BGE 112 IB 353
112 Ib 353
58. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour civile du 16 septembre 1986 dans
la cause Association pour la sauvegarde de la région de la Croix-de-Coeur
contre Confédération suisse (action de droit administratif) Regeste
Art. 3 Abs. 1 und 2 VG, Haftung der Eidgenossenschaft für die mit
einem Verwaltungsverfahren verbundenen Kosten.
Art. 3 Abs. 1 VG begründet keine Haftung des Bundes für Schaden,
der den Parteien durch die notwendigen Kosten eines Verwaltungsprozesses
entsteht. Diesen Fall erfassen Spezialbestimmungen des Verfahrensrechts
des Bundes - vorliegend Art. 64 VwVG, Art. 8 der Verordnung über Kosten und
Entschädigungen im Verwaltungsverfahren und Art. 159 OG -, die das Problem
der Rückerstattung der unerlässlichen Kosten und Auslagen, insbesondere
der Aufwendungen für Gutachten, regeln, welche den Parteien erwachsen sind
(Art. 3 Abs. 2 VG).
Sachverhalt
A.- Le 6 mars 1970, Téléverbier S.A. demanda à l'Office fédéral de
l'aviation civile (OFA; à l'époque Office fédéral de l'air) l'autorisation
de transformer en champ d'aviation la place d'atterrissage en montagne
de la Croix-de-Coeur. L'OFA accorda l'autorisation de construire par
décision du 8 juillet 1971. En 1976, Téléverbier S.A. présenta, sur le
plan cantonal, la demande d'autorisation de construire un altiport à
la Croix-de-Coeur. Cette demande donna lieu à des décisions cantonales,
ainsi qu'à de nombreux recours.
Parallèlement, le 23 juillet 1976, l'Association pour la sauvegarde de
la région de la Croix-de-Coeur ainsi que divers propriétaires de chalets
dans la région demandèrent à l'OFA de reconsidérer sa décision du 8 juillet
1971 autorisant la construction du champ d'aviation. Ils invoquaient
notamment l'entrée en vigueur, après l'octroi de l'autorisation, de
nouvelles dispositions légales, dans la loi sur la navigation aérienne
et son ordonnance, ainsi que dans la loi sur la protection des eaux et
son ordonnance. L'OFA ayant refusé de reconsidérer sa décision, les 15
septembre et 8 octobre 1976, les requérants recoururent au Département
fédéral des transports et communications et de l'énergie (DFCTE),
qui rejeta le recours par décision du 31 juillet 1980. Les requérants
formèrent contre cette décision un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral.
A la requête des autorités valaisannes, le Laboratoire fédéral d'essai
des matériaux et de recherches pour l'industrie, la construction et les
arts et métiers (EMPA) avait établi, en 1977, une expertise acoustique
concernant les nuisances (bruit) que pourrait entraîner l'exploitation
de l'aérodrome de la Croix-de-Coeur. Dans le cadre de leur recours au
Tribunal fédéral, les requérants critiquèrent cette expertise.
B.- Le Tribunal fédéral admit les recours dans la mesure où ils
étaient recevables, par arrêt du 19 octobre 1983, annula la décision du
31 juillet 1980, renvoya la cause au Département pour nouvelle décision
dans le sens des considérants et alloua aux recourants une indemnité de
2'000 fr. à titre de dépens, à la charge de la Confédération.
Le 6 février 1984, le Département annula la décision des 15 septembre/8
octobre 1976 de l'OFA, dit que celui-ci était tenu d'entrer en matière
sur les demandes de reconsidération de sa décision du 8 juillet 1971, puis
de prendre une nouvelle décision au fond, dans le sens des considérants,
et alloua aux recourants une indemnité de 1'500 fr. à titre de dépens,
à la charge de Téléverbier S.A.
Le 17 juillet 1984, Téléverbier S.A. informa l'OFA qu'elle renonçait
à la réalisation de l'altiport de la Croix-de-Coeur. Le 30 août 1984,
l'OFA déclara sans objet l'autorisation de construire l'altiport de la
Croix-de-Coeur octroyée à Téléverbier S.A. le 8 juillet 1971.
C.- Le 7 novembre 1984, l'Association pour la sauvegarde de la
région de la Croix-de-Coeur et 12 autres demandeurs ont déposé auprès
du Département fédéral des finances et des douanes une demande de
dommages-intérêts contre la Confédération, en invoquant des manquements
graves et des violations de la loi commis par l'OFA, le DFCTE et l'EMPA
dans le cadre de l'affaire de l'aérodrome de la Croix-de-Coeur. Ils
réclamaient une indemnité de 256'032 fr. 35, correspondant aux frais
en relation directe avec les procédures engagées pour faire respecter
le droit, à la suite de fautes et négligences graves incombant à
l'administration.
Le 1er mai 1985, le Conseil fédéral a conclu au rejet de la demande.
Les demandeurs ont alors ouvert devant le Tribunal fédéral, selon
l'art. 116 lettre c OJ, une action de droit administratif concluant au
paiement par la Confédération suisse de 256'032 fr. 35.
Le Tribunal fédéral a rejeté les conclusions des demandeurs.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3.- a) Pour le dommage correspondant aux frais engagés dans le cadre
des procédures conduites par les demandeurs sur le plan fédéral, seuls
entrent en considération les prétendus manquements ou actes illicites
qui sont en relation de causalité adéquate avec ces procédures. Or
cette condition ne peut être remplie que par le refus de l'OFA, signifié
aux requérants en septembre et octobre 1976, d'ouvrir une procédure de
reconsidération de l'autorisation de construire, et par la décision du
DFTCE du 31 juillet 1980 rejetant le recours interjeté contre ce refus.
Aux termes de l'art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur la responsabilité
(LRCF), lorsque la responsabilité pour des faits déterminés est prévue
dans des actes législatifs spéciaux, la responsabilité de la Confédération
est régie par ces dispositions.
Au cas particulier, le problème de la réparation du dommage causé
à une partie par les frais liés à des procédures telles que celles que
les demandeurs ont conduites contre le refus de l'OFA et la décision sur
recours du DFTCE est réglé par des dispositions légales spécifiques de
droit fédéral. Pour les frais afférents à la procédure engagée contre
la décision de l'OFA, il s'agit des art. 64 de la loi sur la procédure
administrative (PA) et 8 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les
frais et indemnités en procédure administrative. Quant aux frais liés
à la procédure de recours de droit administratif au Tribunal fédéral,
ils sont régis par l'art. 159 OJ et le tarif pour les dépens alloués à
la partie adverse dans les causes portées devant le Tribunal fédéral,
spécialement ses art. 2 à 4 et 6 et 7.
Ces dispositions prévoient de quelle façon et dans quelle mesure les
parties sont indemnisées pour les frais qui leur ont été causés. Elles
règlent notamment le problème du remboursement des frais et débours
indispensables occasionnés aux parties (cf. GRISEL, Traité de droit
administratif, p. 847-849). Elles sont ainsi seules applicables, à
l'exclusion de l'art. 3 al. 1 LRCF, à la responsabilité de la Confédération
du fait du dommage consécutif aux frais nécessaires engagés par les
parties à une procédure administrative.
Indépendamment même de l'existence de l'art. 3 al. 2 LRCF, le Tribunal
fédéral a déjà eu l'occasion, dans une cause concernant la responsabilité
des cantons pour les actes de leurs fonctionnaires, de relever qu'en
matière civile et pénale le droit aux dépens relève de la procédure (arrêt
G. c. canton de Berne, du 2 mars 1979, consid. 5, avec référence aux arrêts
ATF 81 II 543 et 71 II 189 s. et à la doctrine: GULDENER, Bundesprivatrecht
und kantonales Zivilprozessrecht, RDS 1961 II p. 60 s., et Schweizerisches
Zivilprozessrecht, 3e éd., p. 408; VOYAME, Droit privé fédéral et procédure
civile cantonale, RDS 1961 II p. 109; STRÄULI/MESSMER, ZPO, n. 1 ad
par. 68; WALDER/BOHNER, Zivilprozessrecht, 3e éd., p. 415; cf. aussi EGLI,
L'activité illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard
des tiers, in Hommage à Raymond Jeanprêtre, p. 25). Le même principe
doit s'appliquer en matière administrative. Ainsi que le relève l'arrêt
précité, la partie qui triomphe doit certes se contenter de dépens tarifés,
mais elle est dispensée d'établir la faute de son adversaire et l'étendue
exacte de son dommage; en matière administrative, si l'adversaire est une
autorité publique fédérale, la partie est dispensée de devoir démontrer
l'illicéité de la décision attaquée; la réglementation des dépens repose
sur des considérations pratiques et la recherche d'un équilibre entre des
intérêts divergents; cet équilibre se trouverait compromis si la décision
sur les dépens ne liquidait pas les prétentions des parties et laissait
la porte ouverte à une action civile ou de droit administratif ultérieure.
Au demeurant, les dispositions fédérales susmentionnées sur les dépens
permettent à la partie qui obtient gain de cause d'obtenir le remboursement
de tous les "frais indispensables" qui lui ont été occasionnés. Cette
notion large englobe les démarches avant procès, lorsqu'elles sont
nécessaires à la préparation de la procédure (cf. l'arrêt G. c. canton de
Berne, consid. 5; pour la procédure zurichoise, qui laisse à l'appréciation
du juge la fixation des dépens, cf. STRÄULI/MESSMER, ZPO, n. 2 ad par. 69).
La présente demande doit dès lors être rejetée en tant qu'elle concerne
les frais liés aux actes et décisions incriminés de l'OFA et du DFTCE.
Erwägung 4
4.- Les prétentions relatives aux frais liés à l'expertise de l'EMPA
doivent être rejetées pour les mêmes raisons. D'une part, le problème
des frais de cette expertise a été réglé dans le cadre de la procédure
cantonale. D'autre part, les frais engagés pour contester et critiquer
cette expertise, à savoir les frais dont le remboursement est réclamé dans
le présent procès, l'ont été dans le cadre de la procédure fédérale qui a
abouti à l'arrêt du Tribunal fédéral du 19 octobre 1983: d'abord à l'appui
du recours au Tribunal fédéral, puis durant l'instruction de ce recours. Il
s'agit donc, comme pour les dépenses liées aux décisions de l'OFA et du
DFTCE, de frais dont le remboursement éventuel est entièrement réglé par
les dispositions de lois fédérales de procédure, soit la loi d'organisation
judiciaire et la loi sur la procédure administrative, dispositions qui
recouvrent également les frais d'expertise indispensables à la défense
de la cause. Une action fondée sur la loi sur la responsabilité de la
Confédération est dès lors exclue pour ces frais, et la demande doit être
rejetée sur ce point aussi.