, esso non è infatti
mai entrato in vigore. Alle ricorrenti non giova neppure l'argomento
consistente nel dire che quel piano beneficiava di efficacia provvisoria
in virtù dell'art. 36 cpv. 2 dell'allora vigente legge edilizia del 15
gennaio 1940, riformata nel 1962, e ciò perché l'incostituzionalità
dell'effetto anticipato positivo di detta norma non fu riconosciuta
dal Tribunale federale che con sentenza 22 maggio 1974 (cfr. DTF 100
Ia 157; cfr. anche 103 Ia 48 seg., consid. 8a), e quindi in precedenza
tale vigenza provvisoria sarebbe stata verosimilmente opposta loro dal
Municipio di Locarno. Infatti, dato e non concesso che i proprietari si
fossero piegati a quella regola senza contestarne la costituzionalità,
ciò avrebbe avuto soltanto come conseguenza che eventuali loro progetti
edificatori avrebbero dovuto adeguarsi agli indici di sfruttamento
dello 0,75, rispettivamente dello 0,99 oltre gli abbuoni per costruzioni
accessorie, che il piano prevedeva per i loro terreni. Ora, è manifesto che
l'introduzione di indici di sfruttamento di tale notevole intensità per una
zona abitativa discosta dal centro cittadino non adempie minimamente gli
estremi di un'espropriazione materiale e che la pretesa delle ricorrenti
di poter continuare a fruire di una più estesa, quasi illimitata facoltà
edificatoria permessa dal regolamento edilizio e derivante dal deprecabile
difetto precedente di una suddivisione razionale del territorio in zone
d'utilizzazione, non trova appoggio né nella garanzia della proprietà,
né nei dettami ancorati sin dal 1969 nell'art. 22quater Cost. Avesse
acquistato vigore, il piano di azzonamento del 1965 non avrebbe comportato
per i proprietari sacrificio superiore a quello imposto dalla restrizione
delle facoltà di costruire (da quattro a due piani) descritta nella
sentenza 16 giugno 1971 in re Mühlematter c. Comune di Losanna (DTF 97
I 632 segg.), misura nella quale il Tribunale federale ha rifiutato di
scorgere espropriazione materiale.
Va poi rivelato, oltretutto, che l'(incostituzionale) efficacia
provvisoria ex art. 36 cpv. 2 LE 1940 del piano d'azzonamento del 1965/66
sarebbe in ogni caso decaduta trascorsi al massimo tre anni (cfr. DTF 100
Ia 154 segg. consid. 3): anche sotto il profilo temporale, quindi, quella
limitazione non avrebbe costituito espropriazione materiale (DTF 109 Ib
22 segg. consid. 4a, 99 Ia 487; 93 I 343 segg. e riferimenti a dottrina).
b) Nessuna espropriazione materiale ha comportato per le proprietarie
ricorrenti neanche la norma di salvaguardia adottata dal Consiglio comunale
di Locarno il 28 settembre 1970 e ratificata il 10 novembre successivo dal
Consiglio di Stato, che consentiva al Municipio di tenere in sospeso al
massimo per due anni le domande di costruzione in contrasto con lo studio
del piano regolatore. Tale norma non è mai stata applicata ai proprietari;
nel periodo della sua vigenza, nessuna domanda di costruzione è stata
infatti presentata al Municipio. Avessero le ricorrenti fatto uso di tale
possibilità all'inizio della vigenza di tale norma comunale, l'approvazione
del loro progetto, se conforme per il resto alla legislazione applicabile,
non avrebbe potuto essere protratta dal Municipio oltre il dicembre
1972. Per i motivi esposti sopra, una simile temporanea sospensione,
di durata limitata, non avrebbe costituito una restrizione costitutiva
di espropriazione materiale (cfr. anche KUTTLER, Welcher Zeitpunkt ist
für die Beurteilung der Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt,
massgebend? in ZBl 76, 1975, pag. 506).
c) La nuova legge edilizia cantonale del 19 febbraio 1973, che aveva
inizialmente ripreso la norma dell'art. 36 cpv. 2 della cessata legge del
1940, fu riformata dal legislatore ticinese - in seguito alle sentenze del
Tribunale federale che ne avevano riconosciuto l'incostituzionalità - con
la novella dell'11 marzo 1975, entrata in vigore il 1o luglio successivo
(cfr. DTF 103 Ia 482). Questa riforma ha introdotto nella legge le norme
di salvaguardia, di carattere puramente negativo, dell'art. 50 (sospensione
della decisione su una domanda di licenza o permesso edilizio) e del blocco
edilizio (art. 25bis; cfr. sentenza citata). È appunto della prima di
queste due norme che il Municipio si è avvalso per sospendere il 4 febbraio
1975 la decisione sulla domanda di costruzione presentata il 15 gennaio
1975 dai proprietari. Questa sospensione è rimasta in vigore sino alla data
della pubblicazione del PR adottato dal Consiglio comunale il 2 giugno
1976, esposto dal 14 giugno al 13 luglio successivo. Ad essa ha fatto
seguito il blocco edilizio determinato dall'art. 25bis LE, che è durato
sino all'approvazione concessa al nuovo piano regolatore dal Consiglio di
Stato il 7 luglio 1978. Gli effetti inibitori delle due congiunte misure
sono quindi durati poco più di tre anni. Per quanto si è esposto sopra,
anche questo periodo di attesa non ha determinato espropriazione materiale,
onde la doglianza ricorsuale delle proprietarie va disattesa.
È tuttavia doveroso rilevare che i risentimenti delle proprietarie
nei confronti dell'ente pubblico sono comprensibili, ove si avverta che
il Comune di Locarno ha esitato a lungo, sospeso e modificato i progetti
pianificatori, e che le istanze cantonali hanno tardato ad evadere
i gravami delle ricorrenti, come il Tribunale federale ha già avuto
occasione di rilevare. Queste comprensibili lagnanze non possono però
fondare una pretesa d'indennizzo per espropriazione materiale, tanto più
che, come si è visto, nel periodo decennale 1965/75, i proprietari Balli,
se l'avessero voluto, avrebbero potuto conseguire una licenza edilizia
negli intervalli in cui nessuna limitazione poteva esser loro opposta
con successo dall'autorità comunale.
e) Come il Tribunale amministrativo ha constatato ed è incontroverso
in causa, i fondi in discussione avevano carattere edilizio. L'inclusione
di un terreno di questa natura in una zona per attrezzature pubbliche è,
per costante giurisprudenza, costitutiva di espropriazione materiale. Il
fondo cessa infatti di esser oggetto di mercato per l'edilizia privata e di
partecipare all'evoluzione dei prezzi del mercato dei fondi edificabili. La
perdita o sottrazione forzata del diritto si situa al momento dell'entrata
in vigore del piano: a questo momento nasce la pretesa del proprietario
all'indennizzo (DTF 110 Ib 33 consid. 4a, 259 consid. 2, 109 Ib 262
consid. 2a e rif.).
Rettamente quindi il Tribunale amministrativo ha ritenuto che
l'inserzione dei fondi nella zona per attrezzature pubbliche del piano
regolatore, approvato con effetto costitutivo dal Consiglio di Stato il
7 luglio 1978, ingenera espropriazione materiale, ed ha fissato a quel
momento la nascita della pretesa di risarcimento.
A giusta ragione il Comune di Locarno non invoca più, davanti
al Tribunale federale, l'art. 26 LE per contestare la sussistenza di
un'espropriazione materiale. Come rettamente ha rilevato il Tribunale
amministrativo (pag. 14) tale tesi non trova innanzitutto conforto nel
testo di questa norma, la quale dispone si che le limitazioni previste
dal piano regolatore non comportano indennizzo, ma fa espressa eccezione
per il caso in cui esse equivalgono - come qui - ad un'espropriazione.
Non è neppure possibile, come adombrato dal Comune di Locarno
davanti alle istanze cantonali, fare una distinzione fra i casi in cui
la misura pianificatoria costitutiva di espropriazione materiale realizza
immediatamente e direttamente il suo fine - come ad esempio la creazione
di zone verdi per la tutela del paesaggio, o l'imposizione di vincoli
monumentali a determinati edifici per il loro pregio architettonico,
storico e culturale -, da una parte, e dall'altra i casi in cui la
misura pianificatoria, che sottrae come qui all'edilizia privata un fondo
edificabile, costituisce solo la premessa di una susseguente procedura
di espropriazione formale destinata a procurare all'ente pubblico la
proprietà del terreno sul quale debbono essere costruiti gli edifici
o impianti pubblici. Il principio generale del diritto espropriativo,
scaturiente direttamente dalla garanzia della proprietà, e secondo il
quale nell'espropriazione formale, per stabilire il valore del fondo,
si deve far astrazione tanto degli effetti anticipati sfavorevoli quanto
di quelli favorevoli che l'opera dell'espropriante comporta (DTF 104 Ia
470 seg. consid. 5b; HESS/WEIBEL, Das Enteignungssrecht des Bundes. I,
pagg. 329/30), non può essere applicato a quei casi in cui il provvedimento
preparatorio della espropriazione formale e definitiva del fondo
costituisca esso stesso, come in casu, un'espropriazione materiale che fa
nascere immediatamente una pretesa d'indennizzo a sé stante ed esigibile
a favore del proprietario colpito, pretesa che ha un proprio destino sia
dal punto di vista processuale, sia dal punto di vista materiale per quanto
concerne il momento determinante per la valutazione del pregiudizio subito
(DTF 110 Ib 47 seg. consid. 3; 109 Ib 262 segg. consid. 2a). Le difficoltà
alle quali sembra esser confrontata la prassi ticinese (cfr. note critiche
alla sentenza Stornetta (DTF 109 Ib 257 segg.) di S. BIANCHI, in Rep. 1984,
pagg. 291/92 e di A. BRENNI, in RDAT 1984, pagg. 265 segg.) in relazione
con la comminatoria di perenzione contenuta nell'art. 39 cpv. 1 LE, che
obbliga il proprietario vittima di tale limitazione a far valere le proprie
pretese nel termine di un anno dal giorno in cui è diventato "definitivo"
il provvedimento, non toccano il principio per cui, per l'espropriazione
materiale, la data dell'entrata in vigore della misura pianificatoria fa
stato per determinare le caratteristiche fisiche e lo statuto giuridico
al quale il fondo soggiace e l'ammontare dell'indennità. Tali difficoltà
stanno semmai in relazione con la brevità del termine che il legislatore
cantonale ha creduto opportuno di introdurre e segnatamente con la data
d'inizio del decorso della perenzione, che d'altronde la giurisprudenza del
Tribunale cantonale non fa coincidere con quella di entrata in vigore del
provvedimento, ma con quella in cui esso è diventato definitivo, esaurito
il rimedio ordinario del ricorso al Gran Consiglio (cfr. RDAT 1982, n. 79,
pagg. 172 segg.; sentenza 2 maggio 1986 del Tribunale amministrativo in re
Klinge, nota al Tribunale federale in quanto oggetto di ricorso di diritto
amministrativo). Quanto poi alle critiche sollevate sempre davanti al
Tribunale amministrativo dal Comune di Locarno, e che consistono nel dire
che l'obbligo imposto dal legislatore al proprietario di notificare entro
un termine breve le sue pretese può provocare un inopportuno accumulo
contemporaneo di richieste pregiudizievoli per il finanziamento della
pianificazione, si tratta di questione che, semmai, va affrontata dal
legislatore cantonale: come è noto, la giurisprudenza del Tribunale
federale ha stabilito che - in assenza di regolamentazione cantonale -
le pretese per espropriazione materiale si prescrivono in dieci anni
dall'entrata in vigore della misura (DTF 108 Ib 339 segg. consid. 5):
spetta ai Cantoni di valutare l'opportunità dell'introduzione di termini
più brevi.
Anche su tal punto, pertanto, la sentenza dell'ultima istanza cantonale
dev'essere condivisa.
Erwägung 4
4.- Resta quindi da esaminare se il Tribunale amministrativo, per
la decorrenza degli interessi sulla pretesa per espropriazione materiale
nata con l'entrata in vigore del PR il 7 luglio 1978, si sia fondato con
ragione sulla data dell'insinuazione formale al Tribunale d'espropriazione
della domanda dei proprietari, oppure se nella specie esso avrebbe dovuto
fissare tale decorrenza a data anteriore.
La ragione per la quale la giurisprudenza del Tribunale federale
non ha previsto di far coincidere automaticamente la data del decorso
dell'interesse compensatorio con quella della nascita della pretesa,
stabilita all'entrata in vigore del provvedimento, è stata esposta già
in DTF 97 I 818, sentenza anteriore all'entrata in vigore della LPT. Il
Tribunale federale ha rilevato che vi sono dei casi in cui la limitazione
imposta non intralcia per il momento l'uso che il proprietario stesso vuol
fare del suo fondo, per cui egli può esser disposto ad attendere per far
valere le sue pretese nate con l'imposizione del vincolo. L'esempio tipico
è quello dell'inserimento in una zona per edifici pubblici di fondi già
edificati, nei cui stabili il proprietario stesso esercita un'attività
industriale o artigianale, o dai quali egli trae per il momento un
reddito locativo adeguato; anche può farsi riferimento al caso in cui il
fondo colpito dal vincolo per edifici pubblici, ad esempio in vista della
costruzione di un impianto di depurazione delle acque (IDA), faccia parte
di un'azienda agricola, che costituisce per il proprietario la base di
un'attività ch'egli non intende per il momento abbandonare. La diversità
delle fattispecie e degli effetti che un identico vincolo può avere per
il proprietario colpito giustifica di esigere da lui una manifestazione
chiara della volontà di farsi risarcire. A tale interpellazione non debbono
però porsi esigenze di forma troppo severe: è necessario, ma sufficiente,
che l'ente pubblico, conformemente ai principi della buona fede, debba
rendersi conto che, nel concreto caso, il proprietario intende chiedere
l'indennità che gli spetta. Porre esigenze eccessivamente formalistiche
a tale manifestazione di volontà non risponderebbe alle esigenze
dell'indennità piena ancorate nell'art. 22ter Cost. e nell'art. 5 LPT:
non va infatti dimenticato che l'ente pubblico acquista i diritti derivanti
dal vincolo pianificatorio al momento stesso della sua entrata in vigore,
per cui esso si trova nell'identica situazione dell'espropriante formale
che abbia chiesto ed ottenuto l'immissione in possesso, la quale, secondo
il diritto espropriativo federale, fa nascere la pretesa agli interessi
(art. 76 cpv. 5 LEspr). Essenziale, per la decorrenza dell'interesse,
è quindi che per l'ente pubblico non possa sussistere dubbio circa la
volontà del proprietario di farsi immediatamente risarcire. È questa
d'altronde la ragione per cui la giurisprudenza ha ammesso che l'obbligo di
corrispondere interesse andava fatto coincidere con il momento dell'entrata
in vigore di un piano di protezione della zona viticola, in un caso in cui,
per la scala elevata in cui il piano era stato allestito, doveva dapprima
accertarsi esattamente se un fondo sito al margine della zona protetta
vi fosse compreso o no, ed il proprietario era stato per tale incertezza
indotto a non far valere immediatamente la sua pretesa: il Tribunale
federale, ritornando sulla sentenza DTF 97 I 809 segg. e precisandola, ha
espressamente rilevato che in simili casi la soluzione adeguata per tener
conto di tali circostanze non consiste nel ritardare il dies aestimandi, ma
nel far risalire alla data dell'entrata in vigore del vincolo la decorrenza
dell'interesse compensatorio (DTF 111 Ib 83 segg. consid. 3b e 4, a, b).
Nel caso concreto, non poteva per la Città di Locarno sussistere alcun
dubbio circa la volontà dei proprietari Balli di chiedere immediatamente
l'indennità loro dovuta per titolo di espropriazione materiale: tale
volontà era già stata espressa nelle loro opposizioni al previsto vincolo
pianificatorio, alle misure di salvaguardia adottate nel 1975 dal Municipio
con la decretata sospensione dell'esame della domanda di costruzione,
infine nelle sia pur naufragate trattative per una cessione bonale dei
terreni. In simili circostanze, si giustifica di far risalire il decorso
degli interessi compensatori alla data dell'entrata in vigore del PR (7
luglio 1978), e, in accoglimento parziale del ricorso dei proprietari,
la sentenza dell'ultima istanza cantonale, che si è basata sull'inoltro
formale della causa davanti al Tribunale d'espropriazione (24 luglio 1979),
dev'essere su tal punto riformata.