BGE 112 IB 409
112 Ib 409
66. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 15. Oktober 1986 i.S. Stockwerkeigentümergemeinschaft Uto-Ring und
Mitbeteiligte gegen Capaul Bau AG, Gemeinde Flims und Verwaltungsgericht
des Kantons Graubünden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Bau einer Quartierstrasse aufgrund eines Strassenplans und
Bewilligungen gemäss Art. 24 RPG, 26 FPolV, Art. 24 des Bundesgesetzes
über die Fischerei (FG) und Art. 22 NHG.
1. Ein Strassenplan ist ein Nutzungsplan im Sinne des RPG; ein
plankonformes Strassenprojekt bedarf deshalb keiner Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG (E. 1b und c).
2. Verhältnis zwischen dem Genehmigungsverfahren bei Strassenplänen
und den Bewilligungsverfahren nach Art. 26 FPolV, 24 FG und 22 NHG (E. 2b
und c) und Ausgestaltung dieser Bewilligungsverfahren (E. 3).
Sachverhalt
A.- Die Liegenschaften Nr. 3565 der Stockwerkeigentümergemeinschaft
Uto-Ring, Nr. 3749 der Stockwerkeigentümergemeinschaft Casa Arcula
und Nr. 3739 von Elisabeth Hotz in Flims-Dorf grenzen unmittelbar an
den bewaldeten Bachgraben des La Val-Baches. Im Bereich des einige
Meter tiefen Bachgrabens sieht der Strassenplan der Gemeinde Flims vom
27. März/11. Juli 1977 die Erstellung einer ca. 200 m langen und 4,0
m breiten Stichstrasse vor. Diese hat die Funktion einer öffentlichen
Quartierstrasse und soll der Erschliessung von vier an ihrem östlichen Ende
gelegenen Bauparzellen in "Lanezzi" mit einer Gesamtfläche von ungefähr
6000 m2 dienen. Die Strasse ist ebenfalls in dem von der Gemeinde am
9. September 1979 beschlossenen Strassenplan für die Erschliessungsetappe
I enthalten, den die Regierung am 25. August 1980 genehmigte. Die
Strassenplanrevision vom 3. Oktober 1982/29. November 1982 bezog sich
nicht auf die Via Lanezzi.
Am 15. Februar 1983 reichte die Capaul Bau AG, Flims, als
Eigentümerin eines Teils des zu erschliessenden Gebietes der
Baubehörde Flims ein Baugesuch für die Erstellung der Via Lanezzi
ein. Das Ausführungsprojekt sieht vor, auf einer Fläche von 1675 m2
die Bestockung im Bachgraben zu entfernen, den La Val-Bach in eine
Röhre zu verlegen, anschliessend den Bachgraben einzudecken und
darauf die neue Erschliessungsstrasse zu erstellen. Gegen dieses
Projekt erhoben u.a. die Stockwerkeigentümergemeinschaft Uto-Ring,
die Stockwerkeigentümergemeinschaft Casa Arcula und Elisabeth Hotz am
29. Juni 1983 Einsprache bei der Baubehörde Flims.
Die Gemeindebehörde wies am 1. Oktober 1985 die Einsprachen der
benachbarten Grundeigentümer ab, soweit sie darauf eintrat, und erteilte
für das Strassenprojekt Via Lanezzi die Baubewilligung unter dem Vorbehalt
des Landerwerbs und der Erteilung der erforderlichen Rodungsbewilligung
für 1675 m2 bestockte Fläche.
Hiegegen erhoben die Stockwerkeigentümergemeinschaften Uto-Ring
und Casa Arcula sowie Elisabeth Hotz Rekurs an das Verwaltungsgericht
des Kantons Graubünden. Zur Begründung machten sie geltend, die Via
Lanezzi komme ins übrige Gemeindegebiet zu liegen, weshalb vorerst
ein Zustimmungsverfahren gemäss Art. 2 der kantonalen Verordnung über
Bewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzonen und über Planungszonen
vom 28. Januar 1980/25. Mai 1981 und 13. Dezember 1982 (BAB) durchzuführen
sei. Zudem beeinträchtige das Strassenprojekt das Orts- und Landschaftsbild
und laufe den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes zuwider. Auch bestehe
für den Bau der Quartierstrasse keine Notwendigkeit. Im übrigen hätte vor
Erteilung der Bau- eine Rodungsbewilligung eingeholt werden müssen. Das
Verwaltungsgericht wies am 15. Januar 1986 den Rekurs ab, soweit es darauf
eintrat. Es begründete seinen Entscheid im wesentlichen damit, dass für
die Strasse ein kantonales Zustimmungsverfahren zwar erforderlich sei, es
aber im Kanton Graubünden dafür neben dem BAB-Verfahren noch ein besonderes
Verfahren gebe, welches ebenfalls Art. 25 RPG entspreche. Es handle sich
um das Genehmigungsverfahren von kommunalen Strassenplänen gemäss Art. 37
des kantonalen Raumplanungsgesetzes vom 20. Mai 1973 (KRG). Nachdem der
Strassenplan in diesem Verfahren genehmigt worden sei, erweise sich ein
separates Verfahren für das Detailprojekt als nicht nötig. Dass die Bau-
noch vor der Rodungsbewilligung erteilt worden sei, könne nicht beanstandet
werden; es sei aufgrund des entsprechenden Vorbehalts klar, dass mit dem
Strassenbau nicht vor der Erteilung der Rodungserlaubnis begonnen werden
dürfe. Auf die übrigen Einwendungen könne nicht eingetreten werden. Über
die generelle Linienführung und die Notwendigkeit der Lanezzistrasse sei
bereits im Plangenehmigungsverfahren umfassend befunden worden. In bezug
auf das Ausführungsprojekt seien die Rekurrenten nicht legitimiert,
sich auf Bestimmungen über den Schutz des Landschafts-, Orts- und
Strassenbildes sowie den Natur- und Heimatschutz zu berufen, da die
angerufenen Vorschriften keine nachbarschützende Wirkung besässen.
Die gegen diesen Entscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde
heisst das Bundesgericht im Sinne der Erwägungen gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht unter anderem gegen Entscheide letzter kantonaler
Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG zulässig. Im
vorliegenden Fall vertreten die Beschwerdeführerinnen die Auffassung, die
streitige, im übrigen Gemeindegebiet gelegene Quartierstrasse bedürfe -
entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - einer Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG. Sie rügen demnach, das Verwaltungsgericht habe
Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet. Diese Rüge ist im Rahmen einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 108 Ib 380 E. 1a; 105 Ib 107
E. 1a mit Hinweisen). Da die Beschwerdeführerinnen überdies als Anstösser
der projektierten Strasse ohne weiteres im Sinne von Art. 103 lit. a OG zur
Beschwerde legitimiert sind (vgl. E. 2d unten) und ihre Beschwerde auch die
übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt, ist insoweit darauf einzutreten.
b) Strassenpläne stellen Sondernutzungspläne im Sinne des
eidgenössischen Raumplanungsgesetzes dar (vgl. BGE 111 Ib 14/15
E. 3b mit Hinweisen). Für die hier zur Diskussion stehende
Strassenplanung der Gemeinde Flims ist dies vom Bundesgericht
in den beiden nicht veröffentlichten Urteilen vom 29. Mai 1985
i.S. Stockwerkeigentümergemeinschaft Uto-Ring und Mitbeteiligte und
vom 21. Mai 1986 i.S. R. ausdrücklich festgehalten worden. Während die
Rahmennutzungspläne den umfassenden Grund der zugelassenen Nutzungen legen,
gestalten die Sondernutzungspläne sie aus oder schaffen davon abweichende
Regelungen (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Bern 1981, N. 2 der Vorbemerkungen zu Art. 14-20 RPG). Der von einem
Strassenplan erfasste Boden erhält eine besondere Zweckbestimmung, die sich
von derjenigen des von der Strasse durchquerten Bodens unterscheidet. Mit
dem Bau der Strasse wird dieser Sondernutzungsplan verwirklicht; da
es hiebei gerade nicht um eine Abweichung von einer Nutzungszone geht,
liegt ein Anwendungsfall von Art. 24 RPG klarerweise nicht vor. In diesem
Sinn hat das Bundesgericht denn auch bereits in BGE 112 Ib 166/167
E. 2b entschieden. Dass es sich in jenem Fall um eine Kantonsstrasse
handelte, während hier eine Quartierstrasse zur Diskussion steht, ist
raumplanungsrechtlich ohne Belang.
c) Die Beschwerdeführerinnen scheinen nicht geltend machen zu
wollen, für das Strassenprojekt habe, obwohl es nach dem Gesagten keiner
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bedurfte, trotzdem die Zustimmung
des kantonalen Departementes des Innern und der Volkswirtschaft eingeholt
werden müssen. Eine solche Rüge wäre auch unbegründet. Gemäss Art. 25
Abs. 2 RPG sind lediglich Ausnahmen nach Art. 24 RPG durch eine kantonale
Behörde oder mit deren Zustimmung zu bewilligen. Diese Vorschrift selber
verlangt nicht, dass alle Gesuche für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen
der zuständigen kantonalen Behörde übermittelt werden. Dafür hat allenfalls
kantonales Recht zu sorgen (EJPD/BRP, aaO, N. 8 zu Art. 25 RPG). Im Kanton
Graubünden sind zwar denn auch die zonenkonformen Vorhaben dem kantonalen
Prüfungsverfahren unterstellt (Art. 2 und 4 BAB), und das Bundesgericht
hat diese Regelung als dem Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG entsprechend
befunden (BGE 109 Ib 128/129 E. 2c). Mit dieser Regelung kann in der Tat
verhindert werden, dass Ausnahmen nach Art. 24 RPG unter dem Mantel des
ordentlichen Bewilligungsverfahrens verschwinden (vgl. EJPD/BRP, aaO, N. 8
zu Art. 25 RPG). Diese Gefahr besteht indessen bei Strassenplänen wie dem
hier vorliegenden nicht, da nach dem Gesagten eine Ausnahmebewilligung
gemäss Art. 24 RPG in keinem Fall erforderlich ist. Die Frage nach der
Zonenkonformität der Strasse kann sich mithin so gar nicht stellen; die
Bewilligungsbehörde hat vielmehr in diesem Zusammenhang einzig zu prüfen,
ob sich ein Ausführungsprojekt im Rahmen des Strassenplanes bewege. Art. 2
und 4 BAB sind demnach in diesen Fällen nicht anwendbar, und die Baubehörde
von Flims war nicht gehalten, das Ausführungsprojekt dem Departement des
Innern und der Volkswirtschaft zur Zustimmung vorzulegen.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht im
Ergebnis (vgl. dazu BGE 108 Ib 30 E. 1 mit Hinweis) davon ausgehen
durfte, für das Detailprojekt der Lanezzistrasse habe sich ein kantonales
Zustimmungsverfahren und die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG erübrigt.
Erwägung 2
2.- a) Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, es ständen
der geplanten Strasse fundamentale und von der Gesetzgebung in besonderem
Masse geschützte Interessen des Landschafts- und Naturschutzes entgegen;
zu ihren entsprechenden Vorbringen hätten aber weder die Baubehörde Flims
noch das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Stellung genommen.
Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens ist einzig der
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 15. Januar 1986. Darin wurde
auf die erwähnten Argumente der Beschwerdeführer in der Tat nicht
eingetreten. Soweit die Beschwerdeführerinnen sinngemäss geltend
machen, durch diesen Nichteintretensentscheid werde die Anwendung
von Bundesverwaltungsrecht ausgeschlossen, ist dies im Rahmen einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (vgl. BGE 103 Ib 146 E. 2a
mit Hinweisen); die Beschwerdeführerinnen sind durch diesen Entscheid
beschwert und demnach gemäss Art. 103 lit. a OG beschwerdebefugt. Auf
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist deshalb auch insoweit einzutreten.
b) Nach der unbestrittenen Darstellung im angefochtenen Entscheid
sieht das Ausführungsprojekt für die Lanezzistrasse vor, auf einer Fläche
von 1675 m2 die Bestockung im Bachgraben des La Val-Baches zu entfernen,
den Bach in eine Röhre zu verlegen sowie schliesslich den Bachgraben
einzudecken und darauf die neue Erschliessungsstrasse zu erstellen. Dieser
technische Eingriff unterliegt klarerweise der Bewilligungspflicht gemäss
Art. 24 des Bundesgesetzes über die Fischerei vom 14. Dezember 1973 (FG),
wonach "die Gewässer oder ihr Wasserhaushalt, die Wasserläufe sowie die
Ufer ..." nur mit besonderer Bewilligung der für die Fischerei zuständigen
kantonalen Behörde verändert werden dürfen. Ebenso kann kein Zweifel daran
bestehen, dass es für das fragliche Bauvorhaben einer Ausnahmebewilligung
gemäss Art. 22 NHG, d.h. einer Bewilligung für die Beseitigung der
Ufervegetation, bedarf (zum Begriff der Ufervegetation: BGE vom 17. April
1985 i.S. F. AG in ZBl 87/1986 S. 399 ff., zur intertemporalrechtlichen
Anwendbarkeit von Art. 18 und 21 NHG in der durch das Bundesgesetz über
den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 geänderten Fassung: BGE 112 Ib 42
ff. E. 1c mit Hinweisen, 306 E. 12e).
c) Das Bundesgericht hat sich in BGE 106 Ib 41 ff. über das Verhältnis
von Plangenehmigungs- und Rodungsbewilligungsverfahren bei Strassen
ausgesprochen. Es hat erwogen, dass die Rodungsbewilligungsbehörden nicht
die Befugnis hätten, sich in alle Einzelheiten der Strassenprojektierung
einzumischen. Sie dürften nur dann die Standortgebundenheit eines
rechtskräftig beschlossenen öffentlichen Strassenwerks verneinen
und die Rodungsbewilligung verweigern, wenn die Baubehörden die
Strassenplanung im Hinblick auf den vom Gesetz geforderten Schutz des
Waldes offensichtlich mit ungenügender Sorgfalt durchgeführt hätten,
insbesondere wenn sie in dieser Hinsicht entweder überhaupt keine
Überlegungen oder nur solche angestellt hätten, die ohne weiteres
als unsachgemäss erkennbar seien (aaO, S. 44 E. 2). Diese Grundsätze
lassen sich auch auf das Verhältnis Plangenehmigung - Bewilligungen nach
Fischerei- bzw. Natur- und Heimatschutzgesetz übertragen. Entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts lässt sich indessen im vorliegenden
Fall nicht mit Grund sagen, die Regierung des Kantons Graubünden
habe die entsprechenden Belange bereits im Plangenehmigungsverfahren
umfassend geprüft. Jedenfalls fehlt dafür in den Akten (namentlich in den
Plangenehmigungsbeschlüssen) jeder Anhaltspunkt. Das Verwaltungsgericht
ist daher auf die diesbezüglichen Einwendungen der Beschwerdeführer,
soweit diese die generelle Linienführung der Lanezzistrasse betreffen, zu
Unrecht mit dem Hinweis auf das abgeschlossene Plangenehmigungsverfahren
nicht eingetreten.
d) In gleicher Weise fehl geht die Auffassung des Verwaltungsgerichts,
insoweit sich die Beschwerdeführerinnen mit den erwähnten Vorbringen
gegen das Ausführungsprojekt wendeten, könne darauf mangels Legitimation
nicht eingetreten werden, da die angerufenen Vorschriften grundsätzlich
keine nachbarschützende Wirkung besässen. Nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts dürfen die Kantone für Streitigkeiten, die mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden
können, auf kantonaler Ebene an die Beschwerdebefugnis nicht strengere
Anforderungen stellen, als sie Art. 103 lit. a OG für die Legitimation zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorsieht (BGE 109 Ib 216 E. 2b; 104 Ib 248
E. 4 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer sind im Sinne dieser Vorschrift
als direkte Anstösser ohne Zweifel berührt und haben ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung der Baubewilligung. Nachbarbeschwerden gegen
Baubewilligungen zählen zu den typischen Tatbeständen von Drittbeschwerden,
auf welche grundsätzlich einzutreten ist (BGE 110 Ib 147 E. 1b; 104 Ib
253 ff. E. 7, je mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 158).
Nach dem Gesagten ist auf die Rügen der Beschwerdeführerinnen, die
im Zusammenhang mit den Bewilligungen nach Art. 24 FG und Art. 22 NHG
mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden können (Art. 104
OG), im entsprechenden kantonalen Verfahren einzutreten. Wie es sich
mit den übrigen, nicht geprüften Einwendungen verhält, ist hier nicht zu
entscheiden. Hätten die Beschwerdeführerinnen den Nichteintretensentscheid
des Verwaltungsgerichts auch diesbezüglich beanstanden wollen, hätten sie
sich mittels einer staatsrechtlichen Beschwerde über eine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör beklagen müssen. Eine solche Rüge erheben
sie indessen nicht, jedenfalls nicht in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
auch nur einigermassen genügenden Form.
e) In der Baubewilligung vom 1. Oktober 1985 für die Lanezzistrasse
ist von der Baubehörde Flims einzig die Rodungsbewilligung und der
Landerwerb vorbehalten worden. Nach den vorstehenden Erwägungen ist für das
Bauvorhaben darüber hinaus eine Bewilligung nach Art. 24 FG und Art. 22
NHG erforderlich. Bei dieser Sachlage hätten diese beiden Bewilligungen
ebenfalls vorbehalten werden müssen, wobei sich fragen liesse, ob die
Erteilung der allgemeinen Baubewilligung noch vor derjenigen der besonderen
Bewilligungen sachgerecht sei. Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls
Bundesrecht verletzt, indem es in seinem Entscheid dem Erfordernis, eine
Bewilligung gemäss. Art. 24 FG und Art. 22 NHG einzuholen, nicht Rechnung
getragen hat.
Erwägung 3
3.- Es ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne der
vorstehenden Erwägungen gutzuheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Graubünden vom 15. Januar 1986 aufzuheben ist.
Das projektierte Bauvorhaben wird den für die Erteilung der
fischerei- und naturschutzrechtlichen Bewilligungen sowie der
Rodungsbewilligung zuständigen Behörden zu unterbreiten sein. Dabei
wird allenfalls in Anwendung des Fischerei- und des Natur- und
Heimatschutzgesetzes eine einheitliche Bewilligung erteilt werden können
(BGE 107 Ib 152 E. 3a). Soweit in diesem Zusammenhang eine Abwägung der
Gesamtinteressenlage (Art. 25 Abs. 2 FG) erforderlich ist, werden darin
alle in Frage kommenden Interessen zu berücksichtigen und daher auch
der Gesichtswinkel von Art. 26 FPolV zu beachten sein (vgl. BGE 111 Ib
311 E. 5 mit Hinweisen). Dabei ist für die Erteilung der fischerei-
und naturschutzrechtlichen Bewilligung nicht das Vorliegen einer
definitiven Rodungsbewilligung gefordert. Hingegen muss feststehen, dass
die Verwirklichung des Werkes einem das Interesse an der Walderhaltung
überwiegenden Bedürfnis entspricht (Art. 26 Abs. 1 FPolV).